人大機關公文文種淺談
當前機關公文處理的依據主要有：一是國務院發佈的《國家行政機關公文處理辦法》（國發[XX]23號，XX年8月24日印發，XX年1月1日起實施，共九章五十七條）；二是中央辦公廳發佈的《中國共產黨機關公文處理條例》（中辦發[1996]14號，1996年5月3日印發，發佈之日起實施，共十二章四十條）；三是全國人大常委會辦公廳發佈的《人大機關公文處理辦法》（常辦祕字[XX]197號，XX年11月15日印發，XX年1月1日起實施，共七章十六條）。公文處理規範性文件，過去一般是7到XX年修改一次，因此估計新的辦法或者規定就要出臺了。
其實，早在1951年9月29日，中央人民政府政務院就頒佈了《公文處理暫行辦法》。而到了1989年4月25日，中央辦公廳才發佈《中國共產黨各級領導機關文件處理條例（試行）》。至於《人大機關公文處理辦法(試行)》則是1998年2月6日由全國人大常委會辦公廳印發。而且，XX年全國人大常委會辦公廳在《關於印發〈人大機關公文處理辦法〉的通知》裏面開宗明義地指出，制定《人大機關公文處理辦法》的依據是《國家行政機關公文處理辦法》。可見，《人大機關公文處理辦法》與《國家行政機關公文處理辦法》之間的血緣關係。而國務院的辦法起步早、時間長、層次高、不斷完善、與世界接軌，因此具有很高的權威性。這就不難理解爲什麼全國人大常委會辦公廳在制定人大機關公文處理辦法時要以國務院的辦法爲依據。
目前，黨的機關公文有14種，國家行政機關公文有13種，加起來是27種。其中有9個是相同的（決定、意見、通知、通報、請求、報告、批覆、函、會議紀要），不同的也有9個（公報、指示、決議、條例、規定等5個屬於黨的機關，命令[令]、議案、通告、公告等4個屬於國家行政機關），公文學界一般把這18個文種稱爲法定公文。人大機關公文有14個（公告，決議，決定，法、條例、規則、實施辦法，議案，建議、批評和意見，請示，批覆，報告，通知，通報，函，意見，會議紀要），其中法、實施辦法和建議、批評、意見等兩個文種爲人大機關所獨有，這就是人大機關文種與黨政機關文種的不同之處。
不同文種的含義，可以參考國務院辦法、中辦條例、全國人大常委會辦公廳辦法等規範性文件。這裏結合實際講幾個具體問題。
一、關於人大機關特有的兩個文種
先說法、條例、實施辦法。在文書學上可以廣義地把它們理解爲公文。但是從法理學的角度審視，法、條例、實施辦法等，屬立法機關的立法範疇，無論是在制發程序、製作技術還是施行效力方面，均較一般狹義類機關公文有很大不同。有鑑於此，《國家行政機關公文處理辦法》、《中國人民解放軍機關公文處理條例》都將屬於立法範疇的行政（軍事）法規、規章排除在機關公文處理制度之外，而另行制定其他規定。如國務院專門制定了《行政法規制定程序條例》和《規章制定程序條例》。事實上，對於法、條例、實施辦法等“公文”的創制，全國人大專門有《立法法》予以調整和規範，對有立法權的地方人大制定和批准“條例”（含地方性法規、自治條例和單行條例）也專門作出了規定。而且，法、條例、實施辦法在製作程序上與《人大機關公文處理辦法》第五章的“公文辦理”程序相脫節，因爲“公文辦理”一章僅規定了狹義類機關公文的發文程序。更爲主要的是，法、條例、實施辦法獨立性不強，在公佈時必須與“xx令”、“公告”等組合使用才能生效。
