加快棚戶區改造 改善城市人居環境——關於棚戶區改造在改善城市人居環境中作用的調查

加快棚戶區改造改善城市人居環境——關於棚戶區改造在改善城市人居環境中作用的調查

武紹平

爲了改善棚戶區居民的居住條件，年初市委、市政府決定兩年內基本完成105.4萬平方米棚戶區改造任務，共將惠及3.21萬戶，9.62萬人。納入今年棚戶區改造計劃的61萬平方米，涉及居民1.52萬戶，3.5萬人。拆遷過程中，市區3000幹部下到棚戶區包戶拆遷，於7月下旬完成了拆遷工作。爲了使廣大動遷戶早日住上新居，回遷樓建設者夜以繼日工作，短短3個月時間完成了10萬平方米回遷樓的建設，棚戶區改造取得了階段性成果，在全省率先實現今年棚戶區改造回遷，也在鐵嶺的城市建設史上創造了一個新的紀錄。

我市有史以來由政府出資並組織實施的大規模集中連片棚戶區改造工程，體現了市委、市政府情爲民所繫、權爲民所用、利爲民所謀的拳拳之心，同時是在城市建設特別是在改善人居環境方面的一個巨大貢獻。給我們提供了寶貴的經驗和深刻的啓示。

一、棚戶區現狀及對城市人居環境的影響

我市城市集中連片棚戶區主要分佈在城市中心區，按地域劃分爲十趟房、啤酒廠北、銅鐘、鐵西百貨西（精工）、龍翔、橡膠廠6塊，佔地159.87萬平方米，建築面積105.4萬平方米，居民3.21萬戶，人口9.62萬人。

我市棚戶區歷史久遠，上述區域的棚戶房大多始建於上世紀五六十年代，最早的建於解放前。隨着城市人口的增加，人們陸續在這些區域的空地上建房。後來人口密度不斷加大，住房日見緊張，爲緩解住房壓力，幾乎各家各房都在建房，大房接小房，小房再接窩棚。久而久之棚戶區就形成了規模。棚戶區建築密度大，多數家庭幾代人生活在一起。"屋裏小半間，頭頂能望天，四世同堂住，睡覺肩挨肩。"成爲棚戶區絕大部分人居住條件的真實寫照。棚戶區內巷道狹窄，基礎設施落後，環境惡劣。棚戶區沒有排水設施，棚戶房又普遍低矮、下窖，有的屋內地面比巷道路面竟低半米左右。下雨天和開春雪化時，水流倒灌，屋內長年陰暗潮溼。這裏垃圾點少，公廁又都是旱廁，環境衛生狀況極差，春天污水橫流，夏天蚊蠅肆虐，冬天積雪成山。居住在這裏的人無奈地自嘲："晴天一身土，雨天一身泥，冬天爬冰山，雨季把水掏。"棚戶區內居住人員成份複雜，生活水平較低。這裏出租房屋比比皆是，衆多的外來務工人員和流動人口都把落腳點選擇在了棚戶區，使得這裏的社會治安管理和房產部門房屋管理十分困難。

改革開放以來，我市經濟和社會發展速度加快，城市建設日新月異。但是棚戶區的居民卻始終多年生活在惡劣的條件下，與絕大多數市民日益提高的生活水平特別是居住水平反差極大。同時棚戶區的存在，與城市整體形象、文明檔次極不協調，使大的城市人居環境大打折扣，並且也不利於發展城市經濟和招商引資。所以棚戶區改造勢在必行。

