關於社會創新管理狀況調研報告大綱

當下中國，一方面，創新社會管理工作受到從中央到地方各級黨委、政府和基層組織的高度重視，全國上下圍繞社會建設和管理，進行積極的理論創新和實踐探索。各級黨政官員、理論工作者、新聞媒介記者和其他社會大衆紛紛對社會建設與管理中存在的問題進行分析，提出批評，給出建議。另一方面，社會卻以自身的規律與慣性往前演化。突發事件不斷，社會衝突頻繁，環境污染、企業罷工、安全事故、階層對峙等嚴重社會事件日趨普遍。我國的政務誠信、商務誠信和個人誠信遭到社會大衆的普遍懷疑，社會出現了廣泛性的“中國式焦慮”和“怨恨式批評”。如何認識當下中國社會的狀況、問題存在的癥結以及未來中國社會建設和管理的前景，筆者結合自己的學習，談點淺顯的認識和思考。

一、我國社會管理的演化

(1)我國原有社會管理體制。在中國的近現代史上，我國人口衆多，卻一再遭受列強蹂躪和歷經戰亂，國家積貧積弱的根源之一，就是社會呈現出一盤散沙狀況。新中國成立後，我國在計劃經濟體制下，把所有人都組織在一定的單位中，建立起高度集中的、政府包管一切的社會管理體制。其特徵爲：一是政府全能的社會管理體制。政府通過統一計劃，統負盈虧，統購統銷，統收統支，建立起高度集中的計劃經濟體制;也通過幹部統一調配，職業身份統一確定，人員統一安置，社會事業統一部署，一切社會活動統一組織等，建立起以政府爲中心的全能社會管理體制。二是以“單位”爲基礎的從業人員管理體制。“單位”既是工作組織，也是我國解決各種社會事務和落實社會管理控制任務的基層組織體系。三是以“街居”爲基礎的城市社會人員管理體制。政府通過街道居委會體系，管理社會無工作人員、閒散人員、民政救濟和社會優撫對象等。街居體制起到輔助單位體制對社會管理的作用。四是以單位制度、戶籍制度、職業身份制度和檔案制度爲基礎的社會流動管理體制。其目標就是使一般社會成員的就業和居住儘量固定，嚴格限制社會成員在城鄉之間、單位之間和不同職業身份之間的一切自由流動。

在這種計劃經濟體制下形成的政府全能的社會管理體制，改變了舊中國社會一盤散沙的狀態，建立起高度統一的社會秩序，極大地增強了國家對社會的組織動員能力和控制能力，爲我國在一窮二白的經濟基礎上調動一切資源完成工業化體系的建設，發揮了積極的作用。然而，這種社會管理體制也存在固有的弊病。一方面，政府直接管理經濟和社會，成爲包辦一切社會事務的全能型政府，不但行政成本很高，而且在把一切權力集中到政府的同時，也把一切責任集中到政府，社會缺乏自我組織、自我管理、自我調節的機制;另一方面，所有社會成員被管理在一個個相對封閉的單位中，阻礙了正常的社會流動，使社會缺乏活力和創造力。

(2)改革開放以後，隨着社會主義市場經濟的深入發展，我國社會發生了巨大變遷。其規模之大、速度之快、波及之廣、影響之深，在世界現代化歷史上是罕見的。表現在：一是階級階層結構變化。原有的工人階級、農民階級、幹部和知識分子的簡單階級階層結構，轉化成由許多不同利益訴求羣體組成的複雜多樣的階級階層結構，產生了個體戶、私有企業主、外資企業高管、民營企業科技人員、各種社會中介組織從業人員和自由職業者等新的社會階層。如何在新的形勢下整合和協調好各階層的利益，形成既充滿競爭活力，又和諧相處的秩序，成爲社會管理的重要任務;二是城鄉結構快速變化。改革開放以來，2億多農民離開了世世代代耕作的土地，甚至離開了農村，轉變爲從事第二、三產業的工人，這是世界上最大規模的工業化和城市化過程，如何使轉變了職業的農民，能夠融入新的城市生活，形成城鄉一體化統籌發展的新體制，成爲當前社會管理的重大挑戰;三是收入分配結構的變化。近30年來，我國從一個收入分配均等化程度很高的國家，轉變成一個在國際比較中收入差距很大的國家。收入差距擴大、分配不公以及與此相關聯的貪腐問題，成爲導致幹部、羣衆不滿和引發很多社會問題的深層原因。如何調整收入分配結構，建立公平合理的收入分配秩序，成爲維護社會和諧穩定迫切需要解決的深層問題。四是人口結構和家庭結構變化。隨着人口結構的深刻變化，加速了家庭小型化和老齡化過程。很多過去由家庭和代際關係幫助解決的問題，如養老、單親撫養、心理障礙殘疾、代際衝突等，都顯化爲社會問題。這些都是社會管理面臨的新任務。五是社會組織方式的挑戰。隨着經濟體制深刻變革，我國社會生活組織方式經歷從“單位人”到“社會人”的變化。一些單位普遍實行“住房自有化、就業市場化、社保社會化、後勤服務市場化”等改革，單位組織解決社會問題能力弱化，有些則徹底解體。越來越多的社會成員由“單位人”變成“社會人”。在城市就業總人口中，過去“單位人”佔95%以上，而現在下降到25%左右。六是社會規範和價值觀念的變化。如對個人利益的追求獲得了正當性和合理性，但約束、監督追求個人利益的行爲規範卻沒有建立完整;社會生活和生產行爲複雜性大大提高，適應這種複雜性的社會管理和監督控制技術卻沒有相應提高;市場經濟條件下，人們的價值理念發生深刻轉變，與這種變化相適應的社會道德和誠信體系建設卻滯後於變化。

