全國地方“法治城市”創建的調研報告
黨的十八大報告提出：“全面推進依法治國”，“實現國家各項工作法治化”。xx強調：“堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設，不斷開創依法治國新局面”。xx總理指出：“建設創新政府、廉潔政府、法治政府。用法治精神來建設現代經濟、現代社會、現代政府”。
積極推進依法治國方略實施，努力加快社會主義法治國家建設，切實爲全面建成小康社會提供強有力的法治保障，已成爲全國各地的普遍共識。在時間和操作層面如何推進，在地方(區域)依法治理中如何實現，尤其是地方“法治城市”如何創建，是當前我國地方法治建設中共同面臨的首要任務。我局承擔着黨委依法治市辦公室職責，應積極行動起來，對標一流，把建設“法治太原”作爲當前工作的有力抓手，全面開創依法治市工作的新局面。
一、全國地方“法治城市”創建的基本情況
通過實地調研、函、電溝通等方式，我們對部分省會城市的“法治城市”創建情況進行了調查研究。
(一)杭州、成都、重慶、武漢的“法治城市”創建情況
3月7日-3月15日，我們對杭州、成都、重慶、武漢四地進行了實地調研，調研採取座談交流經驗、查看實證材料、參觀先進典型等方式進行。
四地市普遍認識到，“法治城市”建設是一項涉及到“點多、線長、面寬、體大”的系統工程，必須設立一個具有一定權威性的具體的機構來推進。杭州、成都、重慶、武漢四地均設立了法治建設領導機構，名稱上略有差別，其中成都、重慶、杭州爲“法治建設領導小組”，武漢爲“依法治市(普法)領導小組”。成都、重慶、武漢的領導機構辦公室設在司法局，杭州市分爲“普法依法治市領導小組”和“建設法治杭州領導小組”，其中“普法依法治市領導小組”設在杭州司法局，“建設法治杭州領導小組”在杭州市委辦公廳專設的法治處。
四地市相繼出臺了“法治城市”建設方面的一系列文件。杭州市出臺了《杭州市爭創浙江省創建法治縣(市、區)工作先進單位考評細則》;杭州餘杭區出臺了《“法治餘杭”量化考覈評估體系》;成都市出臺了《XX年成都市法治縣(市、區)創建考覈評估指標體系(試行)》;重慶市出臺了《關於對申報評選重慶市“法治區縣”創建活動先進區縣開展自查評分的通知》;武漢市出臺了《武漢市法治區、法治單位創建考評實施細則(試行)》《武漢市法治區創建考評標準(試行)》《武漢市法治單位創建考評標準(試行)》。
杭州市制定的《杭州市爭創法治縣(市、區)工作先進單位考評細則》，考覈對象爲全市各縣(市、區)，市直各部門未納入考覈。考評細則內容包括考評和民意調查兩大部分，考評指標分爲依法執政、法治政府、公正司法、法制教育、基層民主5大類21項100條。杭州市的考評工作是在浙江省“開展創建法治市、縣(市、區)創建活動”前提下開展的。習總書記主政浙江時期，提出“法治浙江”建設目標。XX年，以浙江省委相關文件的精神爲指導。杭州市委爲推動此項工作，在市委辦公廳增設法治處，市屬各區(市、縣)委也有相應機構設置(餘杭區除外)。杭州市委法治處年底對全市各縣(市、區)創建工作進行檢查驗收。杭州市的最大亮點，是將法治市縣的創建活動提高到了市委中心工作的重要地位，在具體的考評指標中引進了羣衆滿意度測評指標。
XX年，杭州市餘杭區(是杭州市唯一將法治建設領導小組辦公室設在司法局的)，根據《“法治餘杭”量化考覈評估體系》對本區法治狀況進行評分，公佈了中國內地第一個法治指數“71.6分”，引起了全國的廣泛關注。該評估體系由一個“法治指數”、四個“評估層面”、九張“調查問卷”組成，將餘杭區提出的九大法治建設總體目標進行分解量化。針對區本級、區級機關各部門、各鎮鄉(街道)和村(社區)四個層面開發了四套法治建設量化考評方案，採用目標績效的加減分制。同時設計黨風廉政建設、政府行政工作、司法工作、權利救濟、社會法治意識程度、市場秩序規範性、監督工作、民主政治參與、安全感和滿意度九方面的調查問卷，並將該部分民意調查得分按一定比例納入最後“法治指數”計算。尤爲重要的是，餘杭區成立專門考覈組，考覈評估年度法治建設工作任務的完成情況，並根據綜合得分對鎮鄉、街道、餘杭經濟開發區進行排序通報。