二、棚戶區改造對改善人居環境的作用和成果

（一）棚戶區改造的決策

城市集中連片棚戶區的問題，在全國全省有一定的普遍性。其產生既有歷史原因，又有受地方財政、就業壓力等現實條件制約的原因，但都是在構建和諧社會過程中的問題。我市棚戶區問題尤其如此。今年初，省委、省政府提出用2-3年的時間，基本完成城市集中連片棚戶區改造任務，把改善棚戶區居民的居住條件作爲全省人民羣衆最迫切、最期盼解決的大事之一，市委、市政府更把改造棚戶區這件關乎百姓切身利益的事當做頭等大事，承諾"改造連片棚戶區，讓老百姓告別低矮、簡陋、潮溼的平房，住上了樓房。"棚戶區改造對居民而言，意味着他們將告別惡劣的居住條件和居住環境；而對於一座城市來說，不僅僅意味着"城市村莊將從人們的視線中消失，更意味着在一幅和諧美好的城市畫卷上留下明麗的一筆。

棚戶區改造是個巨大的系統工程，涉及面之廣、政策性之強、人口之多、工程量之大，在我市都是史無前例的。結合我市的實際情況，市政府制定了此次棚戶區改造的基本原則。一是堅持政府主導和市場運作相結合，以市場運作爲主，政府補助爲輔，統一拆遷安置，淨地招標出讓，對有條件的地塊可以毛地出讓。二是統一規劃建設，統一動遷安置，統一政策標準。三是依法運作，嚴格依照土地、規劃、房產、建築、拆遷、稅務等法律法規。四是堅持好事辦好的原則。

（二）棚戶區改造的規劃設計

大規模集中連片棚戶區改造，在鐵嶺城市建設史上是第一次。這是改善城市人居環境的大工程，事關廣大羣衆切身利益；又是政府開發利用土地、經營城市的極好機會。市委、市政府要求科學規劃，統籌安排，力爭達到規劃標準高、小區配套齊全、環境和諧優美，使棚戶區居民花最少的錢住較好的房。同時，要完善棚戶區周邊的基礎設施，對醫療、教育、商貿、交通等資源進行合理整合，力爭最大限度地方便羣衆生活。

規劃部門十分重視回遷規劃設計工作，按照城市總體規劃，多次研究了棚戶區改造安置小區的規劃，科學的確定了回遷樓建設區域和小區位置，包括原址回遷和部分異地回遷新址。在回遷樓戶型設計上，建築設計單位充分考慮棚戶區居民的生活需求和經濟條件，涉及了35、45、55、65、75平方米的五種戶型。35平方米戶型的確定，充分體現了決策者以人爲本、貼近實際的思想。按照省裏的指導性意見，當初確定回遷安置房的設計最小戶型是45平方米。後來通過調查發現，棚戶區居民中有一部分居民仍承擔不起。考慮這部分居民的利益，最後確定設計35平方米的最小戶型，受到了居民的歡迎和省領導的肯定。在規劃設計過程中，小區規劃設計和戶型設計都向市民公示，充分聽取羣衆的意見和建議。

在棚戶區改造回遷樓的規劃和設計中，堅持了環境優良和配套設施齊全的原則，每個小區都設有物業管理辦公室、社區辦公室，有的小區甚至還有街道辦公場所、幼兒園。小區內還建有公廁、自行車棚及車庫。住戶的電話線配有鐵通和網通的兩套供選用。小區的中心廣場設計成葵花型，暗含"陽光園"的主題，周圍配有休閒、健身場地。小區的綠地覆蓋率在35%以上，高於一般開發商建的商品住宅小區。小區四周的圍牆採用綠化先進城市應用的比較普遍的樹牆，美觀、現代，在銀州區爲首次應用。

（三）棚戶區的拆遷

棚戶區改造工程實施後，市委、市政府提出要在三個多月的時間裏實現1.52萬戶、近5萬人的拆遷工作，同時又要遵循"以人爲本、以情拆遷"的理念，時間緊、任務重。爲切實抓好、抓實棚戶區改造拆遷工作，在確定市級領導包片後，又採取了市直各單位包戶拆遷的措施。舉全市之力，打勝拆遷攻堅戰。市區各單位抽調三千多名機關幹部，深入到棚戶區當中，做動遷戶的拆遷工作。廣大動遷戶通過包戶幹部的實際行動，看到了政府做好這項民心工程的決心，理解和支持拆遷工作，主動搬遷，同時，還與廣大幹部結下深厚的友誼。終於在三個月時間內完成了一、二期拆遷任務。

