省農村普法和依法治理社會調查

今年七月，xx省司法廳和xx省法學會組織開展了農村普法和依法治理的社會調查。xx省是個農業大省，農業人口占全省人口的80%以上。開展農村普法和依法治理的專題研究，將有助於總結我省“三五”普法和依法治理的成果，爲“四五”普法和依法治理規劃的實施提供可資借鑑的經驗。爲了全面瞭解和掌握我省農村普法和依法治理的客觀現實，調查中運用了比較的方法，分別在城鄉各選擇了一個具有典型意義的調查地區（桐城市新安渡鎮和安慶市大觀區）進行深入調查。通過實地調研，結合我省“三五”普法和依法治理已經取得的經驗，我們提出如下研究報告。 一、農村的法治環境與農民的法律意識問題 隨着三個五年普法規劃推進式的實施，我省農村法治化水平有了較大的提高，農民的法制觀念和法律意識有所增強。在全社會依法治國的大環境下，農村依法治理的法治環境大有改觀。 農民的法律意識和法制觀念的培育和形成，不能脫離他們賴以生存的鄉村的法治環境。筆者認爲，農村的普法和依法治理在微觀上是進行法治宣傳教育，在宏觀上就是要造就一個良好的法治環境，讓農民在良好地法治環境中形成法制觀念、培養法律意識、提高法律素質。從“一五”普法到目前正在實施的“四五”普法正是有條不紊地實踐着這個目標。只有形成一個全社會崇尚法治的社會環境，法治國家的目標才能實現。在我國目前以政府推進爲主要方式的法治進程中，這樣的“法治環境”需要各級政府去營造。“三五”規劃的指導思想和總體目標是增強公民的法律意識和法制觀念，“四五”規劃的目標是實現由提高公民法律意識向提高法律素質的轉變。可見，法律觀念、法律意識和法律素質相互之間具有緊密的聯繫。因此，農村的基層政權和組織應當對法制觀念、法律意識、法律素質有明確的認識，才能夠使其職責有明確的定位、行動有明確的方向。 通過調查和資料分析，我們發現，農村普法和依法治理工作中存在着一些現象：1、在職責上缺乏明確的定位。普法和依法治理是各級政府的法定職責，還是具有政策性和臨時性的工作？作爲推動普法和依法治理工作的基層政權機關和組織，應當充分認識到普法和依法治理是政府的職責。2、在方法上往往以法律條文的宣講作爲硬性指標。由於對法制觀念和法律意識存在模糊認識，灌輸法律條文幾乎成爲培養法制觀念和法律意識的主要方法。3、在實施過程中未能形成基層組織與農民之間的雙向互動關係。“普法”似乎也在向農民“攤派”法律知識，“依法治理”則是以法律爲“罰則”治理鄉村。4、在評價機制上，注重於形式的普及，有些經驗來源於文字總結與模仿複製。儘管這些問題是非主流的現象，但是在今後的普法和依法治理工作中不能不引起有關部門的重視。存在這些現象的原因是多方面的，其中重要的一點則是認識問題和觀念問題。爲此，必須明確什麼是法律意識和法制觀念？如何“增強公民法律意識”和“提高法律素質”？ 法律意識是人們關於法律和法律現象的思想、觀點、知識和心理的總稱。法律意識包括法律思想（理論）、法律觀念（法制觀念）和法律心理。法律意識有個體法律意識、羣體法律意識和社會法律意識之分，個體（公民）法律意識的形成取決於公民的法律心理，以及法治環境的影響。羣體法律意識具有團體性和多樣性的特點，在我國農村不應忽視傳統性和地域性的衝擊和扭曲。社會法律意識是全體公民普遍的法律心理和觀念，它與傳統的法律文化、主流法律觀念的傳播有着密切關係。社會法律意識和羣體法律意識是公民的個體法律意識形成的重要環境因素。個體法律意識和羣體法律意識對社會法律意識內容與發展有較大的作用。在通常情況下三者是協調一致的，但在特定的情況下也可能發生衝突。 筆者認爲，“一五”普法在於喚醒公民的法律意識；“二五”普法在於培養積極向上的羣體法律意識；“三五”普法着眼於營造全體公民共同的社會法律意識。“四五”規劃就是在三個五年普法的基礎上，爲鞏固普法和依法治理的成果，提出了由法律意識的培養轉變爲法律素質的提高，因爲法律素質是法律意識的內在本質。由於傳統法律文化和法律觀念的影響，農民的法律意識與依法治國、依法治省提出的目標還存在着差距，今後普法和依法治理的工作應當主要放在以下幾個方面： 1、培養農民對法律價值的尊重和法律知識的追求。法治國家的社會基礎則是公民對法律的尊重和敬仰，因爲法律的價值代表着公平、正義和秩序。