調查：信息公開
在開放的社會條件下，信息披露的渠道很多。面對謠言的盛傳，需要暢通、透明、公開、權威的信息 公衆可以發佈公共信息嗎？ 許多生活在北京、廣州這樣都市中的人，這個春天對手機的感情變得有些複雜： 閉門不出的時候，很多人都曾經感受過來自手機短信的溫情問候和關懷；與鵝黃嫩綠的春風共舞的，還有來自手機的小道消息和荒誕不經的謠言，讓人驚魂不定。 一個反覆使用的口罩或許能遮掩部分恐懼，但並不能從根本上遏制病毒的傳播；面對謠言的盛傳，需要暢通、透明、公開、權威的信息。 對恐慌傳言的控制和引導是市場經濟的內在要求，其中政府的公信力對於恐慌傳言的抑制有很大的作用。政府公信力強，政府的任何聲音均會成爲及時消除恐慌傳言的鎮靜劑。反之，如果政府公信力不足，或者恰恰相反，人們對於政府的聲音總是從相反的方面去猜測，則恐慌傳言很難得到及時、有力的遏制，市場就會出現可怕的扭曲。 在開放的社會條件下，信息披露的渠道很多，人們對信息的需求，尤其是對突發事件信息的需求，比以往任何時候都更爲強烈。國際國內的經驗都證明，應對突發事件，信息的及時和客觀的披露，比什麼都重要。 周漢華教授認爲，信息公開和知情權是一個問題的兩個方面。政府有公開信息的義務，公衆有了解信息的權利。信息公開條例對媒體沒有特殊的規定。媒體是公衆一個部分，是公衆的代表。媒體同樣享有公衆的權利。 就此次非典疫情來說，一些地方傳媒的教訓是深刻而沉重的。當2月10日《羊城晚報》首次發佈“廣東發現非典型肺炎病例”新聞時，已是傳聞四起，“小道消息”接連不斷。據廣東媒體調查，此前市民有關非典的信息來源有80％是從手機短信、互聯網和人們口頭傳播的。好在權威媒體迅速站到了“抗非”的前沿，用大量而準確的報道很快遏制了傳聞和謠言，穩定了人心。 中國人民大學～研究所所長喻國明認爲，現時傳播環境有了很大的變化，非正式傳播渠道正大行其道。主流媒體的缺位勢必導致小道消息的橫行，從而加重社會的恐慌心理。喻國明強調，公衆對於知情權的要求日益強烈，因爲惟有知情才能爲理性行爲提供依據。 “正餐沒有，就要點心，即使不合法，也要先吃了再說。”毛壽龍教授認爲，在一個信息迅速傳播的社會，當信息掩蓋成爲不可能時，以政府爲主體所進行的消息封鎖只能帶來恐慌。媒體是大衆獲得信息的重要渠道。若官方媒體未能及時佔領，必然使“傳聞”有機可乘。公共信息的公開有利於謠言的消退。 在建立公共信息法制體系上，信息公佈的主體、權限、程序和法律責任四個方面缺一不可 公共信息法制一個全新課題 “其實，政府佔有的公共信息法制問題，是一個全新的問題，不僅中國要面對，而且世界各國也同樣要應對。”清華大學法學院教授、著名行政法學家於安說。 1966年，美國頒佈了《信息自由法》。這個法律帶來了一個世界性的浪潮，知情權正式走上法律舞臺。而類似這樣的法律一是主要面對個人和公司；二是政府處理公衆索取情報的問題。而非典的信息公開顯然就是一個嶄新的問題：它面對的是一般公衆，甚至還有國際社會；再有，它是政府主動公佈其佔有的信息資源。 “並不是政府佔有的所有公共信息資源都需要公佈，也不是公佈所有的公共信息都會對公衆產生好處。”於安強調，“公共信息，無論是政府佔有，還是個人掌握的，都是一種戰略資源，應該納入到法制軌道，綜合考量個～利與國家、社會和經濟安全。”現代～理念已經超出了軍事和國防的範疇，更囊括了人民身體健康、生態環境保護、互聯網絡安全、生物物種安全、科學技術保密、礦產資源保護、國際貿易暢通、貨幣金融穩定、公衆心理穩定等多個方面。