關於首都流動人口空間分佈特點的調研報告
一、調研背景
進入21世紀以來，我國流動人口規模正在逐年增加，流動人口無論是速度還是頻率都在逐步加快，尤其在像北京、上海、廣州、深圳等這樣的沿海地區的大城市已成為吸納流動人口的重點城市。XX年1%人口抽樣最新數據資料顯示，全國流動人口總量為14735萬人，佔全國總人口的11.28%,其中跨省流動人口4779萬人;與第五次全國人口普查相比，五年間流動人口增加2296萬人，跨省流動人口增加537萬人。
北京是我國的首都，新中國成立以來一直是我國政治、經濟、文化的中心。自20 世紀80年代實行改革開放政策以來，北京依靠自身良好的經濟、社會、文化、區位等方面優勢以及特殊的政策環境，吸引着大量來自全國各地的流動人口，成為全國少數幾個容納超過三百萬以上流動人口的特大城市之一。進入21世紀以後，首都流動人口總量已接近400萬;XX年，全市流動人口規模達到了357萬人，[1]流動人口與户籍人口數量比為1：3.3。XX年的最新數據顯示，xx市常住人口中的流動人口總量已達383萬人。[2]考慮到目前北京經濟社會發展態勢以及XX年“奧運會”的召開等因素，未來北京流動人口穩步增長的趨勢將難以逆轉。
21 世紀以來，首都流動人口發展進入了一個新的歷史活躍時期，人口流動也呈現了與以往不同的特點，尤其是流動人口區域空間分佈主要居住在海淀、豐台、朝陽等城市功能拓展區。隨着首都城市總體規劃的逐步實施以及首都人口宏觀調控機制的逐步建立，流動人口區域空間分佈的狀況、特點以及宏觀調控思路已引起了學者和政府決策者的高度關注。
二、首都流動人口空間分佈的現狀與特點分析
xx市之所以能夠成為全國流動人口的主要聚集地之一，主要是因為xx市作為首都所具備的在政治、經濟、文化、科技和教育等各個方面特有的優勢。隨着xx市流動人口規模的不斷增長，從1990 年普查的51.9萬(調整後為131萬)增加到1997年229.9萬，XX年的246.3萬，XX年357.3萬，XX年383萬，xx市流動人口空間分佈伴隨着流動人口規模的增加也呈現出比較特殊的模式。目前，首都流動人口空間分佈的主要特點表現在以下幾個方面：
第一，區域對流動人口的吸引力強弱分明，但引力的動因有着顯著的差異。與户籍人口相比，流動人口在不同區域的分佈有着較大的差別，更為集中地分佈在城市功能拓展區，而生態涵養髮展區的流動人口數量則較少。從分區的數據來看，xx區、xx區和xx區的流動人口數量分列xx市的前三位，這三個區都屬於城市功能拓展區;第四到第七位的分別是xx區、xx區、xx區和xx區，這四個區則均屬於城市發展新區。首都各區(縣)流動人口分佈有所差異是由於不同區域對流動人口的吸引力存在着很大的差別。目前，首都城市功能拓展區對流動人口的吸引力最強，城市發展新區對流動人口的吸引力次之，首都功能核心區和生態涵養髮展區對流動人口的吸引力則最弱。
第二，城鄉結合部成為流動人口的重要聚居地格局並未發生根本性的改變。從xx市流動人口分佈的歷史來看，城鄉結合部歷來都是流動人口的主要聚居地。1990 年第四次人口普查顯示，城鄉結合部區域流動人口占流動人口總量比例為74.5%;1997年外來人口普查數據表明，城鄉結合部流動人口占流動人口總量的比例上升到了79.3%;XX年第五次人口普查，城鄉結合部流動人口占流動人口總量比例進一步上升到83.5%;而XX年1%人口抽樣調查，城鄉結合部流動人口占流動人口總量比例則高達85%。從城鄉結合部流動人口數量和比例的變化趨勢來看，儘管xx市各級政府部門加大了對城鄉結合部的流動人口管理工作，但是由於近幾年來xx市城市建設的迅猛發展和城市經濟輻射能力的增強，流動人口活動區域不斷向城鄉結合部外圍地區延伸，特別是一些新開發的區域;而同時，新開發地區的發展改善了周邊的居住環境、交通狀況和經濟活躍程度，進而能夠更多地提供就業機會，也在很大程度上吸引了流動人口向新開發地區遷移。
