關於人民調解銜接民事訴訟調解的再思考

在《關於人民調解銜接民事訴訟調解的思考》一文中，筆者提出，人民調解銜接民事訴訟調解，能夠實現雙方工作資源共享、工作相互促進、達到互利互惠目的。具體說，就是通過銜接，一方面人民法院在保證公正與效率前提下減少訴訟成本，實現訴訟效益最大化；另一方面，人民調解組織通過參與民事訴訟調解，強化業務素質，提高調解業務水平。雙方各得其所，最終實現雙方辦案法律效果和社會效果的有機統一。筆者認爲，實現銜接要解決“指導部門要有想法；實現銜接要有辦法；具體作爲要有章法”等三個方面的問題。現在據筆者掌握的情況和資料看，實現銜接不但可能而且非常必要且十分緊迫。 一、最高法院出臺的兩個規範性文件使得銜接成爲可能 首先是《最高人民法院關於落實23項司法爲民具體措施的意見》（以下簡稱《意見》）。XX年８月，最高人民法院在全國高級法院院長座談會上提出了23項司法爲民具體措施並形成《意見》。全國各級人民法院緊密結合實際，針對人民羣衆反映強烈的焦點、熱點問題，針對司法大檢查中查擺出來的問題，制定落實司法爲民、紮紮實實爲人民羣衆辦實事的具體措施。其中，《意見》第十七條的內容就是：加強對人民調解組織的指導，提高人民調解工作質量。其具體表述是：“加強對人民調解組織的指導，提高人民調解工作的質量，是多渠道解決矛盾糾紛的一個重要環節。人民法院要按照最高人民法院、司法部《關於進一步加強新時期人民調解工作的意見》和最高人民法院《關於審理涉及人民調解協議的若干規定》的精神，加強對新情況、新問題的調查研究，進一步研究完善銜接訴訟調解和人民調解的工作方式，注意引導羣衆重視人民調解的作用，積極以簡捷經濟的方式化解矛盾糾紛。要積極配合當地司法行政部門，採取多種方式、多種途徑，對人民調解員進行業務培訓，提高人民調解員的法律知識水平和調解糾紛的技巧。”《意見》第十七條明確提出了“進一步研究完善銜接訴訟調解和人民調解的工作方式”的工作要求，使得兩種調解的銜接有了依據，不再只是原本司法行政一家的嚮往和盼望。 其次是《最高人民法院關於人民法院民事調解工作若干問題的規定》（以下簡稱《規定》。）XX年８月18日，最高人民法院審判委員會第1321次會議通過的《最高人民法院關於人民法院民事調解工作若干問題的規定》（法釋〔２００４〕１２號）中第三條第一款規定：“根據民事訴訟法第八十七條的規定，人民法院可以邀請與當事人有特定關係或者與案件有一定聯繫的企業事業單位、社會團體或者其他組織，和具有專門知識、特定社會經驗、與當事人有特定關係並有利於促成調解的個人協助調解工作。”第二款規定：“經各方當事人同意，人民法院可以委託前款規定的單位或者個人對案件進行調解，達成調解協議後，人民法院應當依法予以確認。”對於經基層人民調解委員會調解達成的《調解協議書》，當事人一方不服訴訟到法院的，原調解糾紛的基層人民調解委員會就成爲“與當事人有特定關係或者與案件有一定聯繫的企業事業單位、社會團體或者其他組織”，他們可以被人民法院邀請，協助進行調解工作。不但能夠協助進行調解，而且，根據第二款規定的有關精神，在協助調解人調解下達成的調解協議，人民法院也依法予以確認。如此一來，它爲基層人民調解委員會協助法院從事訴訟調解工作開闢了十分廣闊的空間，基層人民調解委員會參與法院訴訟調解工作前景光明。 根據以上精神，我認爲，司法行政和法院兩家聯手共創大調解局面的時機已經成熟，應當進行實質性接觸和磋商，共同磋商和制定實施人民調解與訴訟調解相銜接的具體工作意見。 二、人民調解銜接訴訟調解工作刻不容緩 在人民調解實際工作中，調解人員的素質和業務水平亟待提高。而作爲對人民調解工作有指導義務的人民法院及其人民法庭，在實現銜接後就能更方便地履行職責，並不斷總結經驗，深入探索研究，切實加強和改進指導工作。依法調解是人民調解工作的生命所在。對平等主體之間的民事糾紛，人民調解組織怎樣才能找準雙方爭議焦點，有針對性地做好雙方的思想工作？怎樣才能找準雙方利益平衡點，引導當事人達成調解協議？怎樣才能找準法理與情理融合點，綜合發揮法律與道德規範的雙重作用？諸如此類的許多問題急需人民法院的指導和幫助。雖然引導當事人依法達成調解協議是人民調解工作的最終目的，但在調解協議書使用過程中，還存在着許多問題。有形式上的，有實質上的，問題不一。我們寄希望於人民調解銜接訴訟調解，就是想借力更好地解決工作中的一些問題。 三、人民調解銜接訴訟調解工作需要解決兩個問題 首先是銜接的範圍問題。人民調解銜接訴訟調解，是否僅限於起訴到法院的《人民調解協議書》？還是像司法行政部門所期望的那樣：人民法院在民事審判工作中，堅持先行調解理念，將調解貫穿於工作全程始終，並將調解工作向前延伸，注重發揮人民調解的作用？對於未進入訴訟程序的民事案件的銜接，以及基層人民調解組織對已經進入訴訟程序的民事案件的參與，這兩者是否都有可能？能達到什麼必須經過雙方的充分磋商和討論才能確定。 其次是銜接的方式問題。以什麼方式實現銜接呢？筆者認爲，無非有兩個渠道：一是作爲普通被邀請人員，二是作爲人民陪審員。如果作爲普通被邀請人員參與調解工作，不存在什麼問題。但如果作爲人民陪審員參與具體審判工作，就存在一個身份問題。當然，一般的村居調委會人員擔任人民陪審員不存在身份問題，只要符合XX年8月28日第十屆全國人民代表大會常務委員會第十一次會議通過的《全國人民代表大會常務委員會關於完善人民陪審員制度的決定》（以下簡稱《決定》）第四條的規定即可。即：公民擔任人民陪審員，應當具備下列條件：（一）擁護中華人民共和國憲法；（二）年滿二十三週歲；（三）品行良好、公道正派；（四）身體健康。擔任人民陪審員，一般應當具有大學專科以上文化程度。但街鎮的調委會主任和首席人民調解員擔任人民陪審員就存在明顯身份問題。因爲根據

