中國光大銀行訴武漢市人民政府不履行法定職責案
上訴人（一審原告）：中國光大銀行。住所地：北京市西城區復興門外大街6號。
法定代表人：王明權，該銀行董事長。
委託代理人：於德彬，北京市金誠律師事務所律師。
被上訴人（一審被告）：武漢市人民政府。住所地：武漢市沿江大道130號。
法定代表人：李憲生，該市市長。
委託代理人：鄭東平，湖北鄭東平律師事務所律師。
委託代理人：王暉，湖北鄭東平律師事務所律師。
一審第三人：武漢市亞光模塑有限公司。住所地：武漢市漢陽區英武小道9號。
法定代表人：李漢橋，該公司經理。
一審第三人：武漢市對外貿易經濟合作局。住所地：武漢市青年大道298號。
法定代表人：楊德楨，該局局長。
一審第三人：武漢市經濟委員會。住所地：武漢市山海關路2號。
法定代表人：劉龍成，該會主任。
上訴人中國光大銀行不服湖北省高級人民法院對其訴武漢市人民政府不履行法定職責一案作出的（2003）鄂行初字第1號行政判決，向本院提起上訴。本院依法組成合議庭，由審判員趙大光擔任審判長，審判員楊臨萍、代理審判員馬永欣參加合議庭進行了審理，書記員趙宏擔任記錄。本案現已審理終結。
一審法院審理認定：1985年7月19日，第三人武漢市亞光模塑有限公司（原武漢塑料十三廠，以下簡稱亞光公司）因引進塑料週轉箱項目，與原告中國光大銀行 （原中國投資銀行武漢分行，以下簡稱光大銀行）簽訂貸款合同，約定：原告向亞光公司貸款美元224.65萬元、人民幣226.98萬元，貸款期限爲 1985年7月至1991年3月。武漢市第二輕工業局、武漢市對外經濟貿易管理委員會、武漢市經濟貿易管理委員會爲上述貸款提供了擔保。合同簽訂後，原告向亞光公司支付美元187.01萬元、人民幣204萬元的貸款。1986年12月27日，原告與亞光公司簽訂補充貸款合同，約定：雙方在原貸款合同基礎上增加貸款人民幣100萬元，貸款期限延至1991年12月。武漢市第二輕工業局、湖北省武漢市塑料工業公司爲該筆貸款提供了擔保。合同簽訂後，原告依約向亞光公司支付了上述貸款。1990年6月8日，原告與亞光公司簽訂《調整貸款合同協議書》，將雙方簽訂的上述兩份貸款合同中約定的貸款期限調整爲自 1985年7月至1994年10月。截至1992年12月，亞光公司共計償還原告貸款本息美元1272377.61元、人民幣2189001.31元。
1998年12月14日，原告向武漢市中級人民法院提起民事訴訟，要求亞光公司及武漢塑料工業集團股份有限公司償還尚欠的貸款。1999年10月27 日，武漢市中級人民法院分別作出（1999）武民初字第24號、第26號民事判決，以超過訴訟時效爲由，駁回了原告的訴訟請求。原告不服，上訴至湖北省高級人民法院。該院分別於2000年5月29日和10月30日作出（2000）鄂民終字第43號、第63號民事判決，維持武漢市中級人民法院的上述判決。
其間，武漢塑料十三廠於1987年5月6日更名爲武漢亞光塑料製品廠。1990年6月19日，武漢亞光塑料製品廠變更爲武漢塑料工業集團公司亞光製品廠，並註銷原法人資格，隸屬於武漢塑料工業集團公司。1994年2月22日，武漢亞光塑料製品廠更名爲武漢塑料工業股份有限公司亞光製品公司並取得法人資格，1998年6月15日又更名爲武漢市亞光模塑有限公司至今。1999年3月18日，原中國投資銀行武漢分行被光大銀行接管。
