財政國庫改革實踐與探討

財政國庫改革的實踐與探討 <?xml:namespace prefix = o ns = "urn:schemas-microsoft-com:office:office" />

胡亞迪 朱志禮

提起財政國庫，在人們的腦海中會很自然地將其與神密之類的詞相聯繫，產生這一觀念的原因很簡單，那就是在傳統體制下形成的封閉式財政國庫管理方式缺乏透明度、與人們的經濟活動不能直接面對面所形成的。隨着現代公民意識的不斷提高，隨着政府依法行政的需要，隨着市場經濟的縱深發展，改革現行財政國庫管理制度，推行和完善以單一賬戶爲基礎的國庫集中收付制度，是建立社會主義市場經濟條件下公共財政基本框架的一項重要內容，也是財政支出管理方式的重大變革。去年，在全省財政四項制度改革大潮的推動下，我縣財政國庫集中支付的成功試行，已經爲我們慢慢揭開了“財政國庫”這個古老名詞的神密面紗，它離國民生活越來越近，在社會經濟活動中將與公衆直接接觸。那麼，財政國庫是什麼？財政國庫爲什麼要改革？國庫改革後對單位會帶來一些什麼變化？筆者就這些倍受人們關注的問題談點淺見。

財政國庫是負責辦理國家財政預算收入和預算支出管理的執行機關，是國家財政預算執行工作的重要組成部分。通俗地說，就是運用國家的經濟政策，具體組織財政預算收支執行，實現收支總量任務，在保證財政預算支出的前提下，通過對財政沉澱資金的資本運作來提高財政資金的使用效益的執行機關。

從我縣財政國庫改革試點的系統設置流程不難看出，推行國庫集中收付的核心，就是要建立國庫單一賬戶體系，預算單位全部取消原設的收支過渡賬戶，目的是讓所有的財政性收入直接繳入國庫單一賬戶，所有的財政性支出均由國庫單一賬戶直接支付到商品或者是勞務提供者，資金實現：“收入直繳，支出直撥”。改革的重點是賬戶體系，我們分析原因主要有三個方面：

一是原體制下賬戶的設置比較雜亂，一方面各徵收機關及收費部門，都自行設立了爲數衆多的收入過渡戶收繳收入；另一方面，支出單位也都在各商業銀行設置帳戶接受財政撥款，並從這些賬戶上進行開支活動。這種資金分散收付的局面，造成大量資金沉澱在徵收機關和預算單位，政府實際可操控的現金很少，直接削弱了政府的宏觀調控能力。

二是在收入收繳過程中，除了少數單位按規定將資金就地繳入國庫外，絕大多數都通過收入過渡戶收繳資金，還有的要按上下隸屬關係層層匯繳後再由主管部門上繳國庫，而主管部門通過收入過渡戶截留收費資金的現象極其普遍，少則拖至一年半載，多則數年不繳，大量的預算外資金在各徵收單位的賬戶上回旋。這種財政性資金長期脫離財政監督的模式，必然導致財政收支信息的嚴重失實，根本不能爲預算編制、預算執行和政府宏觀調控提供真實的數據，大量的預算外資金掌握在徵收部門手中，也就直接控制着資金的支出權，這種資金如果不按公共財政原則支出，財政部門是很難發現的。

三是在資金撥付程序上，過去是在年度預算批覆後，財政部門就按月或按進度向預算單位撥付資金，這些資金撥付後就脫離了財政部門的監督，資金掌握在預算單位手中，怎樣用，何時用，是不是用在資金所要求的項目，都由用款單位自行決定，在監管上財政部門只能鞭長莫及。這種層層轉撥容易造成資金的中途損耗，也很容易改變資金的本來用途，直接降低了財政資金的使用效率，爲非法截留、擠佔挪用資金甚至誘發腐敗提供了便利條件。

所以，隨着上述問題的逐步凸現，改革現行的財政國庫管理制度，建立和完善以國庫單一賬戶體系爲基礎、資金繳撥以國庫集中收付爲主要形式的財政國庫管理制度，是新形勢下加強預算管理的需要，也是適應現代公共財政發展的大趨勢。

推行財政國庫集中管理制度改革，建立和完善以國庫單一賬戶爲基礎的國庫集中收付制度，是對傳統預算制度的根本性變革，也是對財政收支管理的一次創新。這項改革關係到各級財政預算執行能否規範，直接反映出預算執行的質量，與此同時，必將帶來財政部門和各預算單位理財觀念和理財方式的更新。那麼，財政國庫改革後究竟會給我們帶來什麼樣的變化呢？

其一，實行國庫集中收付後，改變了過去多頭開戶爲國庫單一賬戶，將以前的資金分散收付轉變爲國庫集中收付，統籌了預算內外財力，逐步實現預算內外資金在收支過程中的合理配比，促進了預算編制的統一，規範了預算收支執行，強化了財政部門和預算單位依法理財的觀念。

其二，實行國庫集中收付後，各項財政收入直達國庫或財政專戶，大額支出直接支付到商品或勞務供應者，實現直接支付，改變了以前收入層層彙集、支出層層轉撥、收支資金流經環節多的局面，強化了預算執行中的財政監管職能。

