農村信用社關於不良貸款的調研報告

長期以來，受多種因素制約，信貸資產質量低劣、不良貸款佔比高始終困擾著農村信用社，已成為制約農村信用社快速健康發展的根本因素，也是農村信用社扭虧增盈的最大障礙。如何有效解決不良貸款問題，切實提高經營管理水平，已直接關係到農村信用社能否持續生存和發展。

一、不良貸款的形成原因：

農村信用社的不良貸款是特定歷史條件下形成的，從某種意義上講，是幾十年來我國農村經濟形態深刻變遷直接或間接遺留下來的歷史問題的反映。對於農村信用社的不良貸款應基於對歷史和現實的客觀分析，站在促進農村經濟發展的高度，探索化解的思路和對策。對不良貸款形成的可能原因進行分析，有助於信貸管理人員預防貸款風險。

一般而言，農村信用社不良貸款形成的原因可以分為借款人的原因；農村信用社信貸管理失誤；其它原因等三大類。

（一）、作為貸款人的農村信用社自身貸款管理方面的原因主要有以下幾方面：

1、貸款風險識別和篩選機制不健全。主要有：對新的、資本不充足的、而且尚未開發的業務融資、貸款不是基於借款人的財務狀況或貸款抵押品，而是基於對借款人成功完成某項業務的預測。或者在借款人的資信程度及償還能力產生質疑的情況下，發放貸款過分倚重第二還款來源（如抵押物）；貸款用於投機性的證券或商品買賣；貸款的抵押折扣率過高，或抵押品的變現能力很低；異地貸款、多頭貸款過多，缺乏有效的監控；貸款已存在潛在風險時，沒能及時採取果斷措施；貸款已明顯出現問題，卻疏於催收或迅速採取有效措施清收，把希望寄託於借款人“奇蹟的發生”或不再過問，使貸款造成損失等。

2、貸款管理機制設定不合理。主要表現有：在貸前信用分析階段，獲得的貸款資訊不完全，貸款專案評估質量不高。部分信貸人員缺乏必要的信用評估、財務分析知識和經驗，發放貸款時又沒有充分聽取必要的勸告而發放調查不充分、信貸資料有缺陷、抵押物變現力差、不足值的貸款；在貸款的審批階段，未嚴格把握貸款審批條件；貸款集中程度過高，過分集中於某一借款人，某一行業、某一種類貸款，致使貸款風險相對集中，貸款金額超過借款人的還款能力而無力償還。使借款人產生“債多不愁”，或者乾脆對信用社聲稱“反正欠這麼多貸款，不增加貸款則其他貸款更加無法歸還”，以一種無所謂的無賴態度毒化借貸雙方關係，使信用社處於被動尷尬局面；貸款發放後信貸管理人員對日常監督管理不力，存在“重放輕收輕管理”的現象；部分信用社由於人手較少，根本沒有按照信貸操作規程執行等等。

3、信貸人員素質的制約。人是事業成敗的關鍵因素之一。信貸人員除了必須具備一定的金融理論、法律制度等業務知識外，還必須具有誠實的品格和強烈的責任心。信貸工作人員的素質直接影響到貸款的質量，尤其是在管理體制不健全、貸款運作不規範、約束不力的情況下。由於多種因素的制約，當前農村信用社信貸人員的數量有限，部分人員素質不高，難以進行貸款的科學決策和有效管理，違規放貸時有發生；在執行信貸政策方面，有的信貸人員隨意性很大，存在“人情代替制度”現象。在風險的預測方面，有的信貸人員缺乏科學的理論知識，憑主觀經驗的成分較重，用經驗代替制度。對於即將產生風險的貸款，不能拿出一套完整的防範措施和處置辦法來，只是將希望寄託於借款人能扭轉局面或輕信借款人的還款承諾，白白浪費和錯過了清收不良貸款的有利時機。加之由於管理體制原因以及改革步伐相對滯後，部分信貸員“在其位而不謀其職”工作主動性差，缺乏開拓創新精神，不能幹好自己的本職工作。這些自然加大貸款風險。