第三，人口變動彈性差異大，拓展區以及新城正成為吸引流動人口的重要區域。受到土地資源和城市承載力等因素的限制，首都功能核心城區人口變動可能區間越來越小，城市功能拓展區和城市發展新區受xx市整體經濟增長速度較快影響，開發利用土地相對較多，具有承載流動人口的潛力。從XX年到XX年按城市功能區域劃分的流動人口變動趨勢來看，城市發展新區流動人口增長幅度最大，高達81.5%;其次是生態涵養髮展區，由於其原有流動人口基數小，儘管增長幅度達到47.5%，但絕對數量上僅增長了5.5萬人，僅為城市功能拓展區的1/5;城市功能拓展區在流動人口規模巨大的情況下，增長幅度雖然僅有36.1%，但其絕對數量是其他功能區域所不能比擬的;而首都功能核心區流動人口增長幅度最小。
第四，地方性制度安排對流動人口空間分佈的影響程度逐步加強。在公共資源配置、公共產品提供等方面作出地方性制度性安排上，xx市各區(縣)在户籍人口和流動人口上還存在着很大的差異。制度安排的初始程序及權利的界定也存在不平等現象，特別是一些基礎性制度安排的初始程序及權利不平等，導致流動人口無法享受市民待遇。與户籍人口相比，流動人口經濟上低收入、生活上低質量、政治上低參與、權益上低保障、公共服務上低享受。因此，xx市及各區縣政府部門對流動人口管理和服務的制度安排直接影響到了流動人口的空間分佈狀況。我們在調研中也發現，目前xx市取締了以流動人口子女為主要對象的民工子弟學校，儘管對流動人口子女的義務教育免收借讀費，但是，由於一般公立學校距流動人口聚集地比較遠，為方便子女上學，許多流動人口不得不選擇距離學校比較近的地區作為居住地。還有一部分流動人口因為子女在北京無法接受高中教育或者無法支付xx市昂貴的高中教育費用，而把子女送回老家撫養。由此可以看出，地方性政策規定對流動人口分佈和規模也有着一定的影響。
第五，公共基礎設施狀況對流動人口空間分佈的影響程度逐漸顯現。受到計劃經濟城鄉二元結構和城市發展聚集作用的影響，xx市公共基礎設施發展狀況在原先的城區(城八區)和郊縣之間存在巨大的反差。全市道路長度、公共交通營運車輛、公交線路、環衞機械、公共廁所、密閉式集裝箱垃圾站等城市公共設施的80%-90%集中在城近郊區。公共設施的分佈直接影響到流動人口居住的環境、出行的快捷和接受服務的便利，對流動人口分佈具有較大的影響，並且這種影響逐漸強化。目前首都流動人口空間分佈的現狀也與公共基礎設施的變化密切相關。
三、首都流動人口空間分佈面臨的突出問題剖析
21世紀以來，xx市流動人口進入了快速增長的新時期。隨着流動人口空間分佈模式的逐步變化，首都流動人口空間分佈存在着以下幾個方面的突出問題：
第一，流動人口過分集中，人口公共管理難度加大，近年來，xx市流動人口規模不斷增加，同時流動人口集中程度增加，呈現出“雙增”態勢。1990 年到XX年之間流動人口從不到52萬增加到383萬，增加了7倍多;同時，各個城區內流動人口聚集地的人口密集程度也日益增加。例如，xx區和xx區一方面經濟發展速度較快，另一方面城鄉結合部區域分佈較廣，面積較大，成為流動人口聚集的“兩極”，1990到XX年之間流動人口規模均增長了8倍和 6倍，分別達到84萬和74萬。甚至在xx市一些局部地區出現了流動人口數量和比例超過户籍人口的“人口倒掛”現象，考慮流動人口規模還在持續增長，集中趨勢日益明顯，再加上流動人口自身的不穩定性，極易引發一系列社會問題，大大地增加了城市流動人口管理的難度。