以上是我國社會管理體制由舊社會到新中國，再經由改革開放而演化至當下管理困境的歷史過程。深入認識這一過程，將有助於我們客觀地、歷史地、辯證地分析理解當前社會管理的狀況。

二、當前社會問題的嚴峻性

當前我國在經濟社會生活面臨工業化、城鎮化、市場化、網絡化和全球化的進程中，社會流動加快，人員流動管理矛盾突出;城鎮化成爲經濟發展新動力後，土地徵用、房屋拆遷矛盾激化;勞動力供求關係改變，非公有制勞動密集型企業勞動關係緊張;農村基層財力薄弱，幹羣關係惡化;基層管理體制改變，社會問題解決機制弱化;收入分配差距擴大，分配不公成爲諸多社會問題的深層原因;羣體性問題突出，各種新型社會風險增強;社會轉型加速，社會治安形勢日趨複雜、嚴峻。社會管理面臨的這些新情況、新問題，有的是在社會結構和體制轉軌過程中，因結構衝突、體制摩擦、規範空白、法律法規不健全造成的;有的是快速發展過程中因各種歷史原因積累和遺留的;還有的是因我們工作缺位、方法不當或某些工作失誤形成的。上述挑戰具體反映到我國目前的社會管理方面，其問題面臨的緊迫性、嚴峻性和風險性，無論如何必須引起各級黨和政府的高度警惕了。

一是社會普遍出現了“中國式焦慮”。年8月19日，新華網新華時政報道，據“中國公衆焦慮情緒調查”發現，我國“基本存在”、“很少出現”和“偶然出現”焦慮情緒的人僅佔1.3%、1.7%和16.4%，而存在“嚴重焦慮”和“經常焦慮”的人分別佔34.2%和46.3%，後兩項合計達到80.5%;二是“權力總被橫着使”。中國青年報年9月28日報道，由中國青年報與新浪網聯合進行的一項公衆參與調查顯示，94.8%的受訪者確認日常生活中普通人濫用權力現象普遍存在，68.3%的人認爲日常生活中權力濫用現象“非常多”，26.3%的人表示“較多”。大學社會學系郭於華教授指出：這個數據的確在一定程度上反映了當前的社會現實，當下社會中損人利己甚至損人不利己的事情屢見不鮮，權力總被橫着使，社會生態不斷惡化;三是收入分配差距持續擴大。勞動者報酬在初次分配中佔比很低。年5月12日報報道，中華全國總工會集體合同部部長張建國接受中工網採訪時說，我國居民勞動報酬佔GDP的比重，在年達到56.5%的峯值以後，持續下降了22年近20個百分點，年僅爲36.7%(世界上通行比例在60%左右)，而與之形成鮮明對比的是資本報酬佔GDP的比重上升了20%。分配不公導致收入差距過大。

年12月《暸望新聞週刊》報道，我國基尼係數從年的0.35上升到年的0.45，年達0.48(0.4是社會分配不平均的警戒線)，最高20%的收入組的收入相當於最低20%的收入組的8.3倍。收入分配極不規範。據年8月22日中國新聞網記者採訪中國勞動學會副會長兼薪酬專業委員會會長蘇海南，蘇海南稱此前有學者測算，年我國灰色收入、非法收入等隱形收入的總量達九萬億元(據中證報報道，財政部年2月5日公佈的數據顯示，1-12月累計，全國財政收入執行初步統計數爲68477億元)，嚴重影響社會分配;四是社會衝突和危機不斷。

年6月9日光明日報報道，我國年維穩財政預算執行情況令人震驚，全國內保費用達到5140億元，已接近軍費數額，中央公共安全支出增幅達47.5%(見5月27日《社會科學報》)。另據年3月6日聯合早報網訊，中國財政部昨日公佈今年的財政預算，涉及內地維穩的“公共安全”支出達6244億元，增幅達13.8%，其數額和增幅已較軍費爲高(後者爲6011億元，增幅12.7%)。

針對我國社會管理面臨的嚴峻形勢，中科院農村發展研究所教授、社會問題研究中心主任於建嶸分析，到20世紀末，中國形成了一個具有排斥性的統治格局，社會衝突進入新的階段。特徵之一，代表權力主體的政治精英、代表資本主體的經濟精英和代表文化主體的知識精英，在“合法”地享受着社會主要經濟成果的同時，在共同的利益驅使下，形成了具有相對穩定邊界的社會統治集團，實現了所謂的“精英聯盟”;特徵之二，在強大的權力和資本壓迫下，廣大工人和農民因爲貧窮被排斥在經濟、政治和社會生活之外，邊緣化程度不斷加強，成爲社會弱勢羣體;特徵之三，這種二元社會的排斥性體制具有剛性穩定，社會核心組織層對邊緣羣體表現出排斥效應，使社會結構顯現出明顯的斷裂帶。於建嶸教授進一步分析認爲，從總體上說未來一個時期內，中國將進入社會衝突的多發期，社會弱勢羣體的工農大衆和掌握了政治權力與經濟資源的社會強勢集團的博弈仍然是其主要的內容。如果不能建立有效的社會利益表達機制以解決社會公平問題，處於社會弱勢地位的工人、農民和下層知識分子有可能實現聯合，以對抗處於社會主導地位的精英聯盟。