4、自身經濟利益的驅動。利益與風險並存，一些農村信用社盲目地追求高效益，一味地支援風險企業和風險專案，這種貸款配置本身就孕育著高風險。

（二）、借款人方面的原因主要有以下幾方面：

1、借款人欺詐。借款人欺詐可分為普通欺詐和嚴重欺詐。所謂普通欺詐行為，指借款人主要通過向信用社提供部分虛假資訊以改善本企業的資信狀況，獲得用於借款人生產經營活動的貸款。這種欺詐的特徵有： 1）借款人向信用社提供的資訊部分虛假； 2）提供虛假資訊的主要用意在於提高其資信狀況，期望獲得信用社的充分信任； 3）獲得的貸款主要用於真實的生產環節。如果經營按計劃進行，借款人也不願意拖欠貸款而在信用社留下不良記錄，即使出現其他情況時，借款人雖然無力歸還貸款，但通常願意與信用社合作。嚴重欺詐是指借款人通過一切手段從金融機構獲得貸款並貸款主要用於借款人從事的主營業務以外的行業或挪用貸款而獲取個人利益。這種欺詐的主要特徵有： 1）為了獲得貸款，借款人不惜一切手段（包括違法手段）； 2）借款人對其從事的行業並不真正關心，甚至借款人根本沒有正當主業，或者從事的行業的目的就是為了更方便地獲取貸款； 3）借款人獲取貸款並不用於主要業務，而是以轉移、投資、奢侈消費等方式，鯨吞貸款。這類欺詐行為主要以騙取信用社貸款為最終目的，且通常利用、拉攏或腐蝕信貸人員，因這種惡意欺詐希望而造成的不良貸款風險極大，收回的可能性很小。

2、借款人通過企業改制，將信用社的貸款“一改了之”。隨著我國國有企業改革深入和市場經濟體制的完善，企業間的兼併、收購以及企業改制成為一種普遍現象，有的企業通過上述行為盤活了資產、扭虧為盈，重新獲得生機。與此同時，部分經營正常的企業，也借兼併、破產、重組、改制之機“逃債”、“廢債”、“懸空”信用社債權。大量的信貸資產在企業改制中打了水飄，成了企業改制的犧牲品。

3、借款人遭受不可抗拒因素影響，致使貸款形成不良貸款。各種自然災害，如地震的出現，山洪的暴發，颶風的驟起，久旱無雨、農作物遭病蟲害侵襲等。由於我國農業的基礎較薄弱，農業耕作的機械化程度相對較低，農民抗禦自然災害風險能力較低，大多數地方存在靠天吃飯這種情形，這增加了涉農貸款收回的不確定性和貸款的風險性。一旦遇到自然災害，農作物減產，農業欠收，直接影響農民收入，影響貸款的歸還。

（三）、其它方面的原因主要來自以下幾個方面：

1、政策因素。由於巨集觀經濟政策缺乏連續性，經濟波動的頻率高、幅度大，使信貸擴張和收縮的壓力相當大，在巨集觀緊縮、經濟調整時期，往往形成大量貸款沉澱。

2、行政干預因素。主要表現為地方政府壓，地方財政擠，迫使農村信用社發放大量指使性貸款、救濟貸款，貸款行為行政化，信貸資金財政化，直接削弱了貸款產生經濟效益的基礎。特別是1999年關閉農村合作基金會，政府為保社會穩定，將農村合作基金會的借款劃轉給農村信用社，其中有90%以上的借款難以收回，形成不良貸款。據瞭解，各地政府及部門在農村信用社都不同程度存在借貸業務，部分政府借款雖已逾期多年，受到多種因素制約，信貸資產質量低劣、不良貸款佔比高始終困擾著農村信用社，已成為制約農村信用社快速健康發展的根本因素，也是農村信用社扭虧增盈的最大障礙。如何有效解決不良貸款問題，切實提高經營管理水平，已直接關係到農村信用社能否持續生存和發展。

