健全農地經營權抵押貸款配套制度

在農村承包土地經營權流轉較好的地區開展承包土地經營權抵押貸款試點，對於完善農村承包土地權能、提高農民貸款的可得性具有積極作用。

近來，通過對湖北武漢、寧夏平羅等試點地區的調查發現，在推進農村承包土地經營權抵押試點過程中，應加快建立健全相關配套機制，特別是在設立抵押權時應區分普通農户和新型農業經營主體兩類主體，訂立內容不同的抵押合同。

農村承包土地經營權抵押貸款的主體可分為兩類，一類是普通農户，另一類是家庭農場、合作社、農業企業等新型農業經營主體。前者的土地經營權屬於自有，可以用承包期內剩餘期限的經營權進行抵押。金融部門出於防範和降低風險的考量，一般會對剩餘期限再打一個折扣。

比如，平羅縣的金融機構一般將剩餘期限折半處理，農户土地經營權抵押貸款額=土地資產價格×面積×二輪承包剩餘期限×1/2。

而對於家庭農場、合作社、農業企業等新型農業經營主體，其土地經營權是流轉而來的，儘管土地流轉合同期限較長，很多截止到二輪承包期末，但新型經營主體支付流轉費一般是一年一付。可以認為，只有在新型經營主體支付流轉費以後，經營權才真正實現讓渡。那麼，新型經營主體實際上只佔有當年的土地經營權。

因此，其抵押貸款期限應為1年，且要經過轉出農户同意，額度也只能以1年的經營權來計算。新型經營主體可以在第二年歸還貸款和支付流轉費後再次申請貸款。可見，由於普通農户和新型農業經營主體對土地經營權佔有的情況不同，區分兩類主體訂立抵押合同可以有效降低金融機構經營風險，提高金融機構放貸意願。

在調研中還發現，由於農地經營權抵押貸款試點剛剛起步，相關配套制度還不健全，嚴重影響了交易雙方的積極性和試點工作的開展，亟須在以下幾個方面完善相關制度安排。

完善土地資產評估機制。開展土地資產評估，是農地經營權抵押的重要前提條件。當前，各地普遍缺乏土地資產評估的專門機構，抵押資產價格一般根據土地流轉市場價格簡單計算，存在一定程度的失真。

對此，可以依託地方建立的農村產權交易平台構建土地經營權評估的專業化服務機制，也可以依託專業評估公司開展抵押土地資產評估工作。各地可以結合實際，制定包括土地流轉價格、種植品種、設施投入、地理條件等指標的科學評估辦法。

建立抵押資產處置機制。抵押資產能否有效處置，是關係農地經營權抵押貸款可持續發展的關鍵。一旦抵押貸款出現問題，土地經營權必須有順暢的處置渠道，才能分散金融機構的經營風險。

目前，各地土地流轉服務體系建設比較滯後，亟須建立農地經營權抵押處置機制。地方政府應切實承擔監管職責和風險處置責任，重點完善縣鄉村三級土地流轉體系，確保待處置的農地經營權能夠被及時納入土地流轉體系再次流轉。

建立風險補償機制。農業屬於弱質產業，且風險較高。而農地抵押貸款資金規模小，在資產評估、處置機制不健全的情況下，如果風險完全由金融機構和農户承擔，就會影響雙方積極性。

對此，應推動地方建立市場化風險補償機制。在試點初期，可以由政府和金融機構共同出資建立風險補償基金，但政府承擔的比例不宜過高，否則可能出現金融機構放鬆前置審查，甚至信貸雙方合謀騙貸等道德風險。

建設農村信用體系。從當前試點情況看，決定金融機構是否貸款給農户的主要因素並不是土地經營權，而是農户的歷史信譽、產業前景、償還能力等。

這仍然屬於一種信用貸款，農地經營權只是對農户進行增信，而未獨立承擔起抵押品的角色。在相關配套制度缺乏的試點初期，這具有一定的合理性。這就要求各地推進農村信用體系建設，為各類主體開展農地經營權抵押貸款提供信用支撐。