三、關於解決社會問題的一點認識和思考

(1)正確認識社會轉型期。哈佛大學教授亨延頓認爲，現代性孕育穩定，而現代化的過程卻滋生着不穩定。人類社會面對的問題往往具有類似性或同構性。當今中國與美國十九世紀末二十世紀初“進步運動”時期的經濟社會狀況，頗具相似性，充分了解美國的“進步運動”，將有助於我們認清當今中國所面臨的社會狀況，啓發我們解決社會問題的思路。

1880-192019年，美國“進步運動”是以中產階級爲主體，有社會各階層參與的資產階級改革運動，目的在於消除美國從自由資本主義過渡到壟斷資本主義所引起的種種社會弊端，重建社會價值體系和經濟秩序。當時的美國正處於工業化過程中，患上了“工業文明綜合症”，遭遇了政治貪腐、道德失範、貧富懸殊、勞資衝突劇烈、經濟秩序混亂等一系列嚴重社會問題。如美國新興工業城市出現了對自然資源掠奪式的開發利用，森林綠地面積被大量吞噬，城市被包圍在工廠排出的黑煙和廢氣之中;食品藥品生產和銷售方面，不潔食品和有害藥物嚴重威脅着人們的身體健康和生活安全。種種混亂失序現象，說明美國工業化快速發展、城市規模急劇膨脹與公共事務日益複雜，客觀上需要一個高效的行政機構來爲之服務。然而，舊的行政機構和管理體制卻不能適時得到調整，致使一些政客結黨營私，肆意踐踏民主制度，充當大資本家的代言人，靠出賣各種庇護權、特許狀、工程承包合同來賺取政治贊助和“保護費”，導致不法企業得以偷逃納稅、壟斷市場、投機地產，肆意妄爲而又逍遙法外。嚴重的社會問題廣泛觸及了社會各階層的利害關係，招致中下層民衆的普遍不滿，將當時的美國社會推向了種種矛盾匯聚和衝突的漩渦。

適逢其時，美國“進步主義”者發出了強烈的變革之聲。進步運動以追求社會正義爲旗幟，由社會各屆人士自發形成自下而上的全國浪潮。首要着眼點是經濟現代化和政治民主化進程中的壟斷和競爭、公正和效率、革新和穩定。特別是新聞領域中的“黑幕揭發運動”引起強烈反響，督促政府解決社會問題。此外，進步運動以關懷爲原則，呼籲照顧社會中的弱勢羣體。如宗教界的“社會福音運動”和女大學畢業生們的“社會服務處”運動，通過爲貧民提供生活救濟、文化教育和衛生服務，對加強鄰里合作，促進階級融合、和諧社會關係發揮了積極的作用。進步運動還注重發揮知識分子的先鋒作用，讓出身於中間階層的知識分子參與政府的變革行動，在變革中發揮自身的重要作用。在進步運動中，美國政府也發揮了強大的作用，使運動保持在社會制度的框架之內，避免暴力革命的發生。

美國進步運動啓示我們，當日美國與當今中國都處在社會轉型的特殊歷史時期，都面臨着諸如政治貪腐、貧富極化、道德失範等一系列影響社會和諧的難題。我國改革可以積極借鑑其他文明成果，博採衆長、擇善而從。美國進步運動的經驗教訓顯示了社會公正及公共責任對社會穩定與和諧發展的重要性。它用事實道出了一個樸素的道理：正義意味着進步，責任意味着穩定。只有首先確立社會公正與責任，纔會有各階層的和諧相處。進步運動更重要的啓示在於確立了政府對經濟關係和社會關係的直接干預。它讓美國人在政治上變得更加聰明，學會了如何更好地發揮政府的監管與調節職能，形成了由政府調節和干預經濟生活的傳統。中國改革當然也必須依靠政府的力量，而政府則必須順合民意，集中力量解決民衆呼聲最高的問題。

(2)克服工具理性思維侷限，牢固樹立科學發展觀。西方著名社會學家馬克思韋伯在其著作《經濟與社會》中，把人類的理性區分爲兩種：工具理性和價值理性。工具理性指“通過對外界事物的情況和其他人的舉止的期待，並利用這種期待作爲‘條件’或者‘手段’，以期實現自己合乎理性所爭取和考慮的目的。”通俗地講，就是“用理性的辦法來看什麼工具最有效，以便達到我們(無論是否合理)的目的”。

反映在我國改革開放的過程中，政府在政策制定上的工具理性思維傾向非常明顯。例如把市場經濟當成是有效的工具運用到現實生活中來，“計劃多一點還是市場多一點，不是社會主義和資本主義的本質區別，計劃經濟不等於是社會主義，資本主義也有計劃;市場經濟也不等於資本主義，社會主義也有市場，計劃與經濟都是經濟手段。”這段對市場經濟的經典描述，是使得市場經濟作爲有利於社會主義的有效經濟手段而在中國得到了合法性的證明。客觀地說，工具理性思維在改革開放之初，對經濟增長起到了巨大的歷史貢獻，使我國取得了舉世注目的經濟發展成就。但是，工具理性思維的消極影響也導致我們陷入了對市場經濟的迷信，陷入了對GDP主義的盲目遵從，忽視了對發展目的的思考，對經濟、政治、社會和文化建設的統籌兼顧。30多年的時間，我們走過了西方國家近22019年走過的路，但反過來說，西方國家22019年之內積聚的矛盾，30年當中我們全遇到了。西方國家有22019年的時間，來回旋、解決問題，而我們沒有。