長期以來，我國農村信用社的管理體制是相當鬆散的，基層信用社都是獨立法人，擁有獨立經營權，上級信用聯社很難進行有效管理。單個信用社由於規模小，抗風險能力弱，有些信用社對單戶企業的貸款比重很高，處於高風險狀態。因此，深化體制改革的第一步就是要加強信用聯社的權力，要在人事、財務、決策、監督等各個環節實現對基層信用社的規範管理；在業務上要充分發揮農信社貼近農民、熟悉農業、紮根農村的優勢，大力拓展小額農戶貸款市場，積極支援農村經濟結構調整，規範貸款程式。只有在制度上建立起有效的制衡機制，才能減少決策失誤，杜絕暗箱操作，從而將新增貸款的風險控制在最低水平。各級農信聯社應該發揮主導作用，在科學分析屬地經濟狀況的前提下，制定切實有效的措施，通過與政府聯動，並強化呆賬核銷機制、司法催收機制、貸款重組機制、抵債物資綜合經營機制等，對不良貸款進行集中處理，形成有效的化解機制。

二、不良貸款的解決辦法：

當前，農信系統亟須從以下三個層面來實現風險化解機制的再造：

（一）、在政策層面上，要與各級政府聯動，確立“共擔風險，共同發展”的理念。

農信社的不良貸款涉及地方經濟的方方面面，千頭萬緒，因此要順利推進不良貸款的化解，離不開各級政府，尤其是區縣、鄉鎮政府的參與和配合。各級政府的支援，既體現了對歷史的尊重，也有利於在地方政府、地方經濟和農村信用社之間形成良性互動。因此，各級政府應首先本著實事求是地解決歷史問題的態度，規範自身行為，防止逃廢債務。對於因政府行政指令、經濟政策形成的不良貸款，政府應該直接承擔起還款責任，或者通過地方財政，或者採取其它有效的政策切實加以落實。對於企業改制後原在鎮村管理部門的債務、區縣物資局、供銷社及其下屬企業的不良貸款，尤其是其中金額巨大的不良貸款，政府應該發揮主導作用，通盤考慮，根據具體情況採取多種辦法逐步加以解決。對於企業逃廢債務的行為，政府應當通過行政力量堅決予以制止。同時，各級政府應該尊重客觀經濟規律，不要再用行政手段來干預農信社的正常經營活動和信貸資金投向。

其次，各級政府應充分調動各種資源，通過多種途徑來支援和保護農信社的債權。比如，由於農信社風險資產對應的單位大多是鄉鎮、村兩級農村經濟組織，這些企業關的關、破的破，土地是他們手裡唯一的資源。鄉鎮政府應支援企業以其所有的已經開發利用的集體土地使用權或對應投資收益來抵償債務；同時，政府也可以作為保證人，劃定某一範圍的土地，約定在該土地開發時，將土地開發收益權的全部或部分直接用於清償債務。

第三，各級政府應通過稅收政策，增加農信社的收入。比如，減免農信社的營業稅或根據貸款分類選擇性地減免營業稅；所得稅以縣(市)聯社為單位統一核算繳納，並在一定時間內全部或部分減免；信用社當年實現的利潤可在稅前直接抵補掛賬虧損。

第四，各級政府應建立適當的擔保機制，以抗衡自然災害的影響。以區縣為單位，由政府牽頭設立農戶貸款擔保基金。一旦發生自然災害等不可抗力，使農戶的生產經營遭受破壞，無法償還債務時，由擔保基金承擔貸款的全部或部分本金，由農信社負責剩餘本金和全部利息的核銷。

（二）、在操作層面上，要加強制度建設，加大化解不良貸款的力度。

首先，要強化信貸管理，既要注重化解過去的風險，更要防止現在和未來的失誤。我國農村信用社的貸款許可權遠遠高於商業銀行的基層分支機構，而內控水平卻相對落後，這就形成了權力與控制的不對稱。因此，農信社必須加強貸款的制度建設，主要包括：對基層信用分社實行授權授信制度，一定金額以上的貸款必須經上級信用聯社審查；建立與完善包括貸審會制度在內的一整套貸款調查、審查和批准的工作程式；在條件許可的情況下實行貸款公示制度。

其次，要加強會計、稽核工作，完善內部控制機制。要從根本上防範金融風險，必須建立有效的內部會計控制與監督體系，這包括三個環節：一是事前規範，即針對具體業務設計、制定合理的操作流程與會計制度；二是事中控制，即以會計核算系統為依託，對業務的關鍵控制點和重要事項進行實時監控；三是事後檢查，即通過現場檢查與非現場檢查相結合，對各項制度的執行情況、業務的真實性、會計核算的準確性以及風險控制點進行檢查、監督。