2002年4 月17日，原告向被告武漢市人民政府發出“關於請求落實武漢市亞光模塑有限公司借用世行轉貸款的償還責任的函”，請求按照國發[2000]15號《國務院批轉財政部國家計委關於進一步加強外國政府貸款管理若干意見的通知》（以下簡稱國發[2000]15號文）的精神，落實亞光公司的還款責任，確保世行轉貸款的償還。2002年9月24日，被告以武政函[2002]52號文回覆原告：貴行與亞光公司的債務問題已於1999年10月和2000年10月經武漢市中級人民法院和湖北省高級人民法院審結；對於貴行提出的由我市人民政府落實亞光公司還款責任問題，請貴行繼續依照國家法律、法規的有關規定予以主張債權，我市將積極配合做好有關工作。2002年12月10日，原告向被告發出“關於再次請求武漢市政府落實武漢市亞光模塑有限公司借用世行轉貸款的債務人和擔保人的函”，被告未予答覆。同年12月24日，原告向湖北省高級人民法院起訴，請求武漢市政府履行法定職責。
一審法院認爲：確定行政機關的職責，應以法律法規和合法有效的規章的明確規定爲依據。從原告起訴的法律依據《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第五十九條和國發[2000]15號文的有關規定看，地方人民政府在清理利用外國政府貸款項目拖欠債務工作方面應當履行相應的職責。國發[2000]15號文雖然沒有明確清理拖欠外國政府貸款是否包括世界銀行貸款，但國務院此前的有關文件中涉及我國主權外債時，均只使用了“外國政府貸款或轉貸款”一詞，而世界銀行貸款系以我國政府名義借入的貸款。最高人民法院法函[1997]402號文也明確外國政府貸款或轉貸款包括我國政府向世界銀行、亞洲開發銀行的貸款和轉貸款。因此，國發[2000]15號文中的“外國政府貸款”，應當包括世界銀行貸款和亞洲開發銀行貸款等我國主權外債。被告認爲本案涉及的貸款項目屬於世界銀行轉貸款項目，並非外國政府的貸款項目，國發[2000]15號文不適用於本案，該文未規定地方人民政府在世界銀行貸款項目方面履行任何職責的答辯理由不能成立。但是，從國發[2000]15號文的規定看，需要地方人民政府爲世界銀行貸款項目重新確定債務人和擔保人的情況，限於已實行重組、改組或破產的項目。原告的債務人原武漢塑料十三廠雖經多次重組和改制，但至原告提起民事訴訟時，最終由本案第三人亞光公司承擔了債務，其債務人的身份是明確的，與此有關的擔保人同樣也是明確的，因此，不需要被告重新確認。原告的債權之所以不能實現，原因並不是其債務人和擔保人不明確，而是在其通過民事訴訟主張債權時，已超過了訴訟時效。對此，武漢市中級人民法院及湖北省高級人民法院的有關民事判決已加以確認。原告要求被告履行法定職責的時間是2002年4月17日，同年 12月24日提起本案訴訟，根據《最高人民法院關於執行＜中華人民共和國行政訴訟法＞若干問題的解釋》第41條第1款的規定，其起訴並未超過法定起訴期限，被告認爲原告起訴已超過法定起訴期限的答辯理由，不能成立。被告作出的武政函[2002]52號文系對原告請求事項的答覆，該函雖然未對原告請求事項作出實質性答覆，但對原告實體權利的實現產生了程序性影響，屬於國家行政機關依職權作出的具體行政行爲，原告認爲該行爲侵犯其合法權益，有權依法提起訴訟。因此，對被告提出的駁回原告對該函的起訴的請求不予支持。
綜上，一審法院認爲原告的起訴有相應的法律依據，但由於人民法院的生效判決已對其與債務人的民事關係進行了確認，其貸款項目涉及的債務人和擔保人身份明確，被告不能重新作出確定。因此，原告要求判令被告履行爲其重新確定債務人和擔保人職責的訴訟請求，無法律依據和相應的事實根據，不予支持。依照《最高人民法院關於執行＜中華人民共和國行政訴訟法＞若干問題的解釋》第五十六條第（一） 項的規定，判決駁回原告光大銀行的訴訟請求；案件受理費138295元，由光大銀行負擔。