普法和依法治理的目的是建設一個法治社會，這是各級政府的職責，但是不能因此認爲普法和依法治理就是政府的單方行爲。作爲以行政指導爲主要特徵的普法和依法治理活動中，各級組織特別是政府部門，不僅應當將法律知識告之於民，而且還要讓農民知道法律的價值是什麼？法律是人們安居樂業的行爲規則，法律是維護公民合法權益的武器，懲罰不是法律的全部。只有讓農民真正認識到法律的功能和價值，法律才能讓農民所接受，對法律的認知和運用才能從自發到自覺。我省農村基層人民政府推行的“送法下鄉”、“送書到戶”的活動，有其積極的因素，應當予以肯定。但是我們也應當看到，人手一冊法律書，不等於人人都知法和懂法了。 2、讓農民通過生產和生活實踐，全面、正確地理解法律。長期以來，傳統法制觀念中，“法即是刑”、法就是“懲罰”的觀念影響着人們對法律的正確理解。誠然，對違法者的懲戒是法律的重要功能之一，但是不是法的全部。在普法的法制宣傳中要力戒這種片面的傾向。農村的社會生活受到法律調整的領域十分廣泛，普法和依法治理中應當結合農村的特點，在農業生產和日常生活中給農民予以法律幫助和法律引導。例如，農民負擔問題；打白條問題；糧食收購問題；計劃生育問題等等。讓農民通過法律幫助和指導，認識到保護老百姓也是法律的重要功能。只有這樣，作爲農村中主要社會主體的農民才能形成法律觀念、培育法律意識、提高法律素質。 3、充分尊重用法律途徑解決糾紛的方式。在農村存在着一種較爲普遍的法律觀念和法律心理：解決矛盾和糾紛，總是謀求法律訴訟之外的方式來解決，無論正當與否，一般都把訴訟看作不光彩之事。作爲普法推進者的基層組織往往遷就這種現實，解決糾紛與矛盾以息事寧人爲原則，有時甚至不惜犧牲法律原則。今後在普法中，首先應當樹立法律的權威，以法律爲原則作爲解決爭端的依據

和方法。各級政府應當正確地引導和評價公民的訴訟活動，尤其是農民訴政府的行政訴訟案件，更應當端正認識。 二、我省農村普法與依法治理的法律實踐問題 我省農村普法和依法治理存在着許多認識問題、觀念問題以及法律實踐中急待解決的現實問題。現在將這些問題有重點的提出來，針對性地解決這些問題或制定相應的對策，將會大大推動今後普法和依法治理工作的順利進行。 （一）農村基層組織的法律定位與作用。 在農村普法與依法治理工作中，實際承擔具體工作的基層政權組織（鄉、鎮人民政府）和基層羣衆性自治組織（村民委員會），它們的工作直接關係到農村實施普法和依法治理規劃的實際效果。普法和依法治理的長遠性目標是實現法治國家，階段性目標是實現各個時期普法“規劃”提出的具體任務，基本出發點和歸宿則是建設一個良好的法治環境。肩負着如此重任和職責的基層組織對其法律地位應有正確的定位。 普法和依法治理是全社會的工作，應當動員社會各階層參與。鄉、鎮人民政府是我國基層行政機關，其行政事務千頭萬緒，各項行政工作如計劃生育，農業稅費、農業生產等等，很難說哪項工作爲主，哪項爲次。如果將普法和依法治理僅僅理解爲某項工作職責（並且有專人負責貫徹落實），這可能有悖於普法和依法治理的本意。筆者認爲，普法和依法治理並不是一項單列的工作，它是貫穿於各項工作中的原則精神，在政府工作的各項職責中都要體現與貫徹普及法律和依法治理的原則。換言之，普法和依法治理的主體（推進者）是任何部門與任何人員。任何工作必須以普法和依法治理原則爲指導，我們不能把普法與依法治理僅僅理解爲是司法行政部門的職責。從這個意義上講，基層組織是普法與依法治理的參與者、倡導者、推廣者與服務者。 村民委員會是我國農村基層自治性羣衆組織。它雖不具有國家機關的性質。但村民委員會的組織形式與法定職能，使其在普法與依法治理工作中應當發揮積極和重要的作用。根據《中華人民共和國村民委員會組織法》的規定，村民委員會的主要任務是：1.宣傳憲法、法律、法規和國家政策，對村民進行守法教育；2.辦理本村的公共事務和公益事業；3.調解民間糾紛，促進村民團結和家庭和睦；4.協助政府維護社會治安和社會秩序、生產秩序、生活秩序；5.向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議。村民委員會的職責和任務與普法和依法治理所提出主要任務是相同的，基層羣衆性組織組織的各項工作正是亦步亦趨地實踐着普法與依法治理的目標。