對被扣分單位，餘杭區依法治區辦受區委委託，分別約見扣分部門主要領導，面述法治指數評審過程中提出的問題，並且要求問題部門3天之內回覆，由主要領導簽字、蓋章。同時，餘杭區的領導幹部年終述職內容涵蓋述職述廉述法三項內容。這些舉措使得法治指數不只是對現存法治狀態的簡單量化評估，更成爲各單位發現和解決問題的着力點，成爲推進法治餘杭建設，提升整體法治理念的抓手。餘杭制定的這套評估方法，法治以量化形式考評，因其所具有的開創性，對全國各地都有借鑑的價值。杭州市餘杭區也因其法治建設的創新地方實踐，連續四次被中國社會科學院發佈的《中國法治發展年度報告》的“地方法治建設經驗”引用。
成都市制定的《XX年成都市法治縣(市、區)創建考覈評估指標體系(試行)》，考覈對象爲全市各縣(市、區)，市直各部門未納入考覈。考覈評估內容包括基礎指標、特色指標、行業評價指標、績效指標四大部分，其中，基礎指標分爲黨委依法執政、政府依法行政、司法公平正義、社會安全秩序、經濟法治建設、法律服務質量、法制宣傳教育、基層民主法治、法治監督效能等9大類70項268條;特色指標特指年度1項最突出的工作成果;行業評價指標指市級牽頭部門結合日常工作實際對法治創建工作的考覈評估;績效指標包括榮譽稱號、經驗推廣、宣傳報道、整體評價等4大類5項11條。成都市政府目督辦將創建法治城市工作納入區(市、縣)目標績效考評體系下達全市，市人大、市政協領導每年都分別率隊，對創建活動進行調研和視察。
成都市的法治城市創建工作主要體現了以下四個特點。一是高規格的啓動儀式，司法部副部長張蘇軍及省市主要領導出席啓動儀式。二是市委XX年1號文件印發“xx”普法規劃，政府9號文件印發創建全國法制城市的意見，體現對法治建設的充分重視。三是突出羣衆制定，構建開放型測評體系。成都市爲保障法治創建考覈評估指標體系制定的羣衆參與性，召開了1000餘場羣衆座談會，與23000多名羣衆面對面徵求意見。四是在安排普法依法治理專項經費外，法治城市創建工作經費單獨列入年度財政預算。
重慶、武漢市級層面的法治建設考評體系，基本上是對全國普法辦《關於開展法治城市、法治縣(市、區)創建活動的意見》的貫徹實施，缺乏亮點。
(二)全國其他城市的“法治城市”創建情況
爲對全國的地方法治創建工作有一個全面的瞭解，我們向全國省會城市及重要城市採取發函發文、電話交流等方式進行了調研。截止目前，共收到13個城市的回函或回覆。這13個城市分別是上海、南京、福州、瀋陽、蘭州、石家莊、合肥、鄭州、海口、呼和浩特、貴陽、長沙、昆明。這13個城市，均設立了法治建設領導機構，名稱上也基本分爲依法治市(普法)領導小組和法治建設領導小組兩類，或兩塊牌子同掛。合肥、鄭州、武漢、石家莊、長沙、上海、福州、瀋陽、蘭州、貴陽、呼和浩特領導組辦公室均設在司法局。南京市設在市委政法委，海口市設在市人大常委會。需要特別說明的是上海市，上海1999年設立依法治市領導小組，辦公室設在司法局，XX年依法治市領導小組改爲政治文明建設領導小組，辦公室設在市委辦公廳，XX年重新改設爲依法治市領導小組，辦公室改設在司法局。
13個城市對法治城市建設工作基本都有安排、部署和考覈。上海出臺了《法治城區創建評估指標體系》，合肥出臺了《“法治合肥”創建工作實施細則》、《“法治合肥”任務分解表》，南京市出臺了《法治城區創建評估指標體系》、福州市出臺了《福州市法治建設考覈測評指標體系》、昆明出臺了《法治昆明綜合評價指標體系》、長沙市出臺了《關於成立法治長沙建設專項工作協調指導分支機構的通知》等。
昆明市歷經3年創建出的《法治昆明綜合評價指標體系》較爲科學系統，該指標體系由3個一級指標模塊，13個二級指標，33個三級指標構成。它提供了三種不同使用方式，通過對3個一級模塊的不同方法運用，服從於不同的評價目的，具體運用方式見下表：
昆明在指標體系構架過程中，成立了《法治昆明綜合評價指標體系》課題組，課題組由法治昆明建設領導小組辦公室、市委政法委、市政府法治辦、市人大內司委、市政協社法委等部門及雲南大學法學院、雲南財經大學、昆明理工大學部分法學專家共20人組成。課題組組長由昆明市委政法委書記擔任，其體系構建吸收借鑑了香港、杭州市餘杭區、南京市等地的指標體系創設經驗，歷經了收集候選指標，徵集社會意見，召開論證會等階段，最終形成“法治昆明綜合評價指標體系”，並於XX年4月24日首次發佈了“昆明法治指數”，成爲全國第一個把法治測評委託給第三方評估，並公佈測評結果的省會城市。
