糧油市場監管調研報告
1998年國務院進行糧食流通體制改革以來，實行政府糧食行政管理職能與糧食企業經營的分離。糧食行政主管部門與糧食企業在人、財、物等方面徹底脫鉤，不再參與糧食經營，不再直接干預企業的自主經營活動。原來由糧食局、糧管所、糧站三級管理網絡嚴格統一管理的糧油市場，變爲由糧食行政主管部門代表政府對全社會的糧食流通進行管理的相對自由的糧食流通市場。XX年《糧食流通管理條例》出臺後，糧油市場進一步得到了開放，國家鼓勵多種所有制市場主體從事糧食經營活動，糧食行政管理部門的職責更大了，管理範圍更寬了，市場監管的難度加大了，造成相應的監管力度有所下降。如何在新形勢下做好對糧油市場的監管，就顯得格外重要。
一、我市糧油供應的現狀
我市不是產糧區，而是糧食銷區。主要種植玉米、小麥以及蠶豆等雜糧爲主，歷來有種的不吃，吃的不種的傳統，100多萬市民的日常食用大米都是通過產糧區供應的。我市糧食從產糧區到市民手裏主要通過大大小小的糧商糧販。目前，我市在工商局註冊的糧食經營戶共有670多家，還不包括沒在工商部門登記的走家竄戶的小商小販，估計不會少於三四百家，兩者相加一共要有上千個經營個體。這麼龐大的經營羣體，要糧食行政部門等有關職能部門進行有效監管，以目前的人力、物力以及體制情況是不太現實的。糧食市場的監控主要依靠產區的監管和經營者的自律，銷區對糧食的監控基本處於比較尷尬的地位。食用油的情況，除了本地幾家大油廠可以提供較爲安全的食用油外，其他的與糧食現狀大致類是。
二、糧油市場監管不力的原因分析
造成糧食市場監管不力的原因是多方面的，有制度層面的問題，有執法隊伍的問題，有執法對象的問題等等，是一個綜合的原因，而不是某一方面的問題。我認爲主要是由以下幾個因素造成的。
1、糧食執法缺少有效的法律支持。XX年5月26日，國務院頒佈的第407號令《糧食流通管理條例》，是對糧油市場進行監管的最有效的法律武器。但是有的細化條例本身就存在缺陷，影響了執行。如《江蘇省糧食收購資格審覈管理暫行辦法》規定對於年收購量低於50噸的個體工商戶（農民經紀人）從事糧食收購活動，無須申請糧食收購資格。這就給糧食行政部門的執行出了難題。對於不具收購資格的收購者，只要拿出這個武器，就可以擋住執法人員的查處。而且對於50噸這個數據，我們也比較難以認定。特別是對於象我們xx這樣的非產糧區，主要從事收購的都是小雜糧，大都是兌換，而且週轉比較快，很少有收購者能被發現有超過50噸的量。XX年，我市僅有一家辦理了糧食收購資格。僅糧食收購資格審查這一條，我們就很難執行。
2、糧食系統的執法隊伍相對偏弱。目前，各地的糧食行政執法工作體系還很不健全，專職執法人員偏少，執法能力有待進一部加強。當前，糧食行政執法工作體系建設從上到下各自爲政，沒有統一糧食行政執法標識，沒有統一糧食執法機構名稱，沒有統一設置監督電話，糧食行政執法的權威受到挑戰。同時受人事編制的限制，越到基層糧食行政機關，專職行政執法工作人員的配備越少，甚至還存在無機構、無專職行政執法人員的狀況，與縣級糧食行政機關所擔負的執法重任極不相稱；現有的糧食行政執法專職工作人員大多數系“半路出家”，缺乏系統的法律專業知識，對行政執法的有關規定了解不深，執法能力與糧食行政執法工作不相適應。象我市的糧食局共有編制13人，除去財務人員、辦公室人員，真正具有執法資格的人數只不過4、5人，面對這麼大的執法面，有點勉爲其難。
3、多頭執法造成多不執法。《糧食流通管理條例》中大部分條款不是由糧食局來直接執行的，而是根據職能由工商、質檢、技檢、衛生等多個部門共同執行的。糧食行政部門一旦發現了問題，需要移交到工商部門、價格部門、質量檢查部門等來執行，但處理結果到底如何，糧食行政部門就不得而之了，影響了執法的延續性與直接性。久而久之就會影響到糧食行政部門的執法積極性。有的執法工作需要幾個部門一同參與，而往往因爲涉及部門多，難以協調，很難形成經常執法的局面。聯合執法的次數少之又少，缺乏對經營者有效的法律威懾。
4、糧油經營戶規模小、數量多造成執法難。我市是非產糧區，因此居民日常食用大米等都是通過從產糧區引進的。經營者以個體戶、流商流販以及大量的農民經濟人等爲主，規模都不大，但是數量龐大。對於一個只有十來個人的糧食行政部門，監督這麼多的經營者，難免有點力不從心，造成執法困難。