目前，農村普法工作中，應當充分發揮村委會的功能和作用，使其從被動地完成工作任務轉向積極地開展普法宣傳。 （二）關於農村普法和依法治理的工作方法問題 調查發現，農村的普法和依法治理在工作方法上存在許多有待改進的地方。 首先，在“普法”工作上，主要表現出的特點是放任性和無序性。農民往往把收看電視中的法制節目，作爲自發的法治思想的啓蒙。誠然，法律的普及可通過多種渠道，在當今電視已作爲簡便、快捷、普及的傳媒工具，其在普法工作的功能不可低估。有些工作開展比較好的地方，還利用農村廣播網進行宣傳，利用集市大會進行集中宣傳，利用村民大會請司法人員上法制課。還有的地方採取“知識帶動型”普法，即向在校的中小學生進行有意識的普法教育，再通過學生將法律知識傳播到廣大農戶等等，這些都不失爲好方法。筆者認爲，凡是有利於普法工作實施的經驗，都應當是值得肯定的好方法。但是針對當前農村普及法律的工作方法存在放任性和無序性的局面，我們應當着手做好以下工作： 1、在傳媒工具上，開展多渠道、多方式的普法工作。可以利用電視中現有法制節目，還可以利用農村有線廣播。在調查中農民普遍反映，瞭解法律知識的渠道主要來源於電視，如中央電視臺的“今日說法”，xx電視臺的“法眼看天下”等都是農民十分喜愛的節目。因此，筆者建議，能否將現有的電視法制節目進行整合，開設電視節目的法律頻道，專門地、系統地、生動地宣傳法律。在依法治國和依法治省的大環境下，開設法律頻道電視節目作爲推進普法和依法治理的實施手段是很有必要的。這對於廣泛地宣傳與普及法律，拓寬普法渠道，改進工作方法都有積極的意義。我省的有關部門可以在這些方面進行嘗試。 2、在普法的工作方針上，農村普法不能只把農民當作普法的對象。根據普法規劃的精神，農村普及法律和依法治理是針對農村各級組織和公民。特別是“執法者”的法律觀念、法律意識和法律素質，對普法和依法治理工作起着決定性的影響。因此，筆者認爲，農村各級組織在普法和依法治理中首先應當從“自律”開始，將自己作爲法律的學習者和接受者，模範地執行和遵守法律、法規，然而纔是法律的推廣者。對於農民則應採取多種形式，結合生產，生活實際，切實地運用法律去幫助農民解決實際問題，讓法律的服務功能、保障功能、授益功能得到充分發揮，改變“法就是制裁”的觀念，讓農民從“要我學法律”到“我要學法律”。 其次，農村“依法治理”工作中化解矛盾的主要方法是民事調解。傳統法律文化與法律觀念，直接影響着人們的法制觀念和行爲準則。在農村，調解成爲“執法”最重要的手段之一。以息事寧人，止爭息訟爲目標的調解，在法律上、在觀念上、在文化上都有很深的社會基礎。因此充分運用調解的方法，對建立我國農村安定的生產、生活、秩序和法律環境都具有重要的意義。但是，我們也應當看到，有些地方將調解的範圍已擴大到無所不及的領域，如果把調解作爲解決一切矛盾糾紛的必經手段，則可能沖淡了法律的權威性。筆者認爲，在肯定調解爲行之有效的方法的同時，應當樹立法制觀念並且尊重當事人運用訴訟等法律手段的權利與選擇。必要時基層組織應當鼓勵與宣傳訴訟方式的積極意義。如果一味排斥、迴避或阻礙“打官司”，甚至將訴訟本身附加許多非法律因素，那麼我們通向法治的道路也不會是坦途。畢竟司法是法治的保障。 （三）關於農村普法與依法治理的經費問題。 實地調查中反映較集中是普法的經費問題（有關文字材料卻沒有提及），經費緊張制約了普法和依法治理工作的深入進行。誠然，普法工作都需要一定的財力支持，希望有關部門予以重視。但是，筆者認爲，對普法經費也應當澄清一些誤區。普法和依法治理要求在各項工作中都應當普及法律

