提升民行監督能力調研報告

民事行政檢察的任務是：受理當事人不服人民法院已經發生法律效力的民事、行政判決、裁定的申訴並進行審查，對符合法定抗訴條件的判決、裁定提請抗訴；對人民法院的民事審判和行政訴訟活動實施法律監督；對於審查中發現的審判人員貪污、受賄、民事、行政枉法裁判的犯罪行爲，依法查處。顯然，提高民行監督能力，對於維護國家利益和社會公共利益，促進司法公正，保障國家法律的正確統一實施，其作用是顯著的。本文就如何提高民行監督能力，從民行監督的全面性、正確行使監督權、民行監督的法定性和查辦職務犯罪四個方面，提出自己的膚淺認識。

法律監督是檢察機關在國家政治體制和司法體制中的功能定位，是各項檢察職能的綜合和本質特點。民事行政法律監督，是檢察機關法律監督的重要組成部分，我國現行的民事訴訟法和行政訴訟法的總則都規定，檢察機關有權對民事審判實行法律監督，從法律上規定了檢察機關廣泛的法律監督權限。顯然，民行檢察部門要發揮好權力制約的功能，監督和支持審判機關依法獨立公正行使審判權，監督和糾正訴訟領域的違法行爲，維護司法公正，促進嚴格執法，保障在全社會實現公平和正義。由於，民事行政檢察工作的特殊性、複雜性，在司法實踐中還存在諸多困難，理論上和司法實踐中存在許多問題和爭議，依據省院近期出的規範性文本，本文就提高民行監督能力談幾點認識。

一、民行監督是全面監督

依法對人民法院的民事審判活動和行政訴訟活動實施法律監督，是檢察機關的一項神聖職責。監督內容，不僅是對民事審判活動和行政訴訟活動的過程實施監督，也應包括對民行調解，執行活動中的違法行爲監督。針對民事行政訴訟中依然存在着司法不公現象，嚴重損害訴訟當事人合法權益，破壞司法權威，人民羣衆反映強烈，更應該嘗試用民事手段追繳國有資產流失的資金，保護弱勢羣體的利益。

監督的方式，要綜合運用民行抗訴和不抗訴、再審建議書、再審案件出庭、糾正違法通知書對民行審判活動實施監督。運用對審判人員執法不公背後的職務犯罪的偵查權，對民行審判、執行中的違法違紀行爲行使檢察建議權，積極運用支持起訴的形式開展公益訴訟。通過向黨委、人大送達抗訴書的形式，積極爭取黨委、人大的領導支持，努力提高民行監督的效力。

監督對象，在認真履行抗訴職能的同時，對確有錯誤的，督促程序中的支付令，訴訟程序中的財產保全和先予執行等，可以適用檢察建議，向法院提出糾正意見，對民事行政訴訟中存在的一般性、程序性的錯誤，可以用糾正違法通知書提出監督意見。

二、嚴格執行抗訴的法定條件，注重證據，確保抗訴案件的質量，是提高民行監督能力的重要保證。

現行民事訴訟法規定的抗訴條件是：（1）原判決、裁定認定事實的主要證據不足；（2）原判決、裁定適用法律確有錯誤的；（3）人民法院違反法定程序，可能影響案件正確判決，裁定的；（4）審判人員在審理該案件時有貪污受賄、徇私舞弊、枉法裁判行爲的。以上四條是抗訴的法定條件，但原判決、裁定認定事實或者適用法律確有錯誤，但處理結果對國家利益、社會公共利益和當事人權利義務影響不大的；以及原審違反法定程序，但未影響案件正確判決、裁定的，不宜抗訴。主要是這兩種情形抗訴後，法院改判的可能性不大，浪費了訴訟資源和當事人的精力，對樹立檢察機關的形象也不好。

在實踐工作中，民行抗訴工作的主要任務是審查人民法院裁決所依據的證據是否達到了確實、充分，民行檢察部門在審查中，當事人也可以舉證，但以下三種情況不宜抗訴：（1）申訴人在原審過程 中非因法定事由未盡舉證責任的。（2）現有證據不足以證明原判決、裁定存在錯誤或者違法的；（3）足以推翻原判決、

裁定的證據屬於當事人在訴訟中非因法定事由未提供的新證據的。以上情形不應抗訴的原因是，民事訴訟的規則是“誰主張、誰舉證”；行政訴訟是“誰作出具體行政行爲，誰舉證”。那麼，當事人在法定時間沒有充分舉證，則應該承擔舉證不力的責任。對於基於同一個事實，有兩種相反證據的，則要按優勢證據的原則進行審查，尤其要注意書證是證據之王。

三、正確行使民行檢察監督權，擺正自己的位置，要把民行監督建立在監督職能的全面履行和監督手段的理性運用上。

根據現有法律規定，作爲監督者，檢察人員應當獨立於當事人的實體利益之外，地位是屬於申訴人和人民法院之間，不代表某一方利益，保持中立地位，這是符合民事訴訟當事人主義原則的，檢察機關針對的是法院的審判活動，而不是針對具體的民事爭議，是以事實和法律衡量、判斷案件，糾正錯誤的裁判，維護司法公正，應該確定以下觀點。

