旅遊現狀及行政立法情況調研報告
中國旅遊業作爲一個新興產業部門經歷了二十多年的發展，還有很多不成熟的地方，尤其在法制建設上。如何建立健全與社會整體相適應的法制體系，以法治業，以法興業，這是擺在我們面前的一個嚴峻課題。本文擬就這一問題在此作一闡述。
一、旅遊市場現存的問題。
目前旅遊市場尚是一個不成熟的市場，因而存在許多問題。從宏觀上講，主要是：
１、旅遊宏觀調控乏力。行政管理部門權威不夠，缺乏強有力的宏觀調控機構。部門所有、各自爲政的傳統習慣難以改變，局部利益和地方保護主義，使市場難以實行統一管理。同時，與管理相應的一系列配套政策、法律法規、措施未跟上，使行業管理形成既無“權力”又無“法力”。２、現行旅遊體制難以適應現代企業制度的要求，特別是國營旅遊企業，面臨着與全國國營企業共同的問題，也就是如何轉換經營機制的問題。３、旅遊業發展到如此規模，但“旅遊法”以及與旅遊相關的法律，如“飯店法”、“旅遊安全法”、“旅遊景區安全管理法”等至今未出臺。與我國市場經濟的法制體系日趨成熟形成了巨大的反差，使旅遊業發展的許多問題無法確定下來，旅遊業在國民經濟中的地位不能法定化，旅遊行業管理的範圍、旅遊管理職能的劃分等長期以來有爭議的問題得不到解決。從微觀上講，由於法律制度不健全，旅遊市場也出現了許多問題：損害企業利益，推銷假冒僞劣產品，侵犯旅遊者合法權益；服務態度惡劣，故意刁難旅遊者，擅自減少服務項目，改變旅遊日程；導遊不導，擅離職守，造成旅遊者人身、財產損失；餐飲質量低劣，不符合衛生標準，甚至出現食物中毒；“黑導”、“黑車”、“黑攝影”擾亂旅遊市場秩序；景區商販尾隨兜售，強買強賣，致使景區秩序混亂等。旅遊市場出現的這些問題，無論是宏觀的還是微觀的，它們之間有着內在的聯繫，從法律的角度看，這些聯繫都帶有某些法律上的特點，都有可能轉化爲法律問題。這是因爲各個主體都有法律法規明確規定的權利和義務，彼此之間如果侵犯了其合法權益，即會引發出法律問題。如旅遊行政管理部門在宏觀調控，實施管理行爲時，侵犯了旅遊企業和旅遊者的合法權益，違法對其造成損害就要承擔賠償責任；旅遊企業未向旅遊者提供約定的服務標準也要承擔違約責任，如果因旅遊職工個人原因所造成，企業則要追究個人的法律責任；旅遊者在遊覽過程中進行違法活動也要受到法律的制裁；同樣旅遊者人身、財產受到損害也會要求直接責任者擔當法律責任等。因此在市場經濟下，在法制的國家裏，一切問題都有可能轉化爲法律問題。
二、政府必須對旅遊市場進行調控。
旅遊業的調控是指政府爲實現旅遊業供需總量的平衡，保持旅遊業持續、穩定、協調發展，而對旅遊市場進行的調節和控制。爲什麼在建立社會主義市場經濟中還要提出旅遊市場調控問題？主要基於以下原因：１、旅遊業的特性決定的，旅遊業是一項綜合性、依託性極強的行業，它的涉及面之廣，覆蓋面之大，是其它行業無法比擬的，也正因爲如此，決定着它具有一定的脆弱性。只要任何一個行業、任何一個市場風吹草動，都會對旅遊業產生一定的影響。旅遊供給是由旅遊需求所決定的，而旅遊需求只能通過旅遊行政管理部門收集各種信息，經過綜合分析才能從宏觀上把握旅遊需求的脈絡，指導旅遊供給的發展。而旅遊業本身是一個綜合性的產業部門，旅遊業內部的吃、住、行、遊、娛、購六大行業存在客觀比例，要求按比例協調發展，而市場調節是一種事後調節，有一定的時間差，旅遊企業及個人掌握的信息不靈，微觀決策有一定的被動性和盲目性，一旦決策失誤，就可能出現結構失調，浪費了旅遊供給，損失了效率，所以單靠市場本身調節不能保持旅遊業的良性發展。