市農村貧困人口狀況調研報告大綱
隨着我市經濟快速發展，工業化和城市化進程使得城市人口的福利水平得到了較大的提升，但是在廣大農村地區貧困現象卻依然存在，進一步減少農村貧困人口不僅關係到社會穩定，而且對全面建設小康社會，促進我市經濟社會可持續發展具有重要的現實意義。爲了深入瞭解我市農村貧困人口情況及存在問題，市政協法制委組織部分委員，會同市民政局、統計局、扶貧辦，在王世英副主席的帶領下，赴定邊、靖邊、吳堡、xx縣等幾個縣區，就此問題進行了專題調研。現將有關情況報告如下：
一、全市農村貧困人口及政府扶貧基本情況
目前，我市有國家扶貧開發工作重點縣8個，省級貧困縣1個，其中7個縣列入國家集中連片特困地區呂梁山片區，另外定邊、靖邊被列入省級白于山區片區縣。陝西省的扶貧開發標準提高到2500元后，全市有貧困人口88.02萬人，經過兩年的扶持，截止XX年底，全市仍有貧困人口71.9萬人。據調查數據統計，XX年我市農業總產值只有69.06億元，僅佔全市總產值的2.5%，貧困農民人均純收入約爲2381元，僅爲全市平均水平的32%左右，貧困羣體主要集中在生產條件較差的農村常住人口中，貧困人口收入構成中轉移性收入約佔63%，家庭經營性收入約佔23%。收入低而不穩，極易返貧，此外，諸如孩子上學、婚嫁，大災、大病等情況，返貧問題非常突出。
XX年-XX年，全市扶貧開發累計投入財政扶貧資金25.45億元，較上一個五年財政扶貧資金累計投入3.54億元增長7倍多。其中：市級財政扶貧資金11.7億元，較上一個五年市級財政扶貧資金累計投入1.36億元，增長近9倍。XX年以來，啓動實施大規模移民搬遷工程。白于山區和黃河沿岸移民搬遷共投入省市財政扶貧資金14.2億元。實施搬遷項目84個，搬遷24881戶、101977人。全市共投放扶貧貼息小額到戶貸款5.7522億元，扶持貧困戶6.6103萬戶;投放項目貸款3.013億元，扶持企業37個;建立村級互助協會260個，扶持農戶1.8萬戶;實施產業項目扶持企業 181個。全市完成貧困人口農民實用技術培訓76.6萬人次，實施“雨露計劃”勞動力轉移技能培訓3.01萬人。XX年開始實施貧困家庭大學生助學項目，兩年共資助3377人。近五年來，實現了46.56萬人脫貧，農民的生存和溫飽問題已基本解決。貧困人口收入也有了一定增長，由XX年底的780 元增加到XX年底的2381元。
二、導致農村貧困的問題及原因
雖然我市扶貧工作取得了較大成績，但貧困問題在今後相當長一段時間內仍然是困擾我市經濟社會全面發展的一個突出問題。造成貧困的原因是複雜的，多方面的。
(一)自然條件惡劣，基礎設施薄弱。我市水資源匱乏，降水時空分佈不均，十年九旱;水利設施老化，人畜飲水困難，尤其是白于山區腹地，無地表水利用或地表水流量小，水質苦鹼不能飲用，地下水埋藏深，開採利用難度大，無法利用。羣衆靠打窖收集雨雪水飲用，受乾旱氣候影響，經常是窖空無水，羣衆只有買水或飲用苦鹼水，人畜飲水很困難。擴大生產發展用水更是極度困難。基礎設施歷史欠賬過多，交通設施建設滯後，縣鄉公路等級低，農電供應不足，制約着農村發展生產。因農業生產條件和水平較差，抗災能力低下，經濟發展相對滯後。白于山區、黃河沿岸土石山區和丘陵溝壑區。這三大區域是全市貧困面最廣、貧困人口最集中、脫貧難度最大的地區。
(二)因病致貧現象突出。一是雖然新型農村合作醫療制度逐年完善，各級政府配套資金不斷增加，但是目前還存在補償水平較低的問題，不能完全解決部分大病患者的就診費用。目前全市除xx縣住院封頂線每人每年在30 萬元外，其他縣區僅爲3 萬元/戶。二是政府雖然對鄉村兩級醫療衛生機構的投入加大，農村醫院的基礎設施和醫療設備基本健全，但是還沒有從根本上解決鄉村兩級醫療機構專業衛生人才短缺的問題。部分患病羣衆必須到醫療條件較好的省級醫院或者北京才能得到較好的治療，但按照新農合規定，報銷的比例反而有所降低。xx縣王家渠村村民李利順因患病花費20多萬元，報銷不足6萬元，就是因爲相當一部分花費是在省上或北京的醫院治療時產生的。三是隨着經濟發展和文化生活水平的提高，羣衆的健康觀念逐漸增強，羣衆對醫療衛生服務的需求不斷提高，但是部分病人一味追求名院、名科、名醫，小病也往大醫院跑。以前掛號時掛普通門診，現在要掛專家門診;以前到醫院看了病就走，現在還要求提供特需醫療服務和良好的就醫環境，“小病大治、小病大養”造成醫療資源的浪費。四是遺傳疾病導致部分羣衆幾代貧困。如xx縣王渠則鎮閆米窪村俞子付，本人肢體殘疾，妻子蔣士蘭也是身有殘疾。兒媳智力殘疾，孫子先天智障及脣齶裂，現年7歲不會走路，不會說話，一家人生活極度困難。xx縣姬塬鎮孫崾峴村村民孫德志，妻子先天性啞巴，其所生的三個孩子均不能講話，全家只能靠種家裏和租來的60多畝地維持生活。