第二，流動人口集中在城鄉結合部，增加了人口管理的複雜性與艱鉅性。隨着xx市社會經濟城市化的進程，越來越多的城郊地區被納入城市發展的新空間，形成了新的“城中村”和流動人口聚居地。一方面，由於城鄉結合部一般在城市新興的發展區域內，距離首都功能核心區和城市功能拓展新區較近，房價相對較低，交通狀況日益便捷，公共服務發展較快，越來越多的城市人口向城鄉結合部分聚集。另一方面，城鄉結合部土地開發過程中的監督機制薄弱，開發商往往房子建完、售完後就棄之不管，綠化、道路、服務網點、市政設施等配套工程無人過問，造成大片建設死角的存在。在一些地區形成了流動人口和户籍人口居住區域相互混雜交錯的狀況，給户籍人口和流動人口管理增加了複雜性。
第三，區域疏解流動人口的調控長效機制尚未形成，流動人口集聚趨勢難以短期改變。xx市目前流動人口空間分佈仍然比較集中，區域疏解流動人口的長效調控機制尚未形成。從產業結構的升級和轉型來看，xx市首都功能核心區產業結構基本上形成了以第三產業為主、高端服務業快速增長的局面;城市功能拓展區的第三產業也佔據了主要地位，高新技術產業也呈現快速發展的勢頭。但是，以高新技術產業和高端的第三產業發展並沒有對低端產業產生足夠的替代效應。一方面，xx市人口的生活水平依然不是很高，對廉價的產品和服務還存在着相當的需求;另一方面，一些大規模的低端產業羣和產業鏈仍然分佈在城市的中心區域。這些低端產業羣和產業鏈的存在為流動人口在中心城區聚集提供了大量就業機會，提升了流動人口在中心城區的活動能力，對流動人口疏散起到了負面的作用。
第四，城中村居民構成複雜，人口安全問題十分突出。“城中村”雖然土地面積不大，但是聚集的人口數量，特別是流動人口數量很多，在很多城區城中村的人口構成混雜，流動人口數量已經遠遠超過户籍人口數量。 “城中村”流動人口的增加，不但會導致城市功能錯位、景觀破壞、滋生貧困、違法、犯罪以及“地下經濟”，而且會增加“城中村”的管理成本和治理成本。實踐經驗表明，由於“城中村”監督機制不健全、人口的法制意識比較薄弱，各種違法亂紀的行為就會繁衍在這些“村落”裏，假冒偽劣產品、賣淫嫖娼、刑事犯罪和盜竊案犯等，就經常潛藏在“城中村”大雜院的出租屋裏，各種人口問題十分突出，是有影響的刑事治安案件的高發地。
第五，弱勢人口空間分佈邊緣化，公共服務明顯不足。隨着首都功能核心區和城市功能拓展區的房地產價格攀升，城區與郊區之間的房地產價格差距加大，致使城區生活成本增高，首都功能核心區常住人口出現高收入化傾向。部分難以在首都功能核心區保證生活質量的人羣從首都功能核心區向城市功能拓展區遷移，導致另一部分人羣從城市功能拓展區向更邊緣地區外遷，呈現出梯度外遷的趨勢。而這種梯度外遷直接把弱勢羣體排擠到城市邊緣地區，主要包括收入較低、不能保證生存質量的部分户籍人口和大部分流動人口。而城市邊緣地區教育、醫療等社會服務設施原本滯後，且地域相對較廣闊，社會服務網絡密度相對較低。近幾年來雖有較大幅度改善，但服務水平較低的現狀難以在短期內扭轉。同時，邊緣地區人口增長的彈性較大，流動人口的迅速增加很容易引發聚集效應，提供一些低層次的就業機會，進一步增加流動人口聚集的態勢，形成循環效應，這都會加大社會服務機構的負擔。隨着弱勢人口外遷，必將導致城市邊緣地區人口增加速度更快，對社會服務需求量進一步加大，社會服務能力難以滿足現實需要。