國外的一些經驗表明，這些衍生的～一旦出現問題，表面上可能是行業性或是地區性的，但它的作用力將會蔓延到各個領域和各個地區，以致人人自危、社會動盪，影響國家安定的局面。 公共信息從內容上可以分爲：政治信息、經濟信息和包括公共衛生在內的社會信息。從產生的方式上，可以分爲反映政務的公共信息和政府佔有的公共信息。政府信息條例以及wto要求的透明性原則，所指向的都是第一類信息。而這次非典，使得政府佔有的公共信息能否以及如何和公衆共享這個問題變得十分突出。 傳染病防治法是1989年制定的。非典，也讓這個法律在疫情報告上的缺陷暴露無遺，帶有根本性的問題有：新的傳染病的確認權力過於集中，遠不能適應今天這個高度交往的社會形勢；情報報告和公佈確定及時、真實的原則，但缺乏一個嚴格的、科學的程序；還有就是1991年頒佈的實施辦法，強烈的部門立法的色彩，使得主管部門防治傳染病的責任不明。 涉及公共衛生的信息，關係到個人的生命健康、社會的生存和經濟的發展，這類公共信息的公佈必須有法可依。除此之外的，安全生產、食品衛生、質量監督和檢驗檢疫，都應該進入這個視野。於安建議，可以現行的統計法爲基礎，規範公共信息的獲取、管理、公佈和使用；也可以考慮在將來的政府信息公開法中，將公開的信息分成政務信息和政府佔有的公共信息，統一規範，建立公共信息法制體系。 在建立公共信息法制體系上，信息公佈的主體、權限、程序和法律責任四個方面缺一不可。沒有法律責任，不追究瀆職，這個法律就會落空；沒有程序，就無法操作，無法制約；不規定權限，就不能做好中央和地方、部門和部門間的分工。 現實在回答立法這個新問題的同時，也讓人們看到了問題的另一面。 中國從橫斷面看，有那麼多不同的區域、部門；從縱斷面看，又有那麼多的層次。每一個區域、部門或層次又都有自己的系統，不同系統裏又有不同的層次。在這樣一個超巨型的複雜系統內，發生信息扭曲的機會實在是太頻繁了。漏掉的信息、遲到的信息和不準確的信息，這正是應付突發事態的機制中最薄弱的部分。 中國人民大學行政管理系主任毛壽龍教授認爲，在一個開放的、快速變化的信息社會，政府不能再像封閉的計劃經濟時期那樣，遇到問題，總是先“內部消化”，再告之公衆。這種“公共問題內部化”、“長官意志化”的思維，天然地將政府與公衆隔離開來；而事實上，面對永遠的變化，未知的複雜，政府的理性永遠是有限的，完全沒有必要“把所有問題都自己扛”。沒有人會因爲突如
其來的災害責怪政府，但他們有權利要求實時的、真實的、透明的反映；從政府職能轉變角度來看。最近若干年，政府職能開始逐漸從經濟建設走向公共服務，比如爲市場經濟發展提供法律和制度基礎、建設政治文明等等。如果自此開始，政府能夠實現進一步職能的轉變，加強管理公共事務、解決公共問題、提供公共服務，讓社會發展跟上經濟發展，即使今後再有類似sars的傳染病發生，政府也可以應對自如。 有學者建議，還要建立多元的信息系統，確保多元信息過程的常規運作。因爲突發事態本身帶有基本的不確定性，很多跡象人們從未見過，至少大部分沒有見過。像這次sars，突發事態的不確定性、嶄新性，以及它的急速性，它不會給人留下很多時間慢慢找出對付的辦法。如果某地發生突發事態的信息很透明的話，其他地方就會很警覺、就可以更好地應對。所以，社會的信息系統應該是多元的。只有多元的信息過程，才能把信息扭曲的情形大大減少。 中央銀行垂直領導的系統同樣值得防治傳染病流行監管機制參考。