《決定》精神看，第五條明確規定有：“人民代表大會常務委員會的組成人員，人民法院、人民檢察院、公安機關、～機關、司法行政機關的工作人員和執業律師等人員，不得擔任人民陪審員。”的內容。除此之外，因犯罪受過刑事處罰和被開除公職的人員不得擔任人民陪審員。 根據我市基層調委會組織建設的有關規定，街鎮調委會主任和首席人民調解員通常由司法所長擔任，而司法所長本身是司法行政機關工作人員，絕大多數人是機關公務員，屬於《決定》第五條明令禁止的人選內容。這一身份衝突如何解決？或者可以以街鎮調委會主任和首席人民調解員的面目出現，而忽略其真實和實質性身份？這同樣需要通過兩家的充分協商和討論才能定度。 是否可以利用工作便利做變通規定？因爲，人民陪審員的身份與資格確定，司法行政機關有一定發言權。《決定》第八條規定：“符合擔任人民陪審員條件的公民，可以由其所在單位或者戶籍所在地的基層組織向基層人民法院推薦，或者本人提出申請，由基層人民法院會同同級人民政府司法行政機關進行審查，並由基層人民法院院長提出人民陪審員人選，提請同級人民代表大會常務委員會任命。” 司法行政機關是否可以充分利用這一便利和權利？這一切還不得而知！

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