光大銀行不服湖北省高級人民法院（2003）鄂行初字第1號行政判決，向本院提起上訴稱：第一，國發[2000]15號文的宗旨就是解決利用外國政府及國際金融組織貸款“借、用、還”的管理機制問題，其中 “履行還款責任，確保按時還款”是其核心內容，爲此，該文明確要求“利用外國政府貸款的項目單位實行資產重組、企業改制等產權變更或破產時，必須事先徵得項目審批部門、財政部和轉貸機構的同意，必要時還應徵得外方同意”。地方各級人民政府“對此類項目的還款計劃做出相應調整和安排，落實新的債務人並與轉貸機構簽訂新的轉貸協議，確保對外還款。嚴禁以各種名目逃廢債務，推卸還款責任”，“對已實行重組、改組或破產的項目，必須重新確定債務人和擔保人”。本案武漢亞光塑料製品廠改制時未徵得上訴人的同意，改制後亦未通知上訴人，顯系違規改制並利用改制逃廢金融債務。同時，根據國務院《關於在國有中小企業和集體企業改制過程中加強金融債權管理的通知》的有關規定，武漢市政府負有重新確立債務人和擔保人的法定職責。第二，國發[2000]15號文要求地方各級人民政府履行“重新確定債務人和擔保人”義務的前置條件並非是債務人、擔保人主體不存在，而是要求地方各級人民政府履行“重新確定”有清償能力的“債務人和擔保人”，以確保債權人債權的實現，從而保證中央財政不受損失。第三，一審法院收取的行政案件受理費無合法依據，應當予以糾正。請求最高人民法院撤銷一審判決，判令武漢市人民政府正確履行法定職責，確保世行轉貸款債權實現；案件受理費依法收取，並由被上訴人武漢市人民政府承擔。
被上訴人武漢市人民政府答辯稱：上訴人光大銀行上訴理由與事實不符，曲解國發[2000]15號文件內容，一審判決應當維持。主要理由有：第一，國發[2000]15號文關於“對此類項目的還款計劃作出相應的調整和安排，落實新的債務人並與轉貸機構簽訂新的轉貸協議，確保對外還款”的責任主體是“項目所屬地區的省級財政部門或中央部門”，而不是光大銀行上訴狀中所稱的“地方政府”，光大銀行故意將不屬於答辯人的職責強加給答辯人。第二，國發[2000]15號文之所以要求政府重新確定國外政府貸款項目的債務人和擔保人的範圍僅限於“已實行重組、改組或破產的項目”，是因爲貸款項目的重組、改組或破產，導致原債務人或者擔保人的法人資格消亡，無法確定債務人或者擔保人。而本案涉及的貸款項目主體武漢市亞光模塑有限公司雖經過多次名稱變化，其作爲債務人的地位並沒有發生變化，且已以（2000）鄂民終字第43號民事判決和（2000）鄂民終字第63號民事判決所確認。對之無需政府重新確定，政府不應該也不可能凌駕於司法之上，再作出有關確定。第三，根據國發[2000]15號文的規定，光大銀行作爲世界銀行貸款的轉貸銀行，應當積極履行確保還款的監督和管理職責，然而該行在本案涉及的貸款項目上卻疏於管理，未積極主張或實現債權，導致其提起的民事訴訟因超過訴訟時效被法院依法駁回，其應對此承擔全部的責任。且本案涉及的轉貸款項目爲第三類項目，若發生項目單位拖欠情況，由轉貸銀行承擔對外墊付還款責任。世界銀行轉貸款債權未實現，應由光大銀行自行承擔相應責任和損失。請求最高人民法院駁回光大銀行上訴，維持一審判決。
一審第三人武漢市亞光模塑有限公司、武漢市對外貿易經濟合作局、武漢市經濟委員會未向本院提交答辯狀。