其實，西方國家在200多年的經濟社會發展中，除了工具理性的指導，還有價值理性在起作用。價值理性“通過有意識地對一個特定的行爲——倫理的、美學的、宗教的或作任何其他闡釋的——無條件的固有價值的純粹信仰，而不管是否取得成就。”即人們只賦予選定的行爲以“絕對價值”，而不管它們是爲了倫理的、美學的、宗教的，或者出於責任感、榮譽和忠誠等方面的目的。價值理性涉及的是人們對某些事物或行爲所賦予的價值含義，以及對某些價值觀念的追求。我們可以在西方現代化發展的過程中，深切感受除了市場經濟制度以外，還有基督教信仰、資本主義新教精神以及民主、自由、法治等文化價值觀念發揮着極爲重要的規制和約束作用，使之和市場經濟制度一道共同促成了西方國家從壟斷資本主義向福利資本主義的發展進步。

我國當前社會建設和管理中遇到的社會困境，除了權力與資本的惡意勾結以及特權階層爲維護自身利益而選擇“理性無知”的立場之外，個人認爲還與各級組織和官員的工具理性思維有關，與缺乏對價值理性的理解有關，與“人的現代化”素質密切關聯。社會管理是一項系統工程，是政府和社會組織爲促進社會系統協調運轉，對社會系統的組成部分、社會生活的不同領域以及社會發展的各個環節進行組織、協調、監督和控制的過程。社會管理的基本任務包括協調社會關係、規範社會行爲、解決社會問題、化解社會矛盾、應對社會風險、促進社會公正、保持社會穩定等方面。

因此，創新社會管理首先需要各級政府官員切實加強自身學習，提高理論素養，努力解決自身“人的現代化”問題。但社會上此起彼伏的陣痛和人禍告訴我們，相當多的國民、官員的心理和精神，還被禁錮於封建主義的枷鎖之中，構成了對經濟與社會發展的嚴重障礙。雖然我們可以從國外引進現代化的科學技術，移植髮達國家行之有效的工業管理方法、政府機構形式、教育制度，甚至把英語說得比洋人還利索，但是，“人的現代化”我們無法引進，只能自力更生。爲此，迫切需要各級政府官員對馬克思主義、毛澤東思想以及中國特色社會主義理論要真學、真信、真懂、真用，要把工具思維與價值思維、理論思維與實踐思維、系統思維與辯證思維、矛盾思維與和諧思維有機結合起來，深刻理解科學發展觀的本質內涵，有機把握經濟發展合規律性(工具理性)與人的發展合目的性(價值理性)的統一，才能真正認清新形勢下加強和創新社會管理的重大意義，統籌經濟、政治、文化、社會以及生態文明建設，不斷提高社會管理科學化水平，促進社會和諧穩定。

(3)關注順德大部制改革經驗，期待我國經濟社會系統變革。在最近兩年的地方政府改革中，廣東省順德區作爲縣級政府，建立了大部門管理體制，有效地破解了影響經濟與社會發展的一些深層次的體制性、結構性、制度性難題，符合年我國“xx”規劃綱要中“堅定推進大部門制改革”的精神，爲全國縣級政府深化政治、行政體制改革和創新社會管理提供了可資借鑑的探索和經驗。

各國的現代政府，普遍建立於資產階級革命勝利之後。當今世界，無論是哪一國的中央政府或地方政府，都要根據其擔負的管理職能，設置部門機構。設置部門一般有小部門制與大部門制兩種類型。小部門制，其特徵是“小職能、窄領域、多機構”，部門管轄範圍小、機構數量大、專業分工細、職能交叉多。大部門制，是一種政府實施綜合管理的組織體制，其特徵是“大職能、寬領域、少機構”。一般而言，在工業化初始階段，爲了履行經濟和社會的管理職能，政府按小部制設置機構，有利於推動經濟和社會的發展;而在工業化逐步成長成熟或實現之後，政府則應轉向按大部制設置機構。當代發達國家中央政府，設立機構不超過20個，如美國15個，英國18個，俄羅斯16個，日本12個;州(省)一級大約15個左右;郡(縣)一級大約10個左右。在中國最近的新一輪政府機構改革之前，各級政府實行的仍然是小部門體制。縣級機構一般設有40—50個，如順德就設有41個機構。由於部門機構過多，職能交叉、權責脫節，造成政出多門、推諉扯皮，削弱了政府的決策職能，也不利於集中統一管理。

因此，爲適應中國現代化建設的快速發展和社會主義市場經濟體制建立完善的需要，順德在年9月16日公佈了大部制改革的“三定”方案，對現有黨政機構進行整合優化。黨政系統綜合設置了16個工作部門，其中黨委部門6個：紀律檢查委員會機關、區委辦公室、組織部、宣傳部、政法委員會、社會工作部;政府部門10個：發展規劃和統計局、經濟促進局、教育局、民政宗教和外事僑務局、公安局、國土城建和水利局、文體旅遊局、衛生和人口計劃生育局、政務監察和審計局、環境運輸和城市管理局。另設有一些歸口管理法定執行機構，如城市管理行政執法局歸口環境運輸和城市管理局，企業投資服務局歸口經濟促進局，安全生產執法局和市場公平交易局歸口經濟促進局，行政審批管理局歸口辦公室，社會保障基金管理局歸口經濟促進局。從41個機構到16個機構，順德的政府機構改革遵循了大部門制的管理趨勢和本質要求，按着大教育、大衛生、大文化、大產業經濟、大社會管理、大公共服務的理念而設定。由於具有真實的創新性，順德的大部制改革被媒體譽爲猶如“石破天驚”，引發了全國的關注。

