黨的代表大會制度的思考與探索
黨的代表大會是黨內的最高權力機關和監督機關。黨的代表大會制度是黨的根本制度，也是黨內民主最基本的實現形式。改革和完善黨的代表大會制度，對加強和改進黨的建設，堅持和完善黨的民主集中制，提高黨的凝聚力、創造力、戰鬥力，促進改革開放和現代化建設，具有十分重要的意義。
一、黨代會是發展黨內民主保障黨員民主權利的根本制度
黨的代表大會是黨員通過自己選出的代表充分行使民主權利、決定黨內重大事務的制度，是黨實行民主基礎上的集中和集中指導下的民主的重要途徑，也是實行黨內監督的重要場所。各級黨的代表大會作為同級黨組織的最高權力機關，是該級黨組織的最高決策機關，也是該級黨組織的最高監督機關。由這樣一套形式和制度構成的黨的代表大會制度，是黨的根本政治制度，猶如人民代表大會制度是國家的根本政治制度一樣。
馬克思和恩格斯通過分析和界説黨的代表大會的職權和性質，闡明瞭黨的代表大會制度的特殊重要地位。他們認為，黨的代表大會是黨的“最高權力機關”，是黨的“立法機關”(《馬克思恩格斯全集》第4卷第474、375、374頁)。鄧小平在黨的“八大”所作關於修改黨章的報告中也指出：黨的代表大會是“黨的最高決策機關和最高監督機關”(《鄧小平文選》第1卷第233頁)。這就是説，黨的代表大會在黨內高於其他所有組織和領導機關，或者説，它在黨內處於至高無上的地位。黨的其他任何組織和領導機關都不能平行於更不能高於黨的代表大會。
堅持和維護黨的代表大會應有的地位，充分發揮其應有的作用，這是改革和完善黨的代表大會制度必須遵循的基本原則，也是改革和完善黨的代表大會制度的宗旨和基本目標。
二、進一步改革完善黨的代表大會制度
從我們黨的歷史來看，黨的代表大會制度不斷有所改進和發展，但還不夠完善，不夠健全，甚至還存在着比較嚴重的缺陷和弊端，使其原有職能和作用難以得到發揮。其突出表現：
１、對黨代會的地位認識存在偏差。一些地方遠沒有認識到黨代會是黨的最高權力機關和監督機關，只是把黨代會的改革和完善作為黨委領導下發揚黨內民主的一項具體工作，在實踐中缺乏積極性和突破傳統的權力過分集中體制的決心。
２、黨代會的代表構成不合理。黨代會是黨的最高權力機關，不是黨的工作會議，目前黨代會代表中領導幹部佔黨員代表的絕大多數，未能充分兼顧黨內不同層次的黨員的利益。同時，作為最高權力機關和監督機關，黨代會是參政議政的場所，這就必然要求代表有相當的參政議政能力。但目前代表在相當大的程度上是一種自上而下授予的榮譽稱號，有部分代表缺乏參政議政的能力。
３、黨代會代表選舉程序欠規範。代表候選人在基層黨員和黨組織推選人後，往往由黨的領導機關在考慮多種因素後進行平衡，顯得較為模糊，缺乏程序性、公開性、可監督性，有時往往成為領導人意志或領導機關內定方案的實現方式。
４、黨代會的職能未充分顯現。一是黨內最重大的問題往往並不是由黨的代表大會討論決定，而是由全委會、常委會或工作會議、擴大會議等取而代之；二是有許多必須由黨代會討論通過的問題雖然在形式上經過了黨的代表大會，但實際上早已由別的會議討論決定了，代表大會只不過是走走程序，履行一下手續而已。
５、黨代會和代表的作用沒有完全發揮。由於黨的代表大會一直實行非常任制，黨內經過反覆醖釀才當選的代表，只能在黨的代表大會召開期間發揮幾天的象徵性的作用，而代表大會結束後，黨代會及其代表也就沒有恰當的身份參與黨內外事務了。這種狀況不利於黨的代表大會發揮自己應有的領導作用，同時也不利於黨內形成良好的監督機制和貫徹民主集中制。
所有這些問題或弊端，就成為改革和完善黨的代表大會制度的根本之點和當務之急。