知識，培養法制觀念和法律意識，提高法律素質，這些內容是在日常工作中必須得到體現和實施。不能因爲在工作職責中增加了“法治”的內涵，就應當相應地增加“經濟”成本。遵守法治規則和秩序是各級組織與人員應盡的義務，而且依法治理只會降低和減少耗損，提高執法水平。當然，我們應當在重視解決經費問題的同時，動員和引導社會力量積極參與農村普法和依法治理活動，如：法律援助、法律扶貧、法律志願者等等都是解決資金問題的有效途徑。 （四）關於農民義務法治化（減輕農民負擔）問題。 在農村工作中，減輕農民負擔始終是一個重要話題，從中央到地方一般都把“農民負擔”作爲專用術語並賦予特定內容予以關注。 我們在調查中發現“農民負擔”一詞越來越具有貶義、甚至有“違法”的意味。我們應當認真思考，農民應該不應該有“負擔”？應當負擔哪些義務？“減輕農民負擔”是減輕什麼“負擔”？如何減輕農民負擔？這些問題都與法律有直接和間接的聯繫。所謂負擔，主要是指社會主體所承擔的責任、任務或者費用。農民負擔是指農民作爲生產者應當依法向國家交納的各種稅費。不可否認，當前我國農民負擔相對於農村經濟發展水平和農民的收入而言是比較沉重的。這裏有政策性問題，但更多是執法工作中存在違法、恣意地對農民增加的“負擔”。黨中央、xx以及各級人民政府三令五申，嚴禁增加農民負擔，大力減輕農民負擔，但是有些地方收效甚微。筆者認爲，解決農民負擔的根本途徑是將農民負擔法治化。讓農民在依法履行法定義務的同時，能夠運用法律武器，保護自身的合法權益。各級政府以及有關部門也應當強化這樣的工作職責，就是要切實維～律保障機制和保證行政救濟（行政複議、行政訴訟）途徑的暢通。只有將農民負擔問題納入法制軌道，喚醒農民的法律意識，制約行政權力的濫用，才能一勞永逸地解決農民負擔問題。在具體作法上，筆者建議： 1、用“農民負擔法治化”代替“減輕農民負擔”的提法。因爲，農民負擔是農民依據法律規定應當承擔的稅費義務。承擔和履行法定義務是每個公民應盡的責任。“減輕”農民負擔是相對於“增加”農民負擔或者農民負擔過重而言的，這裏除了政策性因素之外，農民對於不合理，不合法的增加的負擔，完全有權利依法行使法律“抵抗權”，予以拒絕。對此，司法機關應當正確發揮法制保障功能，成爲維護農民合法權益的堅強後盾。長期以來使用的“減輕農民負擔”一詞，其內涵已經發生了變化。所減去的額外稅賦既有合法的，也有不合法的，容易使農民造成負擔就是不合理、不合法的錯覺，難以分清合法與違法的界限，從而形成強烈的對立情緒。使用“農民負擔法治化”用語，不僅明確了農民法律上的權利與義務關係，而且也寓意着法津同時依法保障農民們合法權益。這種提法的變換，其意義遠遠超過詞語本身的含義。 2、加強農村和農民的權利和義務的立法。將農民法定義務（負擔）及其承擔形式以法律規範的形式予以公佈，通過地方立法，制定地方性法規和規章，明確權利和義務。對農民的權利和義務進行立法的意義，不僅僅在於有法可依，更重要地是強化農民乃至全社會的法律意識，這對於農民義務法治化和推進農村法治化的進程，其意義是十分重大的。我國是農業大國，我省是農業大省，在這個方面實行立法，不僅具有必要性，而且具有可行性。關於農民法定權利義務的立法應當力求詳盡，防止執法中由於較大的自由裁量權，使得法律規範流於形式。 3.基層組織的執法人員應當增強法律意識，提高法律素質。農民負擔問題的出現，原因是多方面的，其中原因之一是基層組織及其執法人員違反法律和政策，任意增加農民負擔。“三五”普法和依法治理規劃將執法人員作爲重點教育對象，要求他們熟練掌握和運用與本職工作相關的法律、法規，提高自身法律素質、秉公執法，做到有法必依、執法必嚴、違法必究。 4.疏通農民尋求法律救濟的渠道。農民負擔問題納入法制軌道之後，法律的“雙刃之劍”的功能應當充分體現出來。法律要求農民依法履行法定義務，同時，法律對農民的合法權益予以依法保障。對於任何部門侵犯農民合法權益的行爲，農民可以依法尋求法律救濟，對於行政機關的行政侵權行爲還可以依法提起行政複議、行政訴訟或者獲得國家行政賠償。然而，現實的法律實踐並不樂觀。儘管最高人民法院曾經指示，對涉農案件各級人民法院應當提供快捷的法律通道。但是有些地方法院受到地方保護主義的干擾，對農民負擔案件仍然存在不立案或拖延審判的現象。農民在尋求法律救濟的道路上，出現了不會告、不敢告、不能告或者告不贏的不正常現象。法律救濟渠道的不暢，必然導致法律在農民心目中的公信力和權威性的下降。有些地方的農民對於“負擔”問題採取抵制、對立和越級上訪等手段，可見，暢通的法律救濟不僅僅是在保護個案中農民的合法權益，對於在我們農業大國和農業大省建設良好的法治環境，建立法治社會有着極其深遠的意義。

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