順德的大部制改革，遵循了國外通行的規律，但又不是照着西方國家的葫蘆畫瓢。在中國還沒有完全實現工業化，市場經濟不完全成熟，公民意識有待加強，社會管理任務十分繁重，權力過分集中的弊端尚未克服的情況下，順德的大部制改革，將中國特色社會主義和大部制原則結合起來，解決了很多難題，呈現出新的特點。第一，妥善解決了黨政關係問題，實現了以黨領政、黨政聯動新模式。例如：黨委不設置與政府對口的部門，工作密切聯繫的部門則合署辦公，如黨委辦與政府辦合署辦公;組織部與人事局以及編制辦合署辦公;宣傳部和文體廣電新聞出版局合署辦公;社會工作部和統戰部、工會、共青團、婦聯、殘聯等合署辦公;民族宗教和外事僑務局同僑聯合署辦公;政法委員會和司法局合署辦公;創新性地實現了以黨領政、黨政聯動，黨政同體、同心共治的新治理模式。第二，妥善地解決了權力過分集中的問題，實現了決策權、執行權、監督權的相對分離。順德大膽提出“決策民主化和扁平化、執行集中化和統一化、監督外部化和獨立化”，其具體做法是：一是將決策權分爲政策制定權和政策審定權，分別交予“四套班子”和黨政局級部門負責人聯席會議，這是決策權的集中化和上移;二是將執行權交予局級部門下屬的股(科、室)和法定獨立執行機構以及鄉鎮政府，這是執行權的專業化和下移;三是將監督權交予紀律檢查委員會機關和政務監察和審計局，相對於其他行政部門而言，是獨立化和外移，同時，強調行政體制外的監督，包括強調人大監督和社會監督。順德建立黨政決策權、執行權、監督權既分工清晰又統一協調的高效運行新機制，比較好地解決了權力過分集中和缺乏監督的問題。第三，妥善解決了只重經濟不重社會的問題，實現了從管制型政府到服務型政府的轉變。順德通過大部制改革，做到政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開，真正轉變政府職能，使政府全面履行公共服務職能。政府管理的目標就是公民至上，建立健全公平公正、惠及全民、水平適度、可持續發展的公共服務體系，推進基本公共服務均等化。順德按照大部制的要求，雖然政府機構大幅度減少了六成，但是政府服務的職能卻得到了全面的提升和加強，突出了政府公共服務和社會治理功能，由此初步形成了全社會共同參與管理的新格局。

現在，廣東已要求其他的縣級政府按照順德的大部制模式進行改革，說明順德大部制模式具有可行性和普適性。其一，順德的縣級政府改革是奠定國家基礎的改革。“縣治則國治、縣安則國安”。順德的大部門制改革，把縣一級的政府機構理順了，使之推入科學化、制度化、規範化的運行軌道，這就爲全國縣級政府樹立了榜樣。其二，順德的縣級政府改革構成了政治體制改革的突破口。順德的大部門制改革，雖然屬於行政體制改革範疇，但由於行政體制改革本身是政治體制改革的一個組成部分，它所進行的政府職能轉變和機構設置改革，行政權力劃分和制約、行政監督體制改革，行政決策體制改革，社會管理體制改革等等，必然牽動和涉及到黨政關係改革、人大制度改革、政協制度改革、選舉制度和幹部人事制度改革、司法體制改革乃至於執政黨自身制度的建設和改革等等方面，由此造成縣級的全方位的政治體制改革。因此，縣級政府改革構成了整個政治體制改革突破口的突破口，成爲推動全面政治體制改革的現實的、強有力的抓手。

一是社會普遍出現了“中國式焦慮”。年8月19日，新華網新華時政報道，據“中國公衆焦慮情緒調查”發現，我國“基本存在”、“很少出現”和“偶然出現”焦慮情緒的人僅佔1.3%、1.7%和16.4%，而存在“嚴重焦慮”和“經常焦慮”的人分別佔34.2%和46.3%，後兩項合計達到80.5%;二是“權力總被橫着使”。中國青年報年9月28日報道，由中國青年報與新浪網聯合進行的一項公衆參與調查顯示，94.8%的受訪者確認日常生活中普通人濫用權力現象普遍存在，68.3%的人認爲日常生活中權力濫用現象“非常多”，26.3%的人表示“較多”。大學社會學系郭於華教授指出：這個數據的確在一定程度上反映了當前的社會現實，當下社會中損人利己甚至損人不利己的事情屢見不鮮，權力總被橫着使，社會生態不斷惡化;三是收入分配差距持續擴大。勞動者報酬在初次分配中佔比很低。年5月12日報報道，中華全國總工會集體合同部部長張建國接受中工網採訪時說，我國居民勞動報酬佔GDP的比重，在年達到56.5%的峯值以後，持續下降了22年近20個百分點，年僅爲36.7%(世界上通行比例在60%左右)，而與之形成鮮明對比的是資本報酬佔GDP的比重上升了20%。分配不公導致收入差距過大。

年12月《暸望新聞週刊》報道，我國基尼係數從年的0.35上升到年的0.45，年達0.48(0.4是社會分配不平均的警戒線)，最高20%的收入組的收入相當於最低20%的收入組的8.3倍。收入分配極不規範。據年8月22日中國新聞網記者採訪中國勞動學會副會長兼薪酬專業委員會會長蘇海南，蘇海南稱此前有學者測算，年我國灰色收入、非法收入等隱形收入的總量達九萬億元(據中證報報道，財政部年2月5日公佈的數據顯示，1-12月累計，全國財政收入執行初步統計數爲68477億元)，嚴重影響社會分配;四是社會衝突和危機不斷。