改革和完善黨的代表大會制度包含着多方面、多層次的豐富內容，從理論和實踐的探索看將黨的代表大會由非常任制改變為常任制是一種較好的選擇，它可以大大增強黨的生機和活力。實際上，這一選擇，在我們黨的歷史上已進行了較長時間的摸索，為進一步實踐打下了堅實的理論和實踐基礎。新中國成立後不久，毛澤東同志就提出了實行黨的代表大會常任制的設想。1956年4月28日，毛澤東同志提出：“是否可以仿照人民代表大會的辦法，設黨的常任代表”。1956年9月，黨的第八次代表大會上，鄧小平同志作的《關於修改黨的章程的報告》在我黨歷史上第一次系統地提出和闡述了黨的代表大會常任制問題。他説，要“把黨的民主生活提高到更高的水平，黨中央委員會在黨章草案中，決定採取一項根本的改革，就是把黨的全國、省一級和縣一級的代表大會，都改作常任制，多少類似各級人民代表大會那樣。”“這三級代表大會一律每年開會一次。”他還指出：“代表由於是常任的，要向選舉他們的單位負責，就便於經常地集中下級組織的、黨員幹部的和人民羣眾的意見和經驗，他們在代表大會會議上就有了更大的代表性，而且在代表大會閉會期間，也可以按照適當的方式，監督黨的機關的工作。”最後，他指出：“這種改革，必然可以使黨內民主得到重大的發展。”後來由於種種原因未能堅持和具體落實。隨着政治體制改革的逐步深入和黨內民主政治建設的加快，中央有關部門又重新對實行黨的代表大會常任制進行研究，並從80年代末開始，先後在11個市縣區組織進行了黨代表大會常任制的試點，取得了良好的效果。實踐表明，實行黨的代表大會常任制對發揚黨內民主、加強黨的建設、提高黨的領導水平和執政水平，以及健全黨內監督、改善黨羣關係、從源頭預防和治理腐敗等多方面都具有積極意義。
三、逐步實行黨的代表大會常任制的對策
黨代表大會常任制是指，每次黨的代表大會完成換屆選舉任務後，在黨的委員會任期內每年舉行一次代表會議，行使黨的代表大會的職權。這期間，黨代表的資格繼續有效，不再重新進行選舉。也就是説，黨的代表大會像全國和地方各級人民代表大會那樣，代表的權利也同人大代表類似。在目前情況下，黨代表大會常任制工作應積極吸收和借鑑各級人代會的工作經驗，使黨代表大會常任制能夠發揮更大的作用。
１、明確黨代表大會的職能定位和機構設置。黨代會常任制應以建立黨的常設權力機關為目標，而不是僅停留在建立一個黨內民意機構的層面上。應在現有的黨內權力構架內，讓黨代會常任制直接與黨的全委會對接，成為黨的常設權力機關。黨代會常任制最有效的職能是實行年會制，改以前黨代會每五年一次為一年一次。年會的主要任務是：聽取並審議黨委、紀委的工作報告，討論決定下一年度本地區政治、經濟、社會發展和黨的建設等方面的重大問題，對“兩委”及其成員年度工作進行評議或信任投票，選舉出席上級黨代會代表，增補黨委和紀委成員；聽取上一次黨的代表大會決議事項的落實情況和代表提出的提案、意見和建議的辦理情況的説明。有時，年會的議題或議案也可以由黨代表或代表團聯名提出。年會前，一般可將“兩委”的工作報告稿下發給黨代表，請代表提出意見和建議。因此，黨代表大會應在職能上向監督、決策傾斜，尤其要使黨代表大會民主化、科學化，使黨代表的監督經常化、規範化，使黨代會的決策更富有現實性和科學性，並能根據決策執行的情況進行及時的反饋和改進，只有這樣，各級黨代會才能真正成為全黨的權力中心、決策中心和黨內民主的典範。要充分考慮人代會現有機構設置的成功之處，並結合黨的工作實際，根據黨的工作的特點和需要，按照精簡、統一、效能的原則合理設置、調整黨代表大會的機構，建立由黨的代表大會選舉產生的常設委員會。只有建立這樣的常設委員會，才能使黨的代表大會在閉會期間具有行使其職權的組織載體，從而使其成為名符其實的“常任制”。
