關於市救助管理治安問題的調研報告
孫志剛事件直接導致了我國收容遣送制度的廢除和《城市生活無着的流浪乞討人員的救助管理辦法》(以下簡稱《辦法》)的誕生，該《辦法》要求各救助站以“自願、公開、無償”的原則對“因自身無力解決食宿，無親友投靠，又不享受城市最低生活保障或者農村五保供養，正在城市流浪乞討度日的人員”提供短期的生活幫助，內容包括食、宿、打電話和提供回家的車票。而正是因爲《辦法》對救助對象界定過寬，對救助站工作人員的限制過多，加上還提供有較高價值的車票，《辦法》實施二年以來，騙助、賴助等各種問題開始暴露。近期，由於救助人員騙票、賴助行爲逐漸專業化、團伙化、多地方化，並多以無理滋事爲手段，廣州市各救助站治安日益惡化，潛伏了較大的治安隱患，並形成了新的不穩定因素。爲此，經筆者請示，市政法委同意，由市政法委牽頭，組織了公安十處、十五處、市民政局事務處、筆者共四位同志組成的調研小組，對廣州市所屬的五個救助站以訪談和實地調查的方式進行了爲期三天的調研，並形成一致意見：針對目前情況，應完善相關法規，加強公安部門與救助站的配合，在救助站內成立治安室，協調市各級信訪部門。
一、因騙票引發的治安形勢較爲嚴峻
㈠重複救助是不良受助人員騙票、賴助的前提，提供虛假情況騙取救助、強行入站索取救助、不斷上訪讓上級部門指令救助就成爲他們慣用的手法，也成爲救助鏈中引發治安問題的最早一環。典型案例如下：
1、上訪達成重複求助，無理要求得到滿足。11月9日，邵彬向該站求助，11月16日該站爲其提供了增城至廣州的汽車票和廣州至湖南的火車票，11月29日，邵彬再次到該站要求救助，工作人員向其解釋短期內不能兩次提供救助，該人便到增城市民政局賴着不走，嚴重影響局機關正常辦公，該站只好再次爲其購買了到蘭州的火車票。
2、虛報地址難覈實，耍賴騙票難終止。張明，男，自稱江蘇聲南京市人，XX年11月8日廣州市救助管理站爲其提供返鄉車票一張，11月19日再次到該站求助，工作人員認出，並從其身上發現11月18日廣州東---太原的k238次列車車票一張，經詢問乃其自稱山西省晉城市人在廣州花都區救助站騙取的，但因故未賣掉。工作人員告之按救助管理規定要終止其救助，張明便以死相逼，不肯離站，工作人員很是被動。
㈡無理滋事是不良受助人員騙票、賴助的必備手段。因救助站並無強制手段對付滋事行爲，一般只好盡力滿足其要求以維護站內管理秩序或讓其不再無理上訪，導致部分受助人員認爲只要打鬧就能迅速達到目的，於是愈演愈烈。主要表現形式一是隨意破壞公物，二是攻擊工作人員，情況惡劣。典型案例如下：
1、持刀攻擊救助站站長。今年9月10日，一人自稱楊保財，黑龍江省哈爾濱市人，到花都區救助站要求救助。入站後，先是稱肚子痛要求治病，但醫院開的藥吃了一次就扔掉，又要工作人員到私人診所買杜冷丁注射，遭拒後又要求買到雲南的車票，說要去雲南搞毒品生意。9月14日再次要求去雲南，遭拒後衝進廚房搶把菜刀攔住該站站長並威脅說：“不答應我的要求，任何事我都做的出來，後果你們負責”，後此人被公安機關帶走作治安拘留處理。此事嚴重影響該站工作人員情緒，第二天該站迅速聘請四名保安入站維持秩序。
2、三名受助人員圍毆工作人員。11月5日，受助人員張福海、朱金海、龐德全到值班室找當班工作人員沈永勇要一次性紙杯喝水，沈永勇說：“都發給你們塑料口杯了，你們爲什麼不用，這裏不提供一次性紙杯。”三人便圍攻沈永勇，一人抱住，二人毆打，警察到場後，張福海反誣告工作人員打他並要求送院檢查，檢查後證實身體無礙，而工作人員沈永勇經刑警大隊法醫驗傷，顯示胸部軟組織受傷，左耳部位受傷紅腫，短暫性失聰，精神上受到嚴重創傷。而涉案打人者，由於證據無法收集齊全，不能確定責任，未受到任何懲罰，更助長了一些受助人員無理取鬧的氣焰。
㈢由於有利可圖，部分不法分子開始煽動、要脅受助人員騙票。引發新的治安隱患。典型案例如下：