長沙市爲推動法治長沙建設，確定了依法執政、依法行政、公正司法、依法經營、基層民主法治建設、法治文化建設等六項專項工作，成立了六個專項工作協調指導分支機構。通過分支機構推動法治長沙建設各成員單位的積極性和主動性。
二、全國地方“法治城市”創建的基本評價
多年來，我國的法治建設通過中央引導下的強力推動，已取得了可喜的變化。全國各地不同程度地呈現出推進地方法治建設的“快馬加鞭”新景象。許多領導幾乎都將法治建設作爲本地區的“一把手工程”，納入到重點工作中。一些地方先後提出了諸如“法治浙江”(習總書記主政浙江時提出)、“法治湖南”(周強主政湖南時提出)、“法治昆明”(仇和主政昆明時提出)等建設法治社會的目標。尤其是部分城市、縣區在法治城市創建中爲了力爭“全國首創”進行了有效探索與嘗試。杭州市餘杭區公佈了中國內地第一個法治指數;南京連續幾年推出“法治南京建設十件實事”的民心工程;昆明把法治測評委託給第三方評估，並公佈測評結果;成都市構建對全市法治縣區創建工作的考覈評估指標體系;深圳制定45項舉措推動深圳社會主義法治模範城市創建工作;蘇州出臺法治政府建設指標體系等等。可以說，地方法治(城市)建設將在全國掀起新一輪熱潮，法治(城市)建設將被作爲重要內容納入到地方發展的綜合考覈中。地方法治(城市)建設將成爲地方黨委、政府又一個積極追逐的 “先導區”。
三、全國地方“法治城市”創建的基本經驗
對各地法治建設的調研，是我們瞭解外部社會法治進程的重要途徑，通過對各地法治城市建設的分析對比，我們總結出以下可以借鑑的經驗：
(一)黨委重視程度越高，法治城市建設工作越有影響。我國的法治建設是在有着幾千年封建專制傳統的歷史背景下展開的，歷史上缺少民主法治傳統，因此法治建設在很大程度上，必須憑藉領導人的作用來推進和實現，地方法治建設更是如此。地方領導人重視，法治建設工作中遇到的權威問題、規劃問題、組織協調問題、經費問題、編制問題等等問題，都容易得到解決。地方領導人重視程度越高的，越能取得不俗成績，在全國法治城市建設工作中越能獲得良好評價。
(二)辦公室職能發揮主動的，法治城市建設工作越有實效。杭州餘杭、成都、昆明的法治建設機構依照“黨委領導，人大監督，政府實施，依法治市(法治建設)辦公室設在司法行政機關”的模式設立，南京的法治建設機構依照“黨委主導，人大監督，政府配合，依法治市(法治建設)辦公室設在政法委”的模式設立。在實際運行中，將辦公室設在黨委的，權威性更高，將辦公室設在司法行政機構的，執行性更好。無論是哪種模式設立，辦公室發揮職能越好的，法治城市建設工作越有實效，越能推動法治建設步伐。
(三)制定評價指標體系的，法治城市建設工作越有力度。從對各地的材料分析中，我們看到各地普遍制定了城市的法治建設的總體規劃。然而，引起全國關注和有力推動法治建設的是那些制定了法治建設評價指標體系的城市。這些指標體系的創建，對法治運行的發展進程進行了具體的描述和呈現，對法律制度的公正性和社會適用效果進行了客觀評價，不同層次展現了城市法治化發展的現實狀態，是當代法治改革的一個嘗試和突破。
(四)指標體系制定科學的，法治城市建設工作越有效力。良好的法制建設指標體系，呈現出準備充分、調研充足、論證嚴密、社會參與度廣泛的特點。各地普遍設立專門課題組。吸收社會各界，尤其是全國知名專家、學者參與，經過嚴謹的調研論證，發動廣泛的羣衆參與。昆明市更是以政府立項，專項招標的方式開展此項工作。實踐證明，前期準備工作越充分的，正式實施後，統計數據越真實，推行阻力越小，社會效果越佳。
(五)人員經費保障充分的，法治建設工作越有動力。先進地區法治建設領導組辦公室人員充足，比如，成都市16人，昆明市10人，武漢市16人，杭州市11人(依法治市辦公室7人、市委法治處4人)。先進地區法治建設領導組辦公室經費保障充足，具體情況見下表：
*部分城市和地區法治經費情況一覽表
(昆明市的經費包括爲構建指標體系，政府招投標專項經費30萬，和後期測評經費20萬)