２、規範黨代表的資格、任期和權利。黨的代表大會代表既是黨的領導機關經常聯繫廣大黨員的紐帶，也是黨廣泛聯繫各方面羣眾的橋樑。因此，黨代表應該是各條戰線中的先進分子，在政治思想、工作、生活等各方面體現黨的先進性，而且要有一定的議事能力，能密切聯繫黨員和羣眾，能充分反映他們的意見和建議，充分發揮先鋒模範作用，深受黨員、羣眾的擁護。黨代表的任期與本屆黨代表大會相同。黨代表應該擁有具體的權利，即參加黨代表大會、代表團會議，聽取和審議黨委、紀委的工作報告，參與重大問題的討論和決策；在代表大會上行使選舉權和表決權，可以瞭解候選人的情況，可以要求改變候選人和按照規定程序提出新的候選人；可以按規定程序提出議題，五分之一以上的代表提出同一議題時，主席團和黨委應將該議題列為代表大會的正式議題；在代表大會會議上，可以有根據地對黨委、紀委，黨委委員、紀委委員提出批評和詢問，可以提出對黨委、紀委，黨委委員、紀委委員進行信任投票的建議，並進行信任投票。
３、建立和完善與常任制相配套的工作制度。一是建立黨內情況通報制度和情況反映制度。讓黨代表及時瞭解黨內事務，及時瞭解黨內生活的重要信息，瞭解黨內機制的運行情況。用制度規定黨內定期不定期通報的內容、範圍、重點、時限、反饋等基本要求。二是建立重大決策徵求意見制度。凡屬黨內的重大決策問題，都應力求組織廣大黨員討論，充分聽取各種意見，讓黨員暢所欲言，把各種不同方案講出來，然後在民主的基礎上加以集中，作出符合實際的決策，通過決策的民主化來實現決策的科學化，減少決策的失誤。三是建立代表定期調研、視察制度。每年確定一批涉及本地經濟社會發展和黨的建設方面的課題，交代表團開展調研，提出對策，為黨委決策提供依據。每年根據需要組織代表對本地的重要工作、重要項目和企業進行不少於一次的視察活動。視察對象和內容一經當地黨委批准，任何單位和個人不得拒絕。四是建立代表團（組）活動制度。按照利於集中，便於活動，加強對代表的教育管理的原則，可以按照系統或行業的性質將代表劃分若干個代表團（組），每個團（組）選舉產生正副團（組）長各一名。大會期間的工作任務是組織討論，形成提案、醖釀人事等問題；閉會期間可根據需要不定期召開代表團（組）會議，每半年至少活動一次，討論黨委提交討論的問題，形成提交黨代表大會的提案，研究代表團（組）所在的系統、行業內的熱點工程和重點問題，提出工作建議。五是建立代表提案、質詢制度。代表十人以上聯名，可以在代表大會召開期間以提案的形式，在代表大會閉會期間以質詢的形式，對黨員羣眾關注的問題和反映強烈的問題，向當地黨委以及轄區內的各級黨組織提出提案或質詢。
４、引入競爭選舉機制。建立黨代會常任制，實行年會制，是改革和完善黨的代表大會的一大突破，但是年會制和代表常任制本身並不意味着黨內民主的突破性進展。黨代會常任制推動黨內民主的關鍵不在於開會次數的多少，而在於會議本身是否民主。如果黨代會常任制僅僅是增加開會的次數和增加參加會議的人數，而不加強會議民主的制度建設，那麼，黨代會常任制很可能流於形式，無益於推動黨內民主。其實推動黨代會進一步發展民主的關鍵和突破口在於改革黨代會的選舉制度，建立和完善競爭性的選舉制度。通過黨內民主選舉，完成黨員同黨代表之間的權力授受程序，是實行黨代會常任制的前提和基礎。在四川雅安的黨代會常任制試點中，他們設計了“自願報名”和“競爭承諾”兩個必經環節，並確定了全縣“黨代表選舉日”。兩個必經環節的實施，調動了不少黨員的參選積極性，使黨代表和黨代會獲得了政治學意義上的合法性。該市雨城區和滎經縣報名參選的黨員，佔到了黨員總數的12%和13%。如此高漲的參選熱情和高達30%以上的大比例差額選舉，實為罕見。競爭性選舉的範圍應包括黨代會的代表、黨委委員、黨的紀委書記、黨的副書記、黨的書記及黨代會專門委員會的相關職務，這一選舉必須是佔有相當比例的差額選舉，決不允許搞名義上的差額實質上的陪選形式。引入公開公正公平的競爭選舉機制，實質上就是要從根本上改變上級主導的形式性選舉，保障選舉充分體現選舉人的意志，切實體現黨代會的權威性。
實踐中，四川雅安、湖北羅田的改革是目前搞得相對成功的地方，它的成功主要在於不僅搞了黨代會常任制，而且實行了黨代表競爭性選舉，黨的幹部包括黨的書記必須面對競爭對手的挑戰，也面臨淘汰出局的風險。只有這樣，通過競選產生的黨代會代表才能更主動履行代表的職責，黨代會及其代表的作用才能真正發揮出來。