一審期間，當事人向法院提供的主要證據有：《關於請求落實武漢市亞光模塑有限公司借用世行轉貸款的償還責任的函》（光銀函（2002）9號）、《武漢市人民政府關於武漢市亞光模塑有限公司償還債務責任問題的函》（武政函[2002]52號）、《關於再次請求武漢市政府重新落實武漢市亞光模塑有限公司借用世行轉貸款的債務人和擔保人的函》（光銀函（2002）49號）、《國務院批轉財政部國家計委關於進一步加強外國政府貸款管理若干意見的通知》（國發 [2000]15號）、世界銀行貸款確認函中文譯本及“利用國際金融組織貸款證明書”、財政部《關於確認中國投資銀行轉貸的世界銀行貸款子項目清單的覆函》（財世便字（1998）114號）、財政部投資評審中心《關於中國光大銀行訴武漢市亞光模塑有限公司一案敗訴後應運用行政訴訟的手段予以追索的批覆》 （財投審函（2002）172號）、武漢市經濟委員會《關於同意組建“武漢塑料工業集團公司”的批覆》（武經專（88）355號）、武漢市經濟體制改革委員會《市體改委關於武漢塑料工業股份有限（集團）公司設立三個全資子公司的批覆》（武體改（1993）102號）、湖北省武漢市中級人民法院（1999） 武民初字第56號民事判決、湖北省高級人民法院（2000）鄂民終字第43號民事判決、湖北省武漢市中級人民法院（1999）武民初字第24號民事判決和湖北省高級人民法院（2000）鄂民終字第63號民事判決。上述證據隨案卷移送到本院，經本院審查覈實，可以作爲認定本案事實的依據，本院根據上述證據所認定的事實與原判決無異。
本院認爲，根據國發[2000]15號文關於“各地人民政府和中央各有關部門負責清理本地區、本部門利用外國政府貸款項目拖欠債務工作；各轉貸銀行要積極、及時地提供有關數據資料。要進一步明確和落實還款及擔保還款的責任，對已實行重組、改組或破產的項目，必須重新確定債務人和擔保人”的規定，本案所涉及的世界銀行轉貸款屬於外國政府貸款項目，對此，財政部（82）財外字第685號《關於送請審批世界銀行給我國中間金融機構貸款的報告》、財政部財世便字（1998）114號《關於確認中國投資銀行轉貸的世界銀行貸款子項目清單的覆函》亦可以印證。武漢市經濟委員會武經專（88）355號文及武漢市經濟體制改革委員會武體改（1993）102號文表明，武漢市亞光模塑有限公司屬於國發[2000]15號文所規定的“已實行重組、改組”的項目。因此，本案被上訴人武漢市人民政府對已實行重組、改組的轉貸款項目，負有確定債務人和擔保人的法定職責。國發[2000]15號文對已實行重組、改組或破產的項目由地方人民政府重新確定債務人和擔保人的規定，是爲了明確和落實還貸及擔保責任，如果債務人和擔保人明確，則無須重新確定債務人和擔保人。本案債務人原武漢塑料十三廠雖經多次重組、改組，但債務人和擔保人的身份和責任是明確的，且已爲生效民事判決所確認，故不需要人民政府重新確定債務人和擔保人。上訴人光大銀行認爲國發[2000]15號文要求地方各級人民政府履行“重新確定債務人和擔保人”義務的前置條件並非是債務人和擔保人主體不存在，而是要求地方人民政府履行“重新確定”有清償能力的“債務人和擔保人”的上訴理由，缺乏法律依據。本案上訴人的債權之所以不能實現，是因爲其主張債權已超過訴訟時效。國發[2000]15號文關於外國政府貸款項目分爲三類，是對2000年以後貸款項目的規定，該文沒有對此前的轉貸款項目分類作出規定，被上訴人武漢市人民政府認爲本案涉及的轉貸款項目屬於第三類項目，應由項目單位承擔還款責任的答辯理由不能成立。
本案爭點系武漢市人民政府是否應當履行重新確定轉貸款項目債務人和擔保人，並不直接涉及財產金額，一審法院收取案件受理費138295元不當，應予糾正。
綜上，上訴人請求判令武漢市人民政府履行確認本案轉貸款債務人和擔保人職責的訴訟請求，無相應的法律和事實根據。一審判決認定事實清楚，適用法律、法規正確，根據《中華人民共和國行政訴訟法》第六十一條第（一）項的規定，判決如下：
駁回上訴，維持原判。
一審、二審案件受理費各100元，由上訴人中國光大銀行負擔。
本判決爲終審判決。
審判長
趙大光
審判員
楊臨萍
代理審判員 馬永欣
二00四年六月七日
書記員
趙 宏