城區行政管理體制狀況調研報告
城區行政管理體制，主要包括城區管理的機構及其職能體制、領導體制、城區街道的層級管理體制等，其核心是各機構間的職、權、責的配置問題。本調研組通過對我區城區現行行政管理體制的調研，試圖摸清xx城區行政管理體制的現狀，總結出其運行的特點，找出其存在的問題和不足，從而提出具有建設性的意見和建議。
一、xx城區行政管理體制現狀
（一）xx城區行政管理體制概況
xx城區源於原江北縣城兩路鎮。到XX年6月止，xx城區（北部新區除外，下同）主要包括雙鳳橋、雙龍湖、回興、龍溪、龍山、龍塔6個街道、44個社區居委會。在空間管理上與街道平行的還有空港工業園區、xx市現代農業開發園區、兩路工業園區、空港新城等4個開發管委會。xx城區管理實行在區政府領導下的“條塊結合”管理模式。市、區政府各職能部門依法對城區管理行使單項管理職能，開發園區通過土地徵用在街道內部分區域實施開發建設及相關行政管理職能，街道對城區管理履行綜合性職能，社區居委會履行居民自治職能。我區現行的城區行政管理體制，總體還是適應xx城區發展需要的。
(二)城區行政職能管理機構
1、市、區級職能部門。目前，xx區具有城區管理職能的部門分市政府直屬和區政府直屬兩大類，按其履行城市管理職責的分工，又大致有11個小類。第一類是城區規劃和建設部門。包括區規劃分局、區城鄉建設委員會、區國土分局、區土地儲備中心，主要對城區發展規劃、建設和土地資源利用實施行政管理。第二類是城區市政環衛部門，即區市政委，主要對城區市政設施、環境衛生、綜合執法履行管理職能。第三類是城區生態環保部門，包括區園林綠化局、區環保局，主要負責城區園林綠化、生態建設和環境保護行政管理工作。第四類是城區交通規劃、建設、管理部門，有區交通管理委員會、區交警支隊，主要對城區公交客運、運輸、交通秩序進行行政管理和行政執法。第五類是城區經濟發展管理部門，包括區發改委、區經委、區商委、區外經委、區中小企業局，主要承擔城區產業發展的規劃管理和服務職能。第六類是城區社會事業管理部門，包括區教委、區衛生局、區文化局、區體育局，主要對城區教育、衛生、文化、體育事業的發展履行行政管理職能。第七類是城區民生管理部門，包括區勞動保障局、區民政局、區房管局，主要履行城區居民勞動就業、社會保障、住房供給等民生民利的管理服務職能。第八類是公共安全管理部門，包括區公安分局、區檢察院、區法院、區司法局、區安監局、區信訪辦，主要負責城區治安穩定、安全生產等行政管理。第九類是城區人口與計生管理部門，包括區計生委、8個城區派出所，主要負責城區人口流動管理與人口生育管理。第十類是市場管理部門，包括區工商局、區質監局、區食品藥品監督局，主要對有形商品市場進行行政管理。第十一類是其它管理部門，包括區行管辦（含區行政審批服務大廳）和城區內的7個便民服務中心，主要承擔城區居民和法人的行政審批服務職能。
2、城區開發建設機構。城區開發建設機構始於1984年底的龍溪開發。開發建設機構根據城區開發建設的需要設立、變更和撤消，是區政府直屬的“一級開發、滾動發展、獨立覈算、自求平衡”的特殊經濟開發實體。目前，開發建設機構有空港工業園區、現代農業園區、兩路工業園區、空港新城管委會。各開發建設機構在規劃建設區域內，全面行使城區發展規劃、建設和管理職能。
3、街道辦事處。街道辦事處屬區政府的派出機構，但實際上已履行了基層人民政府的行政管理職能，對轄區內經濟、政治、文化、社會建設與管理全面負責。
4、社區居委會。城區6個街道的社區居委會共有44個。社區居委會是城區居民自我管理、自我教育、自我服務的基層羣衆性自治組織，在街道辦事處的指導、支持和幫助下，行使本社區由居民自治的議事、決策、協調、服務和監督等職能。
（三）xx城區行政管理的主要特點
1、縱向三級管理。xx城區行政管理呈三條縱線的三級管理結構體制。第一條是