再看代表建議、批評和意見。首先，從機關公文形成主體的角度看，機關公文形成的主體必須是機關法人，機關公文必須具備符合國家標準規定的體式。就單個人大代表而言，他僅是國家權力機關的一名組成人員，並不具備機關法人資格。人大代表向人大及其常委會提出建議、批評和意見，並不意味着代表了人大機關法人的意圖。其次，從標準化的角度看，有關機關公文格式的國家標準，對公文的組成要素有嚴格的規範化要求，即一件公文必須由發文機關標識（發文版頭）、公文生效標識（印章）、版記等區別於其他類型文書的特定標誌。人大代表提出的建議、批評和意見所形成的書面材料，顯然不符合上述規範。第三，從發文程序看，《人大機關公文處理辦法》第五章規定了人大機關的發文程序，即包括起草、校覈、審籤、登記、印製和分發等環節。作爲公文形成主體的人大代表，在制發“建議、批評和意見”時，難以按照上述程序進行操作。
二、決議與決定的異同
決議和決定是機關和組織對於某些重大問題或重大工作事項所作出的決定性意見或者採取的措施，均屬於決策性文件。其相同之處有四：首先，從行文關係看，它們都是下行文，制發機關必須是權力機關或領導機關。其次，從行文內容看，它們都帶有決策性質，具有較強的指令性。第三，從行文格式看，人大作出的決議、決定，其標題下面都加題注（用括號寫明於什麼日期、經過什麼會議通過），正文前都沒有主送單位。第四，從行文程序看，都要經過按一定程序召開的組織成員會議、代表會議或代表大會集體討論和表決通過。
其不同之處有三：一是決策內容不同。“決議”決策的層次較高，決策的問題涉及到貫徹執行黨的路線、方針、政策和有關重要法律、法規方面的大事，涉及到比較長遠重大的有關全局的原則性問題，因而都是帶有宏觀性、戰略性和指導性的。“決定”是人大常委會日常工作性文件，涉及的內容比較單一、具體，主要是對人大和“一府兩院”日常工作中的某些重大行動、重要問題所作出的決策、規範和安排，處置性和針對性較強。“決議”的內容重在統一思想認識，旨在加強宏觀和戰略指導；“決定”的內容重在行動，旨在安排落實。二是適用範圍不同。決議適用的範圍相對來說比較集中，決定適用的範圍比較寬泛。決議受決策的內容所決定，又是在重要會議上作出的，而每次會議一般又在特定的時間舉行。決定所適用的範圍涉及人大工作的各個方面，有關於機構設置、人事安排的決定，有政策性、法規性的決定，有關於某項重大工作安排的決定，有關於某個重大問題處理的決定，有關於某個重大事項、某個具體工作的決定，等等。三是行文用語不同。決議正文以會議作爲第三人稱進行敘述，多用“會議聽取了……、審議了……、會議指出、會議認爲、會議強調、會議要求、會議號召”等慣用語引起下文；而決定常在理由和內容兩部分之間用“爲此，特作如下決定”之類的慣用語過渡。“決議”是以會議名義發佈的，而“決定”是以機關名義發佈的。
目前，浙江省人大常委會根據實際內容，將決議決定分爲兩類：一是批准類。這類決議決定內容較爲簡明，起草工作簡易，一般不組織專門的起草班子，可按照常規任務分工進行。二是重大事項類。這類決議決定主要針對某一方面的重大事項，起草工作要求較高。一般要建立主任會議領導，祕書長辦公會議協調，專工委和辦公廳、研究室共同參與的起草工作機制。根據常委會年度工作計劃，由承擔組織實施任務的專工委牽頭，抽調辦公廳、研究室有關處室同志參加，組成起草工作班子負責起草。在起草過程中，專工委側重內容和專業，辦公廳和研究室側重文體和文字，相互支持配合，取長補短，共同把決議決定起草好。
決議決定如何發文？如果決議決定事關全局，需要全社會知曉，面向廣大人民羣衆，登報是最好的公佈方式。因爲這些決議決定具有普適性，屬於普發性文件，一經登報，問題就解決了，如果再去發文，則不僅行文對象很難確定，而且有畫蛇添足之嫌。譬如，人代會作出的各項決議，就是這樣處理的。以此類推，常委會作出的決議決定，如果涉及面非常廣，面向全社會和廣大人民羣衆，登報之後也不需要再去發文。如果是就具體事項作出的決議決定，則登報之後可以根據情況再行發文。如省人大常委會批准杭州、寧波法規的決定，接受有關人員辭職的決定，就某方面工作作出的決定，等等。