1、煽動騙票。赫巴多奇，男，18歲，黑龍江省呼蘭縣西景鄉人。到廣州市救助管理站後不久，向該站工作人員舉報受助人員陳林及於強煽動其騙票的行爲，赫巴多奇稱當自己在接待區填寫《救助申請表》時，有另外二名來求助人員請他代爲填寫，並聲稱“姓名”、“戶口所在地”等欄可隨便填寫，只要填東北的某地方即可，另一求助人員甚至親口說出“得了一張票，出去就可一二百塊錢”以及“這次還用不用‘王飛’這化名”之類的話，並煽動其也參與騙票，經覈查，該站找出陳林曾化名爲“王飛”的救助材料。
2、低價購票。王天恩，男，30歲，貴州省赫章縣六曲河鎮烏鴉村人。因感動於廣州市救助管理站工作人員的熱情服務，主動供出11月16 日有人在534公交車上煽動受助人員報遠地址騙票並留下手機號碼13570554914要求低價收票。
3、要脅騙票。10月8日，宋世雄(曾到廣州市救助站兩次)控制楊正發(男，17歲，自稱廣東人，智能較低，在佛山救助站開始被宋控制)到廣州市救助站，要求他假報地址，謊稱是黑龍江人，騙一張到哈爾濱的車票。並要求他不要在站內張揚，拿到車票就給他。如果不願意就會被毒打。由於宋世雄到過該站一次，被工作人員發現，陰謀暴露。宋大罵工作人員後離去。
㈣騙票的專業化、團伙化、多地方化，是不法分子騙票不斷得逞衍化的惡果。據統計，受團伙控制的無理滋事或團伙性無理滋事佔鬧事事件比例的絕大多數，往往人員較多，組織性強、破壞性大，對管理秩序影響最大。典型案例如下：
1、九次騙助六站，帶領團伙攻擊工作人員。 閆賓錄，男，30歲，山東省青島市開發區人，分別在廣州、佛山、東莞、中山、深圳寶安、廣州花都等地救助站騙助，騙取車票8張，面值金額2400餘元。其中在佛山救助站受助兩次，並勾結40餘人在站內鬧事，經公安部門出動警力才把事情平息。在東莞救助站受助三次，強行離站時撕毀工作人員手中的材料。在廣州市救助站無理要求提供一張到東北的車票和300元現金，未達到目的便拿起凳子砸工作人員。在閆賓錄滋事過程中，一直有同其一起來的受助人員裏應外合，喧鬧起鬨，企圖模彷彿山救助站事件，把事態擴大，以達到其團伙騙取現金與車票的目的。該站報警後，公安人員在詢問基本情況，觀看值班室當時錄象後，以錄象不夠清晰，不能確定當時的情況，處理當事人證據不足爲由，要求該站自己解決並離開。
2、騙票團伙報復打傷舉報人。11月11日，一參與騙票達一月之久的吉林人賈玉田，因與團伙頭目發生內訌到廣州市救助站舉報，說火車站目前已出現專門的、有組織的、團伙性的、社會性的以鬧事爲手段的騙票集團，參與騙票的人有老人、小孩、殘疾人、年青人等，佔受助人員的90%以上，行爲已有了具體分工，主要有三個頭目在火車站控制，提供每個人虛假身份的完整信息，分別安排一幫人輪流到各地救助站報最遠的省份騙票，不給就一起找理由鬧事，然後幾個人負責火車站收票、洗掉票上的“救助專用”印跡、退票或將票賣給車站保安，然後集體分錢。也有少數人在火車上賣票給旅客或售票員，一般到韶關下車，找韶關救助站要25元錢，找韶關民政局要10元錢，坐火車回廣州繼續騙票。救助站現雖然派工作人員直接送受助人員上車，但也沒法控制，只要有5分鐘騙票人員就能迅速將票轉出去然後退掉，對已剪過的票，找車站值班主任簽字就能退，值班主任怕事一般都會簽字。也可以到窗口改簽第二天的票後賣掉。11月30日，該人再次致電市救助站領導，稱被騙票團伙報復追打直至火車站附近電視塔處，手臂骨折。
二、各救助站治安惡化的原因
綜合各地案例，治安問題只是一個表面問題，根本原因是救助管理辦法有漏洞，救助站無強制手段，而公安部門因孫志剛事件的影響缺乏及時有力的配合，致使作爲社會不法分子騙票、賴助的必備手段---無理滋事向治安問題演化並日益惡化。