年6月9日光明日報報道，我國年維穩財政預算執行情況令人震驚，全國內保費用達到5140億元，已接近軍費數額，中央公共安全支出增幅達47.5%(見5月27日《社會科學報》)。另據年3月6日聯合早報網訊，中國財政部昨日公佈今年的財政預算，涉及內地維穩的“公共安全”支出達6244億元，增幅達13.8%，其數額和增幅已較軍費爲高(後者爲6011億元，增幅12.7%)。

針對我國社會管理面臨的嚴峻形勢，中科院農村發展研究所教授、社會問題研究中心主任於建嶸分析，到20世紀末，中國形成了一個具有排斥性的統治格局，社會衝突進入新的階段。特徵之一，代表權力主體的政治精英、代表資本主體的經濟精英和代表文化主體的知識精英，在“合法”地享受着社會主要經濟成果的同時，在共同的利益驅使下，形成了具有相對穩定邊界的社會統治集團，實現了所謂的“精英聯盟”;特徵之二，在強大的權力和資本壓迫下，廣大工人和農民因爲貧窮被排斥在經濟、政治和社會生活之外，邊緣化程度不斷加強，成爲社會弱勢羣體;特徵之三，這種二元社會的排斥性體制具有剛性穩定，社會核心組織層對邊緣羣體表現出排斥效應，使社會結構顯現出明顯的斷裂帶。於建嶸教授進一步分析認爲，從總體上說未來一個時期內，中國將進入社會衝突的多發期，社會弱勢羣體的工農大衆和掌握了政治權力與經濟資源的社會強勢集團的博弈仍然是其主要的內容。如果不能建立有效的社會利益表達機制以解決社會公平問題，處於社會弱勢地位的工人、農民和下層知識分子有可能實現聯合，以對抗處於社會主導地位的精英聯盟。

三、關於解決社會問題的一點認識和思考

(1)正確認識社會轉型期。哈佛大學教授亨延頓認爲，現代性孕育穩定，而現代化的過程卻滋生着不穩定。人類社會面對的問題往往具有類似性或同構性。當今中國與美國十九世紀末二十世紀初“進步運動”時期的經濟社會狀況，頗具相似性，充分了解美國的“進步運動”，將有助於我們認清當今中國所面臨的社會狀況，啓發我們解決社會問題的思路。

1880-192019年，美國“進步運動”是以中產階級爲主體，有社會各階層參與的資產階級改革運動，目的在於消除美國從自由資本主義過渡到壟斷資本主義所引起的種種社會弊端，重建社會價值體系和經濟秩序。當時的美國正處於工業化過程中，患上了“工業文明綜合症”，遭遇了政治腐敗、道德失範、貧富懸殊、勞資衝突劇烈、經濟秩序混亂等一系列嚴重社會問題。如美國新興工業城市出現了對自然資源掠奪式的開發利用，森林綠地面積被大量吞噬，城市被包圍在工廠排出的黑煙和廢氣之中;食品藥品生產和銷售方面，不潔食品和有害藥物嚴重威脅着人們的身體健康和生活安全。種種混亂失序現象，說明美國工業化快速發展、城市規模急劇膨脹與公共事務日益複雜，客觀上需要一個高效的行政機構來爲之服務。然而，舊的行政機構和管理體制卻不能適時得到調整，致使一些政客結黨營私，肆意踐踏民主制度，充當大資本家的代言人，靠出賣各種庇護權、特許狀、工程承包合同來賺取政治贊助和“保護費”，導致不法企業得以偷逃納稅、壟斷市場、投機地產，肆意妄爲而又逍遙法外。嚴重的社會問題廣泛觸及了社會各階層的利害關係，招致中下層民衆的普遍不滿，將當時的美國社會推向了種種矛盾匯聚和衝突的漩渦。

適逢其時，美國“進步主義”者發出了強烈的變革之聲。進步運動以追求社會正義爲旗幟，由社會各屆人士自發形成自下而上的全國浪潮。首要着眼點是經濟現代化和政治民主化進程中的壟斷和競爭、公正和效率、革新和穩定。特別是新聞領域中的“黑幕揭發運動”引起強烈反響，督促政府解決社會問題。此外，進步運動以關懷爲原則，呼籲照顧社會中的弱勢羣體。如宗教界的“社會福音運動”和女大學畢業生們的“社會服務處”運動，通過爲貧民提供生活救濟、文化教育和衛生服務，對加強鄰里合作，促進階級融合、和諧社會關係發揮了積極的作用。進步運動還注重發揮知識分子的先鋒作用，讓出身於中間階層的知識分子參與政府的變革行動，在變革中發揮自身的重要作用。在進步運動中，美國政府也發揮了強大的作用，使運動保持在社會制度的框架之內，避免暴力革命的發生。

美國進步運動啓示我們，當日美國與當今中國都處在社會轉型的特殊歷史時期，都面臨着諸如政治腐敗、貧富極化、道德失範等一系列影響社會和諧的難題。我國改革可以積極借鑑其他文明成果，博採衆長、擇善而從。美國進步運動的經驗教訓顯示了社會公正及公共責任對社會穩定與和諧發展的重要性。它用事實道出了一個樸素的道理：正義意味着進步，責任意味着穩定。只有首先確立社會公正與責任，纔會有各階層的和諧相處。進步運動更重要的啓示在於確立了政府對經濟關係和社會關係的直接干預。它讓美國人在政治上變得更加聰明，學會了如何更好地發揮政府的監管與調節職能，形成了由政府調節和干預經濟生活的傳統。中國改革當然也必須依靠政府的力量，而政府則必須順合民意，集中力量解決民衆呼聲最高的問題。