機關幹部包戶拆遷是棚戶區改造過程中拆遷工作的一個創舉。承擔包戶任務的領導和機關幹部，認真負責，動真情、使真勁、辦實事，爲羣衆解決了一個又一個難題，化解了一個又一個矛盾，不僅圓滿完成了拆遷任務，而且實現了"和諧拆遷"，收到了"百姓得實惠，幹部受教育"的雙重效果。省領導對鐵嶺的幹部包戶拆遷作法給予了很高的評價，並批轉各市學習借鑑。

（三）棚戶區改造回遷工程建設

"回遷將會住上什麼樣的新樓？"這是每一位棚戶區居民關心的問題，在回遷樓建設工作中，爲真正讓市民滿意，採取了一系列公開透明措施，建設這項"陽光工程"。用有限的資金辦更多更好的實事。在棚戶區改造建設過程的實施過程中，依照嚴格的法律程序，通過項目招投標和競爭性談判採購，選用優秀施工企業、優質建築材料，確保工程質量，降低建設成本。回遷建設工程開工前，委託中介機構組織召開了建築工程招標會。會議還特別邀請了10位動遷戶代表到會監督，這在全省尚屬首次。建設工程開工後，全部建築工程及市政基礎設置工程均實行了公開招標。由於整個投招標過程運行規範嚴謹，保證了評標結果的公平、公正。施工隊伍確定後，爲了確保及時向其提供優質價廉的建設用料，對工程所需主要材料全部實行政府採購，僅水泥、空心磚、電子對講門等18個主要項目就節省資金800萬元。

爲了把實事辦實，把好事辦好，針對回遷樓建設的特點，採用科學的施工材料、施工技術，創建嚴密的質量管理體系、管理辦法，邀請回遷戶代表介入監督。市委、市政府領導多次強調要嚴把工程質量關，確保高標準建設，決不允許出現"豆腐渣工程"。爲此，首先建立了嚴密的管理制度，改事後監督爲事前監督，把質量問題消滅在萌芽狀態。由承建單位、監理單位、質檢人員、甲方代表、回遷戶代表、規劃設計單位共同組成工程質量管理系統。其中，對承建單位要求設專人負責工程質量管理，做好自檢工作；對監理單位，要求監理人員實行全程監理，嚴格執行監理制度，對作業程序及時跟蹤到位；對質檢人員，要求嚴格檢查、巡查，對工程質量有問題的，要曝光、處罰；工程建設還特別聘請了工程質量監督機構的負責人和業務骨幹作爲甲方代表，實施質量監管，這一作法得到了省建設工程質量檢查組的肯定，並建議在全省推廣。

爲了儘早完成回遷樓的建設工作，減少回遷戶生活上的不便，市委、市政府組建了強有力的建設指揮系統，以對人民高度負責的精神，以高效務實的工作方法，實現了超常規的建設速度。今年棚戶區改造開工建設36萬平方米回遷樓，分爲8片，統稱爲陽光園一至八區，以保證第一批動遷的棚戶區居民在明年的7月1日前全部入住新樓。8月初，就有7片共22.5萬平方米回遷樓開始施工建設，此後，其餘的也陸續開工。可以用"一天一個樣"來形容回遷樓的建設速度。常規的六層住宅樓建設，一般需要5-6個月時間，小區的外網建設需要一個半月時間，而在回遷樓建設過程中，兩項工程加一起僅用三個半月時間，工期差不多縮短了一半。棚戶區首期回遷樓原計劃交付使用時間是2006年6月，後來提前到2005年10月25日，提前了至少8個月，創造了鐵嶺建築史上的一個奇蹟。