第三，要落實清收不良貸款責任制。農信事業要發展，關鍵在人；化解不良資產，第一位的因素也是人。農信系統的各級經營管理者要教育員工正確面對困難，既不要埋怨，也不要畏懼，同時採用一些制度性的運作，激勵員工通過紮紮實實的工作攻克難關。比如，有些地方的農信社實施“3+1”工程，即將每一筆不良貸款“確立一個專案，落實一位清收責任人，制定一套清收方案，再加一名分管領導”，限時完成並結合清收結果進行考核獎懲。這種工作模式將責任、權利和利益統一到清收責任人，極大地提高了員工的主觀能動性，實現了“不良資產要我清收”到“我要清收不良資產”的轉變。

第四，要善於藉助中介機構的力量。當今社會是一個高度資訊化的社會，也是一個分工細化且日益專業化的社會，單槍匹馬是很難取勝的，農信社必須學會依靠社會中介力量來解決自己的困難。比如，有些地方的農信社與律師事務所合作，實施“風險代理制”，利用律師的專業化服務，加快鎖定風險和清收不良貸款的速度，化解了一些原本回收無望的風險資產，取得了很大收穫。需要強調的是，實施風險代理，必須建立嚴格的立項、審查、運作程式，特別注意防止發生道德風險。

（三）、從長遠考慮，農村信用社必須有條件地進行“撥備”，根據資產風險程度提取不同比例的風險準備金。在核銷層面上，要有條件地允許農村信用社實行“撥備”制度目前，農信社執行的是按照貸款全額的相對比例提取呆賬準備金的政策，呆賬準備率根據各地農信社的實際經營狀況有所差異，大致在1—2%之間。而實際上，無論從不良貸款的絕對數還是從其構成來看，現行的準備率根本不足以防範潛在的金融風險。比如，經營狀況相對良好的農信社，在保證微利的前提下，可以對呆賬貸款提取100%的準備金，對呆滯貸款提取50%的準備金，對逾期貸款提取20%的準備金，對正常貸款提取1%的準備金。這樣，可以使農村信用社依靠自身的經營活動和政府各項扶持政策的逐步到位，在儘可能短的時間內減輕歷史包袱，輕裝上陣，積極參與市場競爭。濟情況、主要從事的經營活動等內容記錄在內。

其次，農村信用社成立農戶信用評定小組，對農戶的信用等級進行評定。小組成員以信用社人員和農戶代表為主，同時吸收村黨支部和村委會成員參加。評定小組根據農戶個人品質、還款記錄、生產經營活動主要內容、經營能力、償債能力等指標，對其信用程度進行評定，一般分優秀、較好、一般三個檔次。

第三，在信用等級評定的基礎上，農村信用社根據不同農戶的信用等級，對農戶頒發貸款證。發證以後，持有貸款證的農戶，在需要小額信用貸款時，可以憑貸款證及有效身份證件，直接到信用社營業網點辦理限額以內的貸款，勿需再層層辦理批准手續。由於農戶小額信用貸款採取“一次核定、隨用隨貸、餘額控制、週轉使用”的辦法。因此，只要不超出貸款證上核定的貸款限額，農戶需要貸款可隨時到信用社辦理，而且貸款還了以後還可以繼續再貸，週轉使用。對超過小額信用貸款限額的更高層次的資金需要，實行多戶聯保貸款。農戶小額信用貸款主要滿足的是農戶一般性的種植和養殖業的資金需要，一些規模較大、層次較高、期限較長的資金需求，靠小額信用貸款已經滿足不了其需要。對這類情況，可以採取3—5戶農戶組成聯保小組的辦法，發放聯保貸款。農戶聯保貸款實際是一種多人擔保貸款，但與一般的擔保貸款不同，它不是靠財產或經濟收入來擔保，而是以農民的信譽作擔保，符合農村和農戶家庭經濟的實際狀況。

開展農戶小額信用貸款及建立信用村(鎮)活動是一項複雜的系統工程，也是一項長期的任務。要通過過細的工作，經過艱苦的努力，不斷推進這項工作穩步有序進行，為促進農業和農村經濟發展和增加農民收入作出新的貢獻。

調研單位：xx縣農村信用合作聯社

調研人：xx縣聯社監事長 xx

二○○九年四月二十八日