“一個政府三級管理”的綜合行政管理縱線。即一個區政府、6個城市街道辦事處、44個社區居委會，三級行政管理部門各自履行自己的城市管理職責，形成三級城區綜合行政管理縱線。第二條是“一個政府三級管理”的城市專門行業管理縱線。即一個區政府、50餘個區級專門職能管理部門及其下設各街道辦的站所，三級專業職能部門各司其責，形成三級城市專門職能管理縱線。第三條是“市級多個行政主管部門三級延伸管理”的城區專門職能管理縱線。即市政府專業管理職能部門（如市國土局、市地稅局、市公安局、市交警總隊等）、市政府專業管理職能部門駐xx的分支機構（如xx區國土分局、xx區地稅分局、xx區公安分局、交警xx支隊等）及其下設各街道的站所，職能三級延伸。“三級縱向管理”形成了“市區共治、條塊合管”的城區管理體制。
2、橫向塊塊負責。從橫向看，xx城區行政管理空間按街道、開發建設機構轄區切塊，各街道辦事處和開發機構在各自的“領地”裏按其職能實施行政管理。在開發區，街道辦事處負有爲開發機構提供徵地拆遷、社會穩定等工作服務的責任。按照“屬地原則”，街道辦事處和開發機構對轄區內城區管理，應當負起全面責任。
3、縱橫條條主導。城區行政管理，市、區主管部門依據相關法律法規，握有“人、事、財”權，在城區規劃、建設、管理等各個領域和各個層面均處於支配地位，理直氣壯地通過上收機構和人員，下放事權和責任，使塊塊服從其“領導”。街道和開發機構面對法律地位的缺失，仍然以主人翁的姿態對“條條”進行“協調”，以“責任人”的身份承擔起“條條”應當盡的義務和責任。這是xx城區管理體制的實質特點。
二、城區行政管理存在的主要問題
（一）城區行政管理職責不夠細化，落實到位有一定難度
xx城區管理中“市區共治，條塊合管”這一體制特色，在實踐中暴露出不少弊端。問題的癥結主要是市政府對xx城區管理的職權與責任，職責雖然明確，但是落實到位仍然存在差距；區政府職能部門與街道、開發機構管理城區的職權與責任；市、區行政主管部門與街道、開發機構、社區居委會在城區管理中的權責也需進一步界定。在市、區行政主管部門之間的職權與責任關係方面，如城區湖庫管理、住宅裝修、油煙排放等等，存在共管又不管或難管的領域，解決問題時執行到位有困難。在“條塊結合”的結合部，工作責任細化不夠。由於城區行政管理職責的劃分不夠精細和準確，互爲前置條件，上級代替下級，塊塊條條推諉扯皮，無所適從的現象就難免隨時發生。
（二）條條之間缺乏統籌協調
在我區，市、區主管部門之間還存在縱向職能獨立、政出多門、各自爲政現象，說起來齊抓共管，做起來扯皮推諉，使城市整體功能難以得到充分發揮。如雙龍湖公園的建設管理問題，公園建設由區城建委負責，園林綠化由區園林局負責，水面管理由區農機水利局負責，水體污染監測由區環保局負責，污染物排放設施及各種附屬設備設施的建設管理由區市政委負責。而區環保局一旦監測到污水水質超標，究竟由誰來牽頭處理？環境監測排污費的收取由區環保部門負責，而城市排污基礎設施卻屬於市政部門管理，超標污水會對排水設施和污水處理設施造成嚴重損壞，這就形成了“收費的無力管理”、“管理的無權收費”的現象。公園排污設施建設又由市政部門立項，建委負責建設，互相牽制。類似的問題還出現在交通執法與交警執法、工商執法與藥品食品監督執法、工商行政管理執法與文化市場執法等多個方面。有些事情好像多部門誰都可以管，但誰牽頭就誰組織，誰就要出錢、出人、出車、出力，部門經費又是財政包乾使用，結果誰也不願牽頭，誰都不願管。
（三）條塊管理權責不對稱
“條條有權難辦事，塊塊管事沒有權”，這是城區行政管理中市區行政主管部門與街道、開發機構關係的現實寫照。條條管理點多面廣，鞭長莫及，不得不依靠塊塊發揮作用。按照條塊結合，以塊爲主的管理理念，我區把城區行政管理的大部份責任放到了街道和開發機構，有的甚至放到了社區居委會，但是，管理權限和管理經費卻沒有隨之下放。有權的不管事，管事的沒有權，有錢的不管事，管事的沒有錢，讓街道、開發園區和社區居委會感到十分無奈。