*部分城市和地區人均法治經費一覽表
四、全國地方“法治城市”創建工作的一些其他做法
“他山之石，可以攻玉”。在我們調研的所有城市中，各城市法治創建中創新的一些先進經驗和做法，值得我們借鑑。
(一)政府購買法律服務。杭州市以政府購買法律服務的形式開展“律師進社區”活動，全市六個城區497個社區全部配備社區律師。社區律師每週定期到社區服務半天，政府每年向社區律師補貼6000元。法律服務覆蓋社區，大大緩解了城市經濟發展過程中的各種矛盾，引導大量的民間糾紛、上訪案件進入法治軌道。《人民日報》、《法制日報》等國家媒體給予相應報道。
(二)大規模的法制宣傳主題活動。成都啓動了“人人講法共建和諧”的“法治大講堂”活動，全市組建了37支1000餘人的普法講師團、1544名駐村(社區)律師隊伍、4600多名村(社區)法治宣講員隊伍和492個法治文藝演出小分隊，開展各類法治宣講活動8000多場次，組織各類巡演2500多場次，印發各類法治讀本近百萬冊。大大拓展了法制宣傳的深度和廣度，受到司法部副部長張蘇軍的表揚。
(三)成立法制宣傳協會。武漢市成立社會廣泛參與的法制宣傳協會，吸引高校、民企、傳媒、教育等廣泛行業參加協會。全國成立法制宣傳協會僅有四川和武漢。但真正有效運轉的僅武漢一家。協會的成立充分調動了社會各界參與法制宣傳的自覺性和主動性，有效的促進了法制宣傳的縱深開展。
五、“法治太原”創建的基本建議
習總書記指出，要“努力以法治凝聚改革共識”。這是在貫徹落實十八大精神的新形勢下，對深化改革開放，規範發展行爲，促進矛盾化解，保障社會和諧的新要求。太原市被山西省委依法治省領導組推薦申報爲“XX—XX年全國法治城市創建先進單位”，在法治建設的地方實踐中，應該在《關於加快“法治太原”建設的意見》、《XX—XX年“法治太原”建設實施綱要》等綱領性文件的指導下，在吸收借鑑各地先進經驗的基礎上，對法治城市的建設有更大的作爲。爲此，我們建議：
(一)加深認識。“法治太原”建設是凝聚各方改革共識的重要途徑和方式，是太原綜改試驗區整體推進、深度發展的法治保障工程。黨委政府尤其是一把手要高度重視“法治太原”建設工作，把“法治太原”建設作爲“一把手工程”來抓。將這項工作同太原城市建設的中心工作以及城市發展目標結合起來，同黨委和政府的戰略部署緊密結合起來，同全體市民的利益訴求和精神需要緊密結合起來，在法治建設方面開創吸引全國目光的新局面。
(二)加強組織。“法治太原”建設是一項法治系統工程，必須與本市的依法執政、民主立法、依法行政、公正司法、法制宣傳等工作統籌進行。客觀上，必須有一個具有一定權威性的組織機構來組織推進。目前，我市主要領導在依法治市領導組擔任主要領導職務，具體的法治城市建設工作則主要由依法治市辦來組織推動。應加強依法治市辦的組織機構建設，在“黨委統一領導，政法委組織推動，部門協作配合，社會廣泛參與”的工作機制下，設立專門的辦公場所、配備專職的工作人員，加大經費投入，保障“法治太原”建設工作的有效開展。
(三)加緊實施。“法治太原”建設正面臨着前所未有的良好環境和發展機遇，應加緊制定科學合理、重點突出、簡便易行、切實管用的“法治太原”建設指標體系。應儘快成立以專家、學者、法治實踐者爲主體的課題組，經費上實行專項列支，以“項目”推動和引領“法治城市”建設的指標考評體系的搭建，要明確目標，落實責任，確定任務，列出時間表，畫出路線圖，提出推進方案。要賦予“法治太原”建設指標體系一定的拘束力和強制性，加大獎懲力度，切實保證相關指標對法治建設工作的推動落實。
(四)加快步伐。“法治太原”建設是展示城市形象和城市文明程度的重要內容。全國部分地市已經先行一步，通過法治建設塑造了良好的城市形象。但從各地出臺的指標體系來看，雖各有特色，卻也存在一些不足：昆明注重評價，指標體系未能與全市綜合考覈結合;成都注重考覈，指標體系僅僅覆蓋區縣，未將市直部門納入;餘杭僅在區級層面展開，未能在杭州全市推廣。“法治太原”指標體系若能在克服上述不足基礎上，儘快形成《法治太原指標考評體系》，並予以加緊推進，明確實施起始時間，積極有爲地務實工作，定能使我市的法治創建工作在全國傲立潮頭。