第六，低端產業聚集流動人口，區域產業結構亟待升級。儘管近年來xx市高新技術產業和高端服務業迅猛發展成為帶動xx市整體經濟蓬勃發展的主要原因，但是面臨着XX 年奧運會的到來，xx市一般服務業和建築業對勞動力同樣有着巨大的需求，能夠給流動人口提供大量的就業崗位。流動人口由於自身文化素質等原因難以進入高端產業，大量的低端產業存在，為xx市流動人口的聚集提供了生存最基本的經濟條件。從流動人口就業的職業結構來看，絕大部分流動人口仍然聚集在低端產業。根據xx市XX年1%人口抽樣調查數據，流動人口中有49.2%為商業、服務業人員，26.7%為生產、運輸設備操作及有關人員;這兩部分職業就囊括了3/4以上流動人口。
四、首都流動人口空間分佈調控的政策建議
適當優化首都流動人口空間分佈已經是影響首都人口發展目標實現的一項急迫任務，同時，能否合理、有效地調控流動人口地區分佈也是影響到xx市社會、經濟、資源、環境能否可持續發展的一個重大現實問題。
按照首都城市總體規劃的要求以及xx市人口發展戰略目標的思路，合理調控xx市流動人口規模的政策框架不僅要關注城市流動人口數量的變化，還要重視對區域流動人口空間分佈的調節和優化。客觀地講，優化首都流動人口空間分佈將是一項艱鉅且長期的工作，因為這項政策不僅與區域流動人口規模、素質、結構等密切相關，還與區域制度安排、出租房管理、產業結構升級等有關。因此，我們認為，制定首都流動人口空間分佈的宏觀政策必須拓寬思路，從長計議：
第一，以行政調控為主導，探索新時期首都宏觀協調區域人口合理分佈的行政、法律等方面的長效機制，確保首都人口、社會、經濟、資源與環境可持續發展。儘快制定對各區人口規模、結構、分佈以及人口管理和服務的長期、動態、科學的考核指標體系，重點強化對區域流動人口的調控，強化政府對人口空間分佈的宏觀調控力度。
第二，以規劃為指導，充分發揮規劃對協調區域人口分佈的導向性、科學性、前瞻性的作用，促進人口要素、公共資源、自然資源在區域內部的合理配置。要儘快制定區域人口發展規劃，將區域人口發展規劃切實納入各個區(縣)國民經濟和社會發展規劃之中，將人口規劃與產業規劃、就業規劃、土地規劃、公共設施建設規劃等作為合理引導人口分佈的重要舉措加以高度重視。儘快建立並實施與引導人口合理分佈(尤其是流動人口)相關的人口規劃目標的監測和評估體系，加強對人口規劃目標的前期和中期評估，確保人口規劃目標的順利實現。
第三，以產業結構升級與優化為契機，採取有效的調節流動人口空間分佈的市場資源配置手段，最大限度地發揮產業政策對人口分佈的引導和配置作用。按照首都城市總體規劃對四個功能區的定位進行產業佈局的調整，即在核心區大力發展疏散人口的現代化產業集羣，積極發展以高端產業主體的第三產業;在拓展區積極發展適合當地特點的文化、科技以及現代服務業，堅決限制低端產業的膨脹和發展。
第四，以出租房屋管理為突破口，重點加大對城中村的改造力度，加強對出租房屋的市場監管力度，並嘗試性地推廣居民證制度。按照構建宜居城市的要求做好對城中村的改造規劃，近期重點做好中心區的城中村改造，並採取有效的途徑逐步提高城中村的居住標準，從而改變城中村人口居住過度聚集的局面。要嚴格控制城中村的出租房屋總量增長，動態監控其出租房屋的結構變動，重點清理違法出租房屋的現象。在試點地區逐步推廣居民證制度，積累經驗，再加以全市範圍內的推廣，以便完善新時期流動人口管理和服務。
第五，以動態監測為依託，強化對區域流動人口規模、素質、結構與分佈的數據採集、整理與分析，為科學決策提供必要依據。建立和完善上下聯動的區域流動人口規模、素質、結構與分佈的動態、權威、統一的綜合數據採集系統，並對此進行系統的整理和分析，加強對區域流動人口空間分佈的動態監測。以上述人口信息數據為支撐，構建首都區域流動人口規模、結構與分佈的長效預警機制，強化人口綜合管理和宏觀調控機制。