（四）行政管理手段單一
在城區管理的運作中，目前我區的行政管理手段還比較單一。各相關職能部門比較習性於依靠行政命令、行政審批、行政檢查、行政執法等行政手段來進行管理，缺少更加靈活、更加優惠的產業政策，缺少市場化運作機制，沒有充分發揮出市場的調控功能。一些政府職能部門將城市管理的規劃、建設、管理、監督的職能集於一身，缺少科學的監督控制機制，這樣就很難確保以公衆利益爲主的政府目標的實現，從而導致許多本來應該通過社會中介組織和其他社會組織及市民羣衆自己來解決的問題，仍然由政府出面包攬，把過多的社會責任和事務矛盾集中到了政府。比如在環衛作業、綠化養護或其他管護作業方面，沒有引入市場競爭機制，沒有實行企業化運作、社會化服務，導致其服務能力和利用率較低。
（五）行政管理信息公開不夠
現代城市管理必須堅持信息及時公開。公開城區管理信息，是城區政府的法定責任，也是依靠社會組織和市民有效參與城區管理和監督的前提。目前，我區在xx廣場設置了電子顯示屏，建立了政府門戶網站，對城區管理信息公開進行了一些探索。但從今年上半年發生的松樹橋中學女生死亡事件處理等問題看，行政管理信息公開仍是政府一大軟肋。
三、加強城區行政管理的對策及建議
(一)理清城區行政管理職能
城區行政管理，必須堅持分級管理、政事（政企、政社）分開、權責一致、精簡高效、管理精細的原則，及時清理和界定各個管理機構的職能。一是應明確界定xx市人民政府、xx區人民政府、街道和園區三個層面的城區管理職能，按照“誰決策誰負責”的原則，用法律或政策形式明確各個管理層級的具體事權和責任，防止任何層級盲目運用行政資源進行非科學決策而不負責任的現象發生。二是按照“大部門體制”改革精神，及時調整行政主管部門管理職能。建議區政府設立xx區城區工作管理委員會，加強城區規劃、建設和管理統籌協調工作，把相應職能部門合併。城區工業經濟部門、商業經濟部門、農業經濟部門等等，可以分別逐步合併。城區湖庫管理、市場管理、執法管理等多個部門多頭管理的重點事項，建議歸併給一個最能履行其職能的部門統一管理。三是按照政事分開、政企分開、政社分開的原則，把可以交給中介組織和其他社會組織、企事業單位、各種自治組織去做的事項，從政府部門中分離出來，並及時精簡這一部分職能。
（二）加大簡政擴權力度
加強xx城區行政管理，必須在市、區兩個層面的簡政擴權上下功夫。一是要積極向xx市人民政府反映和請示，把有利於xx城區管理的工商、稅務、國土、質監、藥監等市級分字號部門下放給區縣管理。二是區政府要主動向街道放權，進一步增強街道辦事處統籌區域經濟社會發展的能力。要按照“誰主管誰負責”、“誰審批誰負責”、“誰執法誰負責”的原則，將區級部門在街道設置的站所隊下放街道管理；將街道中國小歸還街道管理；加大向街道進行行政審批委託和行政執法委託力度，從而徹底改變街道辦事處是各個職能部門的“突擊隊”、“保潔隊”、“羣衆工作隊”的形象，確保街道在城區管理中真正肩負起屬地管理的責任。建議成立街道城管綜合執法隊。區政府有關職能部門將部分執法權轉移或委託給街道城管綜合執法隊，減少區級部門執法隊伍人數，充實街道執法隊伍。區政府職能部門的執法隊伍行使專業執法權，街道辦事處城管綜合執法隊行使簡易執法或程序執法權，部門專業執法機構負責指導、檢查、督促街道的執法工作，即對市容環境衛生違法行爲、園林綠化違法行爲、無建設工程規劃許可證的違法建設、無照經營行爲、損壞或侵佔道路橋樑違法行爲等進行簡易查處，填補背街小巷、城鄉結合部的執法管理空白。
（三）強化街道對城區建設工作的參與度