它應該相對獨立於地方政府，以避免受到地方官員的政績、偏見的影響和牽制。 建立民間資信系統，與政府資信系統相競爭，逐漸在競爭中建立起政府資信的權威性，也是提高政府公信力的重要條件。政府資信的強大和自信必須建立在民間資信強大的基礎上。 非典有可能給經濟帶來短期損失，但如果帶來政府信息公開法制化的深層次變革效應，則是用金錢無法衡量的 政府信息公開條例成熱點 “政府佔有的非典信息是否公佈，公佈多少，現在看來直接關係到公衆的生命健康。眼下要做的就是要建立這樣的法律制度。”清華大學法學院於安教授告訴記者。 “非典有可能給經濟帶來短期損失，但如果帶來政府信息公開法制化的深層變革效應，則是用金錢無法衡量的。”中國人民大學行政管理系毛壽龍教授說。 政府信息，可不是任人打扮的小姑娘。政府信息發佈該有個規矩。政府信息公開條例還未出臺，就已成廣爲關注的熱點。 “疫情的發佈，在防治傳染病的大規模流行方面的作用不可小視。非典之所以從一個局部向全國擴散，應該說，與我們缺少一個科學、真實和快速的信息報告和公開制度有很大關係。”《政府信息公開條例》起草組負責人、中國社科院法學所教授周漢華說，sars事件暴露出政府在應急系統的信息資源管理建設上重視不夠。就政府機關普遍來說，可以說嚴重不足。比如，當行政審批事項改革時，很多機關發現理不清自己到底有多少權力。向某些政府機關諮詢同一個問題，你會發現在同一個辦公室的不同工作人員會給你不同的答案。 《政府信息公開條例》目前已經起草完畢，現在正處於徵求各方意見的階段。據瞭解，這部條例的研究和起草是從XX年開始的，歷時兩年多，參加研究和起草工作的包括全國人大常委會法工委、xx法制辦、公安部、國家保密局等相關單位二十多人，可以說集中了相關領域最主流的意見。 《政府信息公開條例》規定的主要內容有：政府信息公開以公開爲原則，不公開爲例外；不收費，只能收取預先確定標準的成本費用；通過公報等官方出版物或以放置在辦公場所供公衆查閱的方式主動公開其信息，還必須通過互聯網上的官方網站主動公開；正式決定是否公開的程序：政府機關按照法律程序決定是否公開政府信息；辦事指南與信息登記簿內容：政府機關向公衆提供該機關的政府信息登記簿，包括每條信息的名稱、索引、主題、基本內容。 “只要沒有規定不得公開，那麼，政府就有義務公開。”周漢華說，“政府信息公開中，如果發佈了不真實的信息、阻礙信息的發佈，就會構成瀆職，信息公開條例對此作了規定。如果政府機關的違法行爲給申請人或第三人造成損害，構成國家賠償，就應承擔賠償責任。” 表面看來，信息分享似乎弱化了國家的控制權，但它作爲一種監督機制，實際上提高了國家的控制力。國家管理必須依靠代理人，但代理人（官員）與委託人（國家）之間存在信息不對稱與道德風險問題，也就是說你無法完全有效監督各級官員。毛壽龍認爲，糾正這一問題的根本之策就是信息分享，以公民的知情權制約官員的信息壟斷行爲，“羣衆的眼睛是雪亮的”。 事實上，政府信息公開已經開始在一些地方成爲現實：《廣州市政府信息公開規定》已正式通過發佈，有媒體稱是我國政府信息公開領域的第一部立法。從XX年1月1日起，廣州市行政區域內的所有政府信息，包括事權、財權、人事權，都在遵循合法、及時、真實和公正的原則上公開，以保障個人和組織的知情權，增加行政活動的透明度。
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