三、關於審議意見
過去人們對審議意見的性質作用進行過廣泛的探討，但認識很不一致，做法也千差萬別。省八屆、九屆人大常委會期間的審議意見主要根據常委會簡報整理而成，由祕書長簽發，用辦公廳函件送交“一府兩院”辦理。“一府兩院”屆時會有一個類似答覆性質的材料即辦理情況過來。這時的審議意見以說理爲主、內容比較空洞，很少明確具體措施，也沒有強制性要求，審議意見處理基本上停留在辦事機構之間文來文往。
監督法出臺之後，審議意見有了新的規定，但問題沒有徹底解決好，各地的理解和做法還是沒有一個準則。省十屆人大常委會把“一府兩院”報告分爲只聽取不審議、雖聽取又審議但不出審議意見、既聽取又審議而提出審議意見且要求整改落實等三大類型，每年圍繞重點工作提出2到3個審議意見（具體可操作），以常委會文件交辦，標題是關於×××報告（工作、情況）的審議意見，擡頭是省人民政府或省高級人民法院或省人民檢察院，正文就是審議意見的主體部分，審議意見結尾部分明確整改落實等具體要求，落款是浙江省人大常委會及時間。審議意見交辦之後，還要進行跟蹤監督，務求取得實效。也就是說，省十屆人大常委會採取的是少而精的策略。
省十一屆人大常委會凡是聽取“一府兩院”的工作報告都要提出審議意見，因此必須在審議意見處理落實要求方面加以區分。常委會提出的審議意見一般包括會議審議情況、對專項工作總體評價、指出存在問題、提出意見建議、要求處理落實等五個方面內容。在實際工作中，會議審議情況、工作總體評價、存在具體問題等方面內容的寫法較爲統一和明確，審議意見的主要區別在於所提意見建議和研究處理要求的不同。據此，將審議意見分成如下幾種情形：第一種情形，常委會組成人員提出的意見建議比較原則，或者主要針對全局工作，則採取原則性審議意見（附會議相關簡報、專題調研報告等），交由報告機關研究處理。第二種情形，常委會組成人員提出的意見建議，既有原則性要求也有具體工作要求，在綜合審議發言、專題調研報告的基礎上形成審議意見稿（附會議相關簡報和專題調研報告），交由報告機關研究處理。上述兩種審議意見都以“以上意見建議，請省政府（或省法院、省檢察院）研究處理”結尾，實際上對研究處理情況不作反饋要求。第三種情形，常委會組成人員提出的意見建議具體明確，具有比較強的針對性和操作性，則審議意見（附會議相關簡報和專題調研報告）交由報告機關研究處理，並明確向省人大常委會反饋研究處理情況的時限要求。對於“一府兩院”研究處理情況報告，根據不同情況，由主任會議確定，有的印發常委會組成人員，有的在跟蹤督查之後列入常委會會議議程聽取並審議，有的在聽取和審議的基礎上進行滿意度測評。
審議意見一般由有關專工委負責起草，辦公廳審覈把關，祕書長辦公會議研究修改，在常委會會議結束之後的一個星期內召開主任會議研究通過。省十一屆人大常委會的審議意見，以辦公廳文件交辦。辦公廳文件的標題是關於印送××審議意見的通知，擡頭主送省政府辦公廳或省法院、省檢察院，落款是省人大常委會辦公廳及時間，辦公廳文件後面即附獨立的審議意見（標題是關於×××報告[工作、情況]的審議意見，標題下面加題注即主任會議通過的時間）。
審議意見是否獨立成爲一個文種？如果以常委會文件交辦，審議意見作爲人大機關的一個文種勢在必行。如果以辦公廳文件交辦，則審議意見缺乏獨立性，作爲文種顯得有些勉強。當然，文種應該由公文規範性文件進行規定，而不是地方人大機關隨便可以決定的。目前，審議意見的起草、成文、通過、交辦等等，地方各級人大機關的做法不盡相同。只要道理上講得通，符合公文處理的一般原則精神，都是可以的。