(2)克服工具理性思維侷限，牢固樹立科學發展觀。西方著名社會學家馬克思•韋伯在其著作《經濟與社會》中，把人類的理性區分爲兩種：工具理性和價值理性。工具理性指“通過對外界事物的情況和其他人的舉止的期待，並利用這種期待作爲‘條件’或者‘手段’，以期實現自己合乎理性所爭取和考慮的目的。”通俗地講，就是“用理性的辦法來看什麼工具最有效，以便達到我們(無論是否合理)的目的”。

反映在我國改革開放的過程中，政府在政策制定上的工具理性思維傾向非常明顯。例如把市場經濟當成是有效的工具運用到現實生活中來，“計劃多一點還是市場多一點，不是社會主義和資本主義的本質區別，計劃經濟不等於是社會主義，資本主義也有計劃;市場經濟也不等於資本主義，社會主義也有市場，計劃與經濟都是經濟手段。”這段對市場經濟的經典描述，是使得市場經濟作爲有利於社會主義的有效經濟手段而在中國得到了合法性的證明。客觀地說，工具理性思維在改革開放之初，對經濟增長起到了巨大的歷史貢獻，使我國取得了舉世注目的經濟發展成就。但是，工具理性思維的消極影響也導致我們陷入了對市場經濟的迷信，陷入了對GDP主義的盲目遵從，忽視了對發展目的的思考，對經濟、政治、社會和文化建設的統籌兼顧。30多年的時間，我們走過了西方國家近22019年走過的路，但反過來說，西方國家22019年之內積聚的矛盾，30年當中我們全遇到了。西方國家有22019年的時間，來回旋、解決問題，而我們沒有。

其實，西方國家在200多年的經濟社會發展中，除了工具理性的指導，還有價值理性在起作用。價值理性“通過有意識地對一個特定的行爲——倫理的、美學的、宗教的或作任何其他闡釋的——無條件的固有價值的純粹信仰，而不管是否取得成就。”即人們只賦予選定的行爲以“絕對價值”，而不管它們是爲了倫理的、美學的、宗教的，或者出於責任感、榮譽和忠誠等方面的目的。價值理性涉及的是人們對某些事物或行爲所賦予的價值含義，以及對某些價值觀念的追求。我們可以在西方現代化發展的過程中，深切感受除了市場經濟制度以外，還有基督教信仰、資本主義新教精神以及民主、自由、法治等文化價值觀念發揮着極爲重要的規制和約束作用，使之和市場經濟制度一道共同促成了西方國家從壟斷資本主義向福利資本主義的發展進步。

我國當前社會建設和管理中遇到的社會困境，除了權力與資本的惡意勾結以及特權階層爲維護自身利益而選擇“理性無知”的立場之外，個人認爲還與各級組織和官員的工具理性思維有關，與缺乏對價值理性的理解有關，與“人的現代化”素質密切關聯。社會管理是一項系統工程，是政府和社會組織爲促進社會系統協調運轉，對社會系統的組成部分、社會生活的不同領域以及社會發展的各個環節進行組織、協調、監督和控制的過程。社會管理的基本任務包括協調社會關係、規範社會行爲、解決社會問題、化解社會矛盾、應對社會風險、促進社會公正、保持社會穩定等方面。

因此，創新社會管理首先需要各級政府官員切實加強自身學習，提高理論素養，努力解決自身“人的現代化”問題。但社會上此起彼伏的陣痛和人禍告訴我們，相當多的國民、官員的心理和精神，還被禁錮於封建主義的枷鎖之中，構成了對經濟與社會發展的嚴重障礙。雖然我們可以從國外引進現代化的科學技術，移植髮達國家行之有效的工業管理方法、政府機構形式、教育制度，甚至把英語說得比洋人還利索，但是，“人的現代化”我們無法引進，只能自力更生。爲此，迫切需要各級政府官員對馬克思主義、毛澤東思想以及中國特色社會主義理論要真學、真信、真懂、真用，要把工具思維與價值思維、理論思維與實踐思維、系統思維與辯證思維、矛盾思維與和諧思維有機結合起來，深刻理解科學發展觀的本質內涵，有機把握經濟發展合規律性(工具理性)與人的發展合目的性(價值理性)的統一，才能真正認清新形勢下加強和創新社會管理的重大意義，統籌經濟、政治、文化、社會以及生態文明建設，不斷提高社會管理科學化水平，促進社會和諧穩定。

(3)關注順德大部制改革經驗，期待我國經濟社會系統變革。在最近兩年的地方政府改革中，廣東省順德區作爲縣級政府，建立了大部門管理體制，有效地破解了影響經濟與社會發展的一些深層次的體制性、結構性、制度性難題，符合年我國“xx”規劃綱要中“堅定推進大部門制改革”的精神，爲全國縣級政府深化政治、行政體制改革和創新社會管理提供了可資借鑑的探索和經驗。