(三)高校學費普遍較高，家中有的大學生的農村家庭負擔較重。一是高校每生每學年的學費和住宿費在6000 元左右，三類本科院校及藝術類、軟件開發專業的學費更高。一個農民家庭供一名大學生有一定的困難，供兩名以上大學生就十分困難;二是大學生生活成本高。由於物價上漲的原因，供一個四年制大學生至少得花費6 萬元左右，沿海地區的高校和部分熱門專業畢業生的花費甚至超過10 萬元;三是大學生就業難，加重了家長的經濟負擔。好多家庭希望學生一畢業馬上就業，以便擺脫沉重的經濟負擔，然而多數學生畢業後依然要靠父母資助來維持生計。
(四)扶貧幫困資金使用效益不高。近XX年來，我市在中、省的支持下，集中財力針對農村貧困狀況開展了大規模的扶貧項目和社會救助，提高了貧困鄉村發展的潛力，使全市貧困人口逐年下降，但與此同時，也顯現出一些問題。一是資金投入分散，使用效益不高。資金投入與效益產出不對稱，扶貧資金分散在多個部門，既增加了管理運行成本，又降低了農業投入的使用效率;二是一些扶貧項目由於設計上的原因或者在基層出現了政策走形，形成投資浪費。如移民搬遷，在很多鄉村出現了溝底搬至山上、溝裏遷至路邊等意義不大的“整村移民”，沒有達到“搬出來、穩得住、能致富”的目的。部分村民爲了貪圖享受移民搬遷款項，卻使自己增加了自籌資金的沉重負擔。縣政府一些部門和鄉鎮，出於某些特殊的目的，爲一兩戶村民修柏油路或架設電網，造成極大的浪費。
(五)部分羣衆思想意識落後，發展經濟的主動性較低。貧困村的村幹部羣衆經濟意識、發展意識、市場意識和經濟發展較好的地方相比還有較大差距。目前，仍有相當一部分羣衆存在“以糧爲本”的觀念，仍然習慣於“日出而作、日落而息”的傳統耕作方式，發展支柱產業、致富奔小康的自覺性、主動性不強，只等着國家的補助，缺乏依靠科技、依靠支柱產業大幅提升收入的市場經濟意識，安於現狀，小富即安，重眼前輕長遠。
(六)收入差距進一步拉大。當前貧困羣體主要集中在生產條件較差的農村常住人口中，外出務工人員收入相對較高。而這部分低收入羣體由於農產品生產數量和商品化率較低，農產品價格增長空間有限，需要投入的農資和人工的成本在逐年上漲，致使農業增收空間較小。而非農業農民收入與農業農民收入差距隨着社會工資的上漲，逐年呈拉大趨勢。
三、對策與建議
(一)切實把解決“三農”問題，促進農民增收放在統籌城鄉經濟社會發展的戰略高度。各級黨委和政府都應認真學習和深刻領會每年的中央1號文件精神，努力提高思想認識，切實扭轉重工業、輕農業，重財政收入、輕農民增收的傾向，用抓工業的理念謀劃發展現代特色農業，把工業經濟中適應社會化大生產、符合市場經濟規律、能夠有效提高資源利用效率等經營理念，移植和導入農業領域。通過工業化的生產組織方式，抓好農業生產過程中的資本運營，發揮各類市場主體的積極性，走出一條統籌城鄉、以工促農、以城帶鄉的發展道路，推動榆林城鄉經濟的跨越式發展。
(二)加大和整合財政投入，爲發展農村經濟解決貧困問題提供資金支持。首先，要加強財政投入。堅持落實好中央關於“三個高於”、“三個加強”、“三個主要用於”的財政支農政策。逐步建立起財政支農資金穩定增長機制。其次，要探索整合財政支農資金方式。以縣爲主統籌安排進行整合。就是以縣委縣政府組成支農資金整合領導小組，以縣城經濟發展的重點爲龍頭，對來自各種渠道的支農資金進行整合，項目的實施，由各部門、各單位負責，財政部門負責協調和資金的監督管理、報賬撥款，切實做到資金的有效使用。