1、作爲監督者，不是案件的當事人，不能有“主張意識”，要尊重訴訟當事人的訴訟權利。

2、作爲監督者，不是當事人的代理人，不能有“代言”意識，要明白，檢察機關的地位是居於申訴人和人民法院之間，不代表某一方的利益。

3、作爲監督者，不是案件的裁決者，不能有“裁判”意識。民事行政檢察監督是一種保障審判權和執行權合法行使的監督，有權啓動再審程序，民事審判和行政訴訟中的違法行爲得到糾正，最終還是由審判機關最後裁決，不應當試圖擁有檢察監督的最終裁決權。

4、作爲監督者，不是案件的調查主體，不能有“調查”意識。民事訴訟最主要原則是誰主張、誰舉證。顯然，舉證的責任在主張一方的當事人。作爲監督者，審查民事、行政抗訴案件，應當以審查原審案卷爲主，非確有必要，不進行調查。只有下列情形，可以進行調查：（1）當事人及其訴訟代理人由於法定情形不能自行收集的主要證據，向人民法院提供了證據線索，人民法院應予調查取證而未進行調查取證的；（2）當事人提供的證據相互矛盾，人民法院應當予以調查取證而未調查取證的；（3）審判人員在審理該案件時，可能有貪污、受賄、民事、行政枉法裁判等違法行爲的；（4）人民法院據以認定事實的主要證據可能是僞證的；（5）人民法院違反法定程序的證據。

5、作爲監督者，應自覺維護司法權威，對人民法院的正確裁判和認識上有分歧但有利於維護社會穩定的案件，注意利益衡量，耐心解釋，使當事人服判息訴，防止矛盾激化；對於社會影響大，申訴人態度激烈的案件，積極與有關部門協商做好化解工作；當事人在申訴中，有和解可能的，要儘可能促成和解，維護社會穩定，維護司法權威。

四、積極查辦民事行政審判、執行中的職務犯罪，是提高民行檢察監督能力的重要途徑，可以增加抗訴工作效果，使抗訴與偵查兩種法律監督手段形成合力，達到強化民事行政檢察監督的目的。

近年來，隨着我國社會主義市場經濟的發展，民事行政訴訟案件迅速增多，涉及的企業、地方和個人利益越來越廣泛，民事行政訴訟中仍然存在着司法不公現象，嚴重損害訴訟當事人合法權益，破壞司法權威，人民羣衆反映強烈，而其背後的職務犯罪，已成爲造成司法不公的重要根源，爲了維護司法公正和司法權威，構建和諧社會，檢察機關必須強化對民事行政訴訟的法律監督，基於上述情況，去年，最高人民檢察院調整了人民檢察院直接受理案件偵查分工，明確規定，民事行政檢察部門對在辦理民事行政抗訴案件過程中發現的審判人員職務犯罪線索，經檢察長同意和批准，可以進行初查和直接立案偵查，這是在新形勢下，民行檢察監督的新任務，也是遵循司法規律，強化民行監督的重要手段，整合了民事行政抗訴和查處民事行政訴訟中的職務犯罪兩種監督手段，有利於提高民行檢察監督力度，懲治司法腐敗，推動法律監督工作全面開展。

筆者認爲，認真做好查辦審判人員職務犯罪工作，提高民行監督能力，應注意以下方面。

1、要處理好抗訴與偵查的關係，要充分利用審查民行申訴案件的有利條件，發現司法不公背後的職務犯罪線索，通過查辦職務犯罪案件，增強抗訴工作效果，使抗訴與偵查兩種法律監督手段形成合力，達到強化民事行政檢察監督的目的。

2、要努力提高自身能力，會辦案、辦好案，要認真學習偵查知識及相關法律，注意總結偵查實踐經驗，提高偵查民行訴訟中職務犯罪的意識和水平，增強偵查此類職務犯罪案件的能力，切實履行查辦民事行政訴訟中職務犯罪案件的職責。

3、要深入羣衆，瞭解民事行政審判、執行中的職務犯罪線索，深入研究民事行政訴訟中職務犯罪的特點、規律，注重偵查對策和謀略。

4、開展偵查工作，要嚴格遵守辦案紀律，對偵查工作進行科學而嚴格的管理，加強辦案安全，搞好偵查工作的協調配合，執行法律要嚴，一定要防止借刑事手段解決辦理民事行政案件中的問題的發生。

民事行政檢察部門開展偵查工作，查辦職務犯罪，這是一項神聖職責，任重而道遠，這項工作搞好了，可以使抗訴工作有很大的推進，促進民行檢察的監督力度，極大的樹立檢察機關的形象和法律權威，對司法公正提供強有力的保障，對於提高民行監督能力的作用是巨大的，成效是顯著的。