三、棚戶區改造對改善人居環境作用的幾點啓示

棚戶區改造對我市改善城市人居環境起到了重要的推動和示範作用，也給了我們一些重要的啓示。

（一）市委、市政府的正確決策是棚戶區改造的基本保證

鐵嶺城區有近三分之一的居民居住在棚戶區，對如此大規模的棚戶區進行改造，在我市歷史上是空前的。不言而喻，做出這個重大決策，市委、市政府承受了巨大的壓力，面臨諸多困難。但是市委、市政府領導認爲此舉不僅是經濟任務，更是政治任務；不僅是城市改造工程，更是扶貧幫困工程；不僅是爲困難羣衆雪中送炭的實際舉措，更是立黨爲公、執政爲民的集中體現。市委明確要求"不求政績求民心，不圖形式圖滿意"，把棚戶區改造辦成一項德政工程、民心工程。我們的城市人居環境改善任重而道遠，市委、市政府堅持"情爲民所用、利爲民所謀"，是我們儘快實現優美城市人居環境的基本保證和希望所在。

（二）科學規劃、陽光操作是棚戶區改造的重要保證

面對浩大的爲民造福工程，市委、市政府要求科學規劃，統籌安排。在棚戶區改造回遷工作上，市委、市政府以現代化城市建設和發展的眼光謀劃回遷安置小區的建設工作，同時兼顧回遷戶的經濟承受能力，確保其住得起、住得上。小區配套設施齊全，除戶型外與商品住宅小區沒有標準上的差異。同時，在有限的空間內，大到房間的功能，小到燈具的採買，力求經濟合理、環境優化，讓動遷戶住得舒心、稱心，傳遞着對回遷戶的深切關愛。此外，棚戶區改造整個過程的陽光操作，也使這個全市矚目的工程得以順利進行。動遷補償標準在陽光下公開，拆遷程序在陽光下操作，建築工程在陽光下施工，回遷安置在陽光下進行，被拆遷居民在陽光下受益。動遷者與被拆遷者的和諧互動，證明一個道理：辦事透明，纔能有服力；決策公正，才能民心暢通。這對於今後創造優美和諧人居環境的實踐無疑是值得借鑑的經驗。

（三）全社會關注、建設者奉獻是棚戶區改造的根本保證

棚戶區改造全市關注，也需要全社會支持和參與。爲了改儘快完成拆遷任務，市委、市政府在確定市級領導包片的決策後，又採取了"市直各單位包戶拆遷"的措施，舉全市之力打勝拆遷攻堅戰。在廣大幹部共同努力下，包戶拆遷創造了棚戶區改造工作的奇蹟。給予我們的啓示，一是完成各項工作任務，必須始終堅持羣衆觀點，高度重視新時期羣衆工作充分調動全社會的積極性；二是凡是涉及羣衆切身利益的事，必須堅持公開、公平、公正的原則，做到科學執政、民主執政、依法執政；三是破解複雜問題，必須堅持原則性和靈活性相統一，創新工作思路，用好、用活、用足政策；四是面對大事難事，必須善於集中各方面的力量，提高抓落實的能力，形成攻堅克難的合力；五是必須重實際、重實幹、重實效。關於回遷樓從建設到回遷的速度，可以說是鐵嶺建設史上的一個奇蹟。這樣的奇蹟，來自包括決策者、指揮者和施工人員在內無數建設者的無私奉獻。一方面是市委、市政府的強力推動，一方面是指揮系統的科學高效指揮，再有就是施工人員夜以繼日的頑強奮戰。這一切形成了無堅不摧的強大力量，保證了回遷工程建設優質快速完成。

在學臨沂、找差距、明方向、促發展活動中，在創造良好城市人居環境的實踐中，我們迫切需要發揚棚戶區改造的精神，實現鐵嶺超常規、跨越式發展。

鐵嶺市房產局

二00五年十一月一日