(三)加大移民搬遷力度。 移民既是民生工程也是發展工程。移民搬遷的目的不僅是解決居住安全問題，也有利於縮小城鄉差距、改變二元結構和提高社會管理水平，政府有關部門對此一定要有清醒的認識。一是進一步完善規劃，從市到縣都要統籌考慮移民搬遷與城鎮體系規劃，做到協調統一;二是重點解決好集中安置率較低的問題，要採取有力措施，堅決落實集中安置率80%以上和每個集中安置點必須在30戶以上的硬指標;三是建設資金要優先用於羣衆住房建設，除必須的基礎設施外，其他要按規劃逐年建設，市縣配套資金要確保足額到位;四是要根據我市實際情況，在全市和各縣範圍內統籌考慮安置點的佈局和選址，把移民搬遷工作更好地向前推進。
(四)完善社保體系，建立健全與扶貧政策相銜接的農村最低生活保障制度。社會保障是一種有效的扶貧方式，扶貧則是一項特殊的社會保障措施。要實現消除絕對貧困的目的，不能忽視社會保障的扶貧功能。應根據農村新的貧困特徵以及新農村建設的要求調整扶貧戰略，致力於完善貧困人口的最低生活保障制度。一是政府要在農村最低生活保障制度上發揮投資主體的作用，拓寬資金來源渠道;二是科學劃定農村最低生活保障線，合理選擇農村最低生活保障救助對象，逐步將低收入家庭納入救助範圍，實施預防和應急救助相結合的分類救助策略;三是加大教育和醫療救助的力度，繼續推進農村合作醫療制度，解決農村貧困人口中病、殘、老羣體的醫療保障問題，從根本上預防和消除農村貧困;四是建立以縣爲單位的三級救助實施系統，並建立農村最低生活保障制度的監控和評估體系。
(五)強化教育意識，從根本上解決農村的貧困問題。就“三農”問題而言，政府的扶持引導是外因，農民的創業發展能力是內因，千百萬農民羣衆纔是發展農業生產、繁榮農村經濟的主體。因此，要從根本上解決農村的貧困問題，必須從基礎教育抓起，着力於提高勞動者素質，使廣大農民羣衆成爲懂科學、有技術、會管理、善經營的一代新型農民，極大地提高他們的自主創業、自我發展的能力。
(六)千方百計促進農民增收。要認真落實中央“在工業化、城鎮化深入發展中同步推進農業現代化”的“三化同步”要求，以工業化提升農業，以城鎮化帶動農村，以產業化富裕農民。一是大力發展現代農業，充分挖掘農業內部增收潛力。要採取工程、生物、科技等強力措施，全方位提高農業產出效益，增加農民收入。要不斷加強農業基礎設施建設，加大農業綜合開發力度，提高農業科技創新和轉化能力。同時，要大力推進農業產業化。建立“市場牽龍頭，龍頭帶基地，基地連農戶”的產業化經營模式。即以市場爲導向，發展農副產品加工龍頭企業，依靠龍頭企業帶動原料生產基地，再由基地聯結和帶動農戶。xx縣寇家塬鎮慕家塬村辦有多家紅棗加工企業，其中黨支部書記經營着一家規模較大的企業，年用工量80餘人，從事最基礎工作的農民每月可有1500元的收入，村民既能照顧家裏，也可不出村子即獲得較爲可觀的收入。因此，大力扶植農產品加工企業，對本地優勢農產品進行各個層次加工，是一種提升村民收入的有效方式。二是要跳出“三農”抓增收，廣闢農業農村外部增收渠道。大力發展勞務經濟和非農產業，積極引導農民工參與城鄉基礎設施建設和農產品精深加工，鼓勵支持農民工返鄉創業。繼續實施 “百萬農民大培訓工程”和“人人技能工程”，綜合運用農民工培訓補貼、“陽光工程”補貼、“扶貧雨露計劃”等政策，擴大培訓覆蓋面，提高培訓水平。繼續實施“百萬農民大轉移”工程，促進勞務輸出由勞力型向技能型、數量型向質量型轉變。要進一步擴大糧食直補、良種補貼、農機具購臵補貼、農資綜合補貼的規模和範圍，加大補貼力度。
(七)強化基層政府職能，落實好計劃生育各項政策。要強化宣傳教育工作，通過報紙、雜誌、電視、網絡等多種形式，加強計生法規、優生優育等宣傳教育，大力倡導晚婚晚育，少生優生等科學、文明、進步的婚育觀，增強羣衆實行計劃生育的主動性、自覺性。要嚴格執行現行生育政策，加強經常性管理與服務工作，完善三查服務制度，嚴格二孩生育證申請、審批制度，從源頭上遏制違法生育現象發生。對違法生育的家庭，嚴格按照《陝西省人口與計劃生育條例》和《社會撫養費徵收管理辦法》，按規定足額徵收社會撫養費。“xx”期間，要實施市縣鄉計生服務站建設項目，建立功能完備的縣鄉計生服務體系。實施“母親健康工程”和“優生促進工程”。建立以“兩網一庫四級平臺”爲基本框架的人口和計劃生育信息化應用體系。要認真落實市委、市政府《關於全面加強人口和計劃生育工作統籌解決人口問題的實施意見》中明確的各項優惠政策，依據標準，足額兌現到位，不斷深化利益導向機制，切實解除計劃生育家庭的後顧之憂。