各國的現代政府，普遍建立於資產階級革命勝利之後。當今世界，無論是哪一國的中央政府或地方政府，都要根據其擔負的管理職能，設置部門機構。設置部門一般有小部門制與大部門制兩種類型。小部門制，其特徵是“小職能、窄領域、多機構”，部門管轄範圍小、機構數量大、專業分工細、職能交叉多。大部門制，是一種政府實施綜合管理的組織體制，其特徵是“大職能、寬領域、少機構”。一般而言，在工業化初始階段，爲了履行經濟和社會的管理職能，政府按小部制設置機構，有利於推動經濟和社會的發展;而在工業化逐步成長成熟或實現之後，政府則應轉向按大部制設置機構。當代發達國家中央政府，設立機構不超過20個，如美國15個，英國18個，俄羅斯16個，日本12個;州(省)一級大約15個左右;郡(縣)一級大約10個左右。在中國最近的新一輪政府機構改革之前，各級政府實行的仍然是小部門體制。縣級機構一般設有40—50個，如順德就設有41個機構。由於部門機構過多，職能交叉、權責脫節，造成政出多門、推諉扯皮，削弱了政府的決策職能，也不利於集中統一管理。

因此，爲適應中國現代化建設的快速發展和社會主義市場經濟體制建立完善的需要，順德在年9月16日公佈了大部制改革的“三定”方案，對現有黨政機構進行整合優化。黨政系統綜合設置了16個工作部門，其中黨委部門6個：紀律檢查委員會機關、區委辦公室、組織部、宣傳部、政法委員會、社會工作部;政府部門10個：發展規劃和統計局、經濟促進局、教育局、民政宗教和外事僑務局、公安局、國土城建和水利局、文體旅遊局、衛生和人口計劃生育局、政務監察和審計局、環境運輸和城市管理局。另設有一些歸口管理法定執行機構，如城市管理行政執法局歸口環境運輸和城市管理局，企業投資服務局歸口經濟促進局，安全生產執法局和市場公平交易局歸口經濟促進局，行政審批管理局歸口辦公室，社會保障基金管理局歸口經濟促進局。從41個機構到16個機構，順德的政府機構改革遵循了大部門制的管理趨勢和本質要求，按着大教育、大衛生、大文化、大產業經濟、大社會管理、大公共服務的理念而設定。由於具有真實的創新性，順德的大部制改革被媒體譽爲猶如“石破天驚”，引發了全國的關注。

順德的大部制改革，遵循了國外通行的規律，但又不是照着西方國家的葫蘆畫瓢。在中國還沒有完全實現工業化，市場經濟不完全成熟，公民意識有待加強，社會管理任務十分繁重，權力過分集中的弊端尚未克服的情況下，順德的大部制改革，將中國特色社會主義和大部制原則結合起來，解決了很多難題，呈現出新的特點。第一，妥善解決了黨政關係問題，實現了以黨領政、黨政聯動新模式。例如：黨委不設置與政府對口的部門，工作密切聯繫的部門則合署辦公，如黨委辦與政府辦合署辦公;組織部與人事局以及編制辦合署辦公;宣傳部和文體廣電新聞出版局合署辦公;社會工作部和統戰部、工會、共青團、婦聯、殘聯等合署辦公;民族宗教和外事僑務局同僑聯合署辦公;政法委員會和司法局合署辦公;創新性地實現了以黨領政、黨政聯動，黨政同體、同心共治的新治理模式。第二，妥善地解決了權力過分集中的問題，實現了決策權、執行權、監督權的相對分離。順德大膽提出“決策民主化和扁平化、執行集中化和統一化、監督外部化和獨立化”，其具體做法是：一是將決策權分爲政策制定權和政策審定權，分別交予“四套班子”和黨政局級部門負責人聯席會議，這是決策權的集中化和上移;二是將執行權交予局級部門下屬的股(科、室)和法定獨立執行機構以及鄉鎮政府，這是執行權的專業化和下移;三是將監督權交予紀律檢查委員會機關和政務監察和審計局，相對於其他行政部門而言，是獨立化和外移，同時，強調行政體制外的監督，包括強調人大監督和社會監督。順德建立黨政決策權、執行權、監督權既分工清晰又統一協調的高效運行新機制，比較好地解決了權力過分集中和缺乏監督的問題。第三，妥善解決了只重經濟不重社會的問題，實現了從管制型政府到服務型政府的轉變。順德通過大部制改革，做到政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開，真正轉變政府職能，使政府全面履行公共服務職能。政府管理的目標就是公民至上，建立健全公平公正、惠及全民、水平適度、可持續發展的公共服務體系，推進基本公共服務均等化。順德按照大部制的要求，雖然政府機構大幅度減少了六成，但是政府服務的職能卻得到了全面的提升和加強，突出了政府公共服務和社會治理功能，由此初步形成了全社會共同參與管理的新格局。

現在，廣東已要求其他的縣級政府按照順德的大部制模式進行改革，說明順德大部制模式具有可行性和普適性。其一，順德的縣級政府改革是奠定國家基礎的改革。“縣治則國治、縣安則國安”。順德的大部門制改革，把縣一級的政府機構理順了，使之推入科學化、制度化、規範化的運行軌道，這就爲全國縣級政府樹立了榜樣。其二，順德的縣級政府改革構成了政治體制改革的突破口。順德的大部門制改革，雖然屬於行政體制改革範疇，但由於行政體制改革本身是政治體制改革的一個組成部分，它所進行的政府職能轉變和機構設置改革，行政權力劃分和制約、行政監督體制改革，行政決策體制改革，社會管理體制改革等等，必然牽動和涉及到黨政關係改革、人大制度改革、政協制度改革、選舉制度和幹部人事制度改革、司法體制改革乃至於執政黨自身制度的建設和改革等等方面，由此造成縣級的全方位的政治體制改革。因此，縣級政府改革構成了整個政治體制改革突破口的突破口，成爲推動全面政治體制改革的現實的、強有力的抓手。