1、《辦法》的漏洞成爲救助站治安問題的根本原因。救助管理辦法只原則規定了受助人員的權利義務，並沒有提供合理手段給救助站對受助人員遵守義務進行監督，導致重複救助、騙助、違紀、鬧事的受助人員得不到處罰，終止救助成爲一句空話，漸漸演化成騙票團伙化、滋事嚴重化、治安惡化。
2、缺乏公安部門及時配合。每次救助站因受助人員鬧事報警，出警
人員多以屬救助站內部事務、無法查證，不夠行政處罰爲由不予處理，致使受助人員有恃無恐，騙票、鬧事行爲漸漸由個體向羣體、分散向團伙化演變，治安問題凸顯。
3、缺乏信訪、上級部門的支持。各地救助站都有一部分企圖重複求助或被終止救助的人是通過不斷到信訪部門上訪、到救助站各上級部門投訴等手段達到再次救助並騙取車票的目的的，客觀原因是信訪部門、上級部門工作量大，不勝其擾，只好要求救助站重新接回了事，但造成的後果相當嚴重：一是救助站威信全無;二是助長了不法分子的氣焰，經常有受助人員以投訴壓制工作人員，工作人員相當被動。這也一定程度上助長髮治安問題的惡化。
三、各救助站存在更大的治安隱患
由於救助管理辦法的漏洞和相關部門的缺乏及時有力的配合，騙票、鬧事人員的漸漸團伙化、社會化，加入不法隊伍進行騙票鬧事的人員與日俱增，救助站治安形勢日益嚴峻：一是救助站工作人員人身安全受到極大危脅;二是在每年春運期間，大量民工無法通過正當途徑購到火車票，而春運也是倒票團伙的黃金季節，不法分子很可能煽動部分民工前來救助站弄票或過節，一旦發生不法分子煽動鬧事事件，事態將很難控制;三是救助站因無有效的甄別手段，很可能成爲藏污納垢的場所，形成新的治安隱患。
四、解決各救助站治安問題的相關建議
根據各救助站的經驗交流，救助工作本身並不難做，難的是缺乏相關部門的支持。各種手段的重複求助只是騙助的前提，各種的無理滋事都只是騙票的手段，只要完善法規徹底杜絕不法分子重複求助的可能，有關部門對騙票團伙進行防範打擊，救助站設立治安室及時處理違規人員，各級信訪部門理解支持，救助站的治安問題應可緩和，救助管理秩序會很快回歸。
1、完善《救助管理通告》。救助站治安惡化的根本原因，在於《救助管理辦法》還有許多不完善的地方，建議廣州市出臺較爲詳細的、有可操作性《救助管理通告》，如救助對象儘可能明確界定;重複求助，可規定三個月內不允許二次求助，提供車票的半年內不予救助;終止救助，可要求治安人員介入;工作人員的人身安全可配置一定的防護硬件作爲保障等。
2、加強對騙票團伙的防範打擊。一方面，各救助站要及時與車站票務部門聯繫，做好救助人員乘車憑證的甄別工作，以杜絕退換票證的現象。另一方面，對觸犯法律的騙票、無理滋事行爲，一是根據我國刑法，不法分子騙取救助票倒賣牟利到一定金額即可以詐騙罪進行處罰，建議公安部門對騙票團伙進行專項打擊，並將打擊成果進行宣傳，以徹底打擊不法人員的投機企圖;二是作爲騙票的必備手段----無理滋事到一定程度，即可根據我國治安管理處罰條例之十九條之第一款“擾亂機關、團體、企業、事業單位的秩序，致使工作、生產、營業、醫療、教學、科研不能正常進行，尚未造成嚴重後果的，可處十五日以下拘留、200元以內罰款或警告”進行處罰，以徹底打擊不法人中利用滋事進行騙票的氣焰。
3、設立治安室。《辦法》的根本問題是救助站沒有任何強制手段對違規受助人員進行管理，設立治安室是一個有力的補充。求助人員重複要求求助、提供虛假情況騙取救助、強行入站索取救助，不斷上訪讓上級部門指令救助，在站內鬧事，要錢要現金等情況，依法救助站都可對其宣佈終止救助，但沒有任何有效手段保證執行到位。設立治安室，治安人員可根據受助人員的行爲是否擾亂救助站工作秩序爲界定及時介入，以及時平息事態。
4、加強與各級信訪部門溝通。遇到受助人員到各級信訪部門投訴，建議信訪部門先要求各救助站提供材料進行調查，而非簡單地要求各救助站接回，以免對不良受助人員形成誤導，造成更大量的投訴和救助站工作的被動。
二○○五年八月二十五日