三、對策與措施
在新時期如何加強對糧油市場的監管，我看要從自律和他律同時入手。不但要通過執法部門執法、社會監督等他律來督促他們規範行爲，而且還要引導經營者自律，誠信經營，因此我認爲可以從以下幾個方面着手。
1、加強糧食流通法規宣傳，注重相關執法部門的協作。《條例》及相關法規的頒佈實施，雖爲有法可依提供了依據，但如果不加強宣傳力度，不注重相關執法部門的協作與配合，那麼糧食流通檢查工作將很難得以有效地開展。我們認爲：一是要加強對糧食流通法規的宣傳。首先糧食部門可用宣傳車、發傳單、電視走字、知識競賽、標語口號、糧食經營者培訓等方式進行宣傳；其次法規宣傳不能流於形式，應結合日常工作經常性地開展。二是要加強部門間的協調與配合，糧食行政管理部門要主動與工商、質檢、衛生等部門保持經常性的聯繫與配合，按照《條例》與《辦法》的規定，各負其責相互溝通與協作，既不能越權又不能扯皮推諉。
2、加強糧食執法隊伍建設，提高糧食執法人員素質。依法對糧食流通進行監督檢查，是維護糧食流通秩序，保護糧食生產者的積極性，維護糧食經營者、消費者合法權益的必然要求，那麼糧食行政管理部門怎樣才能做好這項工作呢?我們以爲，加強糧食流通執法隊伍建設，提高執法人員素質是首當其衝的關鍵。其一應增加執法人員的編制和執法經費。開展糧食流通監督檢查工作，如離開了執法人員的參與，如果沒有必要的執法費用，那監督檢查無異於紙上談兵。爲使監督檢查工作落到實處，政府編制及財政部門就必須重視這項工作，從工作需要出發，及時適當增加糧食行政管理部門執法人員的編制和執法活動的經費。其二，嚴格考證上崗制度。行政執法工作是法律與業務性都很強的工作，其影響力不僅涉及到被監督檢查的對象，而且還關係到政府部門的形象。所以嚴格執法人員的從業資格考試製度是非常重要的。凡從事糧食流通監督檢查工作的執法人員，都必須經過相關法律知識的培訓和考試，都必須取得《糧食監督檢查證》方可上崗執法。其三，加強糧食執法隊伍建設。糧食行政管理部門還必須適時成立執法大隊，建立健全執行糧食監督檢查任務的各項工作紀律和工作程序等。
3、嚴格許可准入法規，抓好糧油收購市場監管。糧食收購是糧食流通的開端與源頭，抓好糧食收購市場的監督檢查工作，嚴格糧食收購行政許可準人法規，就能有效地規範糧食流通管理秩序，所以糧食行政管理部門應在這方面多下功夫，多做探索。一是要嚴格糧食收購行政許可准入制度。對申請收購資格準人的經營者，糧食行政管理部門應嚴格按照《條例》和《江蘇省糧食收購資格審覈管理實施細則》等有關規定，嚴格審覈，認真把關，要堅決杜絕違規違法辦證現象的發生。二是建立監督檢查機制。糧食流通監督檢查工作是一項涉及面很廣的羣衆性工作，不僅如此，它還有很強的時間性，錯過特定的時間，就很難掌握違規違法的事實與證據。而且，由於糧食執法人員的人手有限，開展監督檢查工作也受到一定程度的限制。所以爲使糧食流通監督檢查工作得以順利開展，就很有必要建立巡迴舉報並舉的多樣化的監督檢查機制。
4、引導誠信經營模式，確保銷售市場的糧油安全。糧食最終到消費者手中是通過大大小小的糧店經營者。因此，除了加強對產區糧食收購環節的監管外，對銷售環節的監管也至關重要。我們加大了在這方面的探索，通過創建“放心糧店”的形式，取得了較好的效果。XX年，我們xx市糧食局積極開展“放心糧店”創建的探索。我們首先在有關媒體公佈了放心糧店的創建條件、評審辦法，然後讓符合基本條件的糧店進行申報，最後通過行政主管部門的評審進行確認。對於初步通過評審的放心糧店在媒體進行公示。經過一年來的創建，在全市形成了遍佈各鄉鎮、社區的“放心糧店”網絡。通過創建工作，使得各個放心糧店在“質量、衛生、計量、價格、服務”上面達到五個放心，並統一掛上由行政主管部門統一發放的“放心糧店”招牌。羣衆非常信任這塊金字招牌，放心糧店業主普遍反映，經銷量大大增加，而羣衆對放心糧店的服務水平也感到滿意，我們在對放心糧店的檢查回訪時也發現經營者無論在質量、計量、衛生、價格等多個方面都符合國家標準，服務水平也大大好於其他糧店，真正使經營者、消費者、執法者三方獲得共贏。