其三，實行國庫集中收付後，所有財政性收支均在國庫單一賬戶體系內運行，改變過去資金分散存放在單位爲國庫集中管理，有利於政府對資金的統一調度，增強了政府預算執行的可控性。同時，財政部門與預算單位之間通過現代化的電子技術傳遞信息，克服了以往財政性資金運行信息遲緩、透明度不高的弊端，新的國庫集中收付系統流程爲財政收支提供了及時、真實、可靠的反饋信息，爲預算編制和政府的宏觀經濟調控提供相對準確的決策依據。

其四，實行國庫集中收付後，財政部門內部實行了預算編制、執行和監督職能的分工，財政與預算單位之間實行出納與會計分開，從根本上改變了預算資金的管理方式和預算執行方式，使預算監督變事後監督爲事前、事中監督，強化了預算的約束機制，有利於從源頭上控制腐敗現象的發生，從這一層面講，實行國庫集中收付制度是加強財政管理監督行之有效的手段。

我縣國庫集中收付改革工作，在縣委縣政府的高度關注下，在各試點單位的通力協作下，經過財政部門的精心組織籌備，首批試點3個單位於<?xml:namespace prefix = st1 ns = "urn:schemas-microsoft-com:office:smarttags" />2004年6月21日正式上線運行，截止到年底，完全上線的單位12個，不完全上線的單位28個，集中支付資金總量4173萬元，直接支付資金3671萬元，直接支付率達到88% ，整個支付系統運行比較順利。但是，隨着支付業務量的逐步增加和支付範圍的擴大，國庫集中收付在操作過程中也漸漸凸現出其不容忽視的一面，這也正是我們今後工作應該努力的方向。

首先，加強對財政制度改革的政策宣傳和業務流程培訓是基礎。公共財政框架下的財政國庫制度改革是一項龐大的系統工程，改革的覆蓋面廣、工作量大，對操作人員的業務素質、微機熟練程度要求高，是一項全新的業務，整個工程涉及到基層預算單位、主管部門、財政部門、代理銀行、人民銀行、收款人等多個單位或個人，而自全省推行這項改革以來，從上到下缺乏系統的、規範的、專業的培訓，特別是到縣這一級，除開少數業務單純的行政單位在運用中能得心應手外，多數是下設數個二、三級單位或基層站（所）的主管部門，這種管理職能延伸面寬、收入支出、往來款項、代扣代繳資金業務頻繁的部門，在國庫集中收付這個絕對程序化的系統中，對操作中遇到的實際問題茫然無措，沒有可借鑑的完整模式得以合理解決。同時，新的國庫收付制度從根本上打破了單位過去現金收支的隨意性，使單位用錢與過去相比顯得“不方便”，對改革帶來的規範化要求短時期內不適應，特別是現在正處於改革的過渡期，銀行、財政、單位等各環節的業務銜接還不是十分到位，軟件也處於逐步完善階段，不免引起少數單位的反感。那麼，作爲佔改革主導地位的財政部門，能夠有組織有計劃、專人負責對整個國庫系統業務人員的培訓顯得十分重要。一是從宣傳政策、營造輿論聲勢出發，改變單位負責人和財務人員的認識觀念，使之從傳統的模式中蛻變出來，從理解到接納改革所帶來的業務變化；二是對系統業務操作流程進行指導，搞好跟蹤服務，使經辦人員能熟練地掌握系統軟件，隨時有問題隨時解決，使之儘快在改革的大環境中進入角色，解除他們的後顧之憂，爲國庫集中收付的順利推進鋪就一條軟環境通道。

其次，細化預算編制，全面推行內容完整、項目明細、定額科學、程序規範的部門預算是關鍵。國庫集中收付制度是預算執行的過程，預算執行必須以科學規範的預算編制爲基礎。我縣是全省29個貧困縣之一，經濟基礎薄弱，地方自有財力小，預算單位之間因職能、人員、財力等因素的差異，所列支的範圍和標準也不盡相同，那麼在具體操作中就應該遵循定項目、定額度、定標準的編制要求，最大限度地平衡單位之間的人均支出水平，真正體現出公開、公平、公正的原則。在預算計劃執行中，國庫集中收付系統要求嚴格按部門預算爲依據，只有部門預算細化到每筆支出項目，單位才能按月報出相對準確的用款計劃，財政才能按部門預算編制審定計劃的可行性，最終達到預算編制與預算執行相吻合。

再次，科學編制財政預算，鋼化預算執行是保證。隨着部門預算的實施，按照預算編制要求，部門預算必須經過“二上二下”的程序，首先由財政部門按照統一標準審覈預算草案，再報同級人大常委會討論通過後執行，是一套嚴密的具有法律效率的預算執行文本。對預算單位而言，部門預算就是單位一年間所有收支活動的“明細賬”；對財政而言，部門預算就是預算執行的“指標單”，鋼化預算執行、杜絕資金撥付的隨意性是維護預算嚴肅性的唯一途徑，也是順利實施財政預算的根本保證。