一是要建立健全街道參與城市規劃制度。街道要與規劃部門協調配合，廣泛收集社會各階層對城市規劃建設的意見，最大限度地從規劃上完善現代城市的功能，從規劃上提升xx大都市的形象，從規劃上提升xx大城市的文化品味，從規劃上體現出城市文明的意識和需求；要參與擬定城區年度開發建設計劃，對城市的總體規劃、分區規劃、各項專業規劃，應有全面的瞭解和建議，尤其對城市建設的發展方向、功能分區、基礎設施、重點建築等應有建議權。二是建立開發機構和街道辦事處的協調工作機制。我區城區開發建設主要由開發機構實施，建成後把城市管理權又移交給區政府職能部門和街道辦事處。城區的開發建設過程中的管理，可建立開發建設以開發機構爲主，社會事務管理交由街道辦事處負責的管理體制。街道辦事處的工作重點是爲開發建設服務，應建立長期的開發機構和街道辦事處經常性溝通、交流、協作、共同管理的工作機制。
(四)切實加強社區組織建設
一是要加強社區居委會建設並充分發揮其在城區管理中的重要作用。要將社區居委會的陣地建設納入城市建設總體規劃和詳細規劃，並由開發建設機構建設並無償提供給社區居委會使用。要理順社區居委會管理體制，區政府、街道辦事處依法指導社區工作，切實防止社區居委會過度行政化傾向。尤其要防止區級主管部門通過各種形式將職責內工作任務下交給社區居委會，並加以檢查考覈的作法。區政府及其主管部門和街道，要採取有效措施，改善社區居委會的工作環境和工作條件，引導社區居委會在自我管理、自我教育、自我服務的“主業”上探索創新，發揮社區聯繫居民的紐帶作用，把老百姓的矛盾解決在社區，構建和諧社區，努力夯實xx城區管理的組織基礎、社會基礎和工作基礎。二是要積極培育社會組織，逐步形成全社會共同參與社區居委會建設管理的氛圍。強化社區志願者組織建設，建立志願者註冊、檔案、常規服務、年度活動計劃、培訓等一系列制度，穩定和壯大志願者隊伍，充分發揮他們參與社區居委會建設和管理的作用，共同爲社區居委會建設貢獻力量。三是要加強物管公司的管理和業主委員會的培育，切實發揮其在居民小區文明建設中的基礎性作用。
（五）引入市場機制
要與市場經濟充分銜接，發揮市場的調控功能，提高城區管理中國有資產的使用效率和經營水平。比如城區綠化的問題，政府職能部門的職責就是做好規劃、提出要求和標準，然後進行指導、驗收、監督，而具體的綠化工程和管理工作則可採取市場化運作方式，通過公開招投標，擇優選定建設及管理單位。城市清掃保潔工作也可不再由市政委一包到底，完全可以下放街道社區，通過市場招投標，交由專門的保潔公司來打理。
（六）依法實現信息公開
對城區教育、水電氣供應、環保、醫療衛生、計劃生育、公共交通、市政設施的改造、新城規劃建設等與市民利益密切相關的公共企事業單位，在提供社會公共服務方面的信息時，要充分利用政府公報、政府網站、新聞發佈會以及報刊、廣播、電視等便於公衆知曉的方式及時主動公開。區政府要強化監督和保障信息公開的措施，要建立健全城市管理信息公開工作考覈、評議和責任追究制，區級主管部門和監察機關要對信息公開的實施情況進行監督檢查，對於不依法履行信息公開義務的，要依法追究責任。
（七）重視行政管理人才隊伍建設
在城市化飛速發展的今天，我區城區管理和國際國內發達城市相比，在城市管理人才隊伍建設方面，存在着很大的差距。城市發展戰略研究、城市規劃、城市建設和城市管理等方面的高端人才奇缺，開發建設中招商、建管、覈算運行型人才匱乏，綜合素質高的行政審批、行政決策、行政執法等方面的人才不多。爲此，建議區政府要加大城區行政管理人才隊伍的建設力度。一是要有海納百川、求賢若渴的精神，敢於走出去面向海內外高端人才拋出“繡球”；二是要與國內外的知名院校和科研院所加強聯繫，加強專家級人才的引進和使用；三是要不拘一格選拔人才，加大自培力度，積極鼓勵各類人才脫穎而出，開創城市管理人才輩出的良好局面。