因此，對旅遊業來說，政府調控尤爲重要。２、市場功能有缺陷。例如，有些當事人不付代價便可得到來自外部的經濟好處：如興建道路可以帶來附近地價上漲，同時可以使道路附近的旅遊企業的地理區位升值，還有旅遊飯店及旅遊景點建成後，附近的旅遊企業也因此受益，出現所謂“搭車”現象；有些旅遊企業的活動會造成外部主體的經濟及其它方面的損失而得不到補償，如：娛樂場所對附近居民的干擾情況，旅遊景點的開發，可能由於保護措施跟不上，容易造成環境污染，我國接待的旅遊者大多來自發達國家，他們的消費水平高，可能會引起國內一部分居民的模仿和攀比，形成“消費早熟”，最終可能拉動旅遊區的物價上漲。這類外部影響一般不可能通過市場機制的自發作用得到補償和糾正。３、我國雖然幅員遼闊，資源豐富，但旅遊資源分佈比較分散，且周圍環境較差，而我國又是一個發展中國家，國家財力有限，只有通過旅遊行政管理部門總體考慮，用有限的資金重點地逐步開發，才能形成我國旅遊業的“拳頭產品”，才能在強手如林的世界旅遊市場上佔有一席之地。旅遊市場的這些特點闡明瞭調控的至關重要。因此只有發揮政府旅遊機構的調控作用，才能保證旅遊業的良性發展。
三、法制是實行調控的根本手段。
綜上所述，旅遊業 實行調控是社會主義市場經濟的客觀要求，如何纔能有效地對旅遊業實行調控呢？筆者認爲法制是實行調控的根本手段，這是因爲：
１、調控的模式是“國家調節市場，市場引導企業”，其核心是對市場的調控，而法制是維護市場經濟秩序的一個主要手段（另外兩個分別是：監督體系、同業之間監督和企業自律）。
２、法制是社會主義市場經濟的客觀要求，社會主義市場經濟體制的建立和完善，必須有完備的法制來規範和保障，從這個意義上說：社會主義市場經濟就是法制經濟，對旅遊業調控也必須用法律手段。而且社會主義市場經濟法制體系框架已經基本形成，爲我們依法調控旅遊業創造了良好的法律環境。
３、法制也是我國旅遊業１７年發展歷史經驗的總結和概括。經濟政策、必要的行政手段、經濟法規是調控的主要手段，前兩個手段在我國旅遊業的發展過程中都發揮過作用，但由於它們存在一定的弱點，必須進入法制階段。大體可分三個階段：（１）、以經濟政策爲主階段（１９７８—１９８５年）。這一階段的主要標誌是建立了機構，並提出了具體的旅遊發展政策。１９７８年以來，隨着旅遊業的迅速發展，規模日益擴大，旅遊供給嚴重短缺，制約了我國旅遊業的發展，爲了調動社會各方面的力量，中央於１９８４年提出我國旅遊發展的“四個轉變”，旅遊基礎設施的建設要“五個一起上”的政策，這些政策的提出，調動了社會各方面辦旅遊的積極性，旅遊業取得了長足的發展。但由於政策太概括、太籠統，對政策理解的偏差以及與此相適應的配套政策、措施、管理辦法沒有同步跟上，管理機構的權威不夠，沒有及時出臺一套嚴密的法規，旅遊管理部門在實踐上無法實行強有力的、有效的調控，導致了調控失調，旅遊市場混亂。（２）、以行政手段爲主階段——行業管理階段（１９８６—１９８８年）。從１９８６年開始，我國旅遊業列入了國民經濟和社會發展規劃，我國旅遊業作爲國民經濟和社會發展的一個部門和一項產業納入了全社會統一管理的軌道，同時也向旅遊管理部門提出了加強行業統一管理的要求，爲了加強行業管理，全國強化了管理機構，國務院成立了以吳學謙副總理爲主任的國家旅遊事業委員會，各地理順了機構，１９８６年１２月１７日，中共北京市委、市政府決定撤銷原市旅遊局和原市飯店總公司建制，按照宏觀加強管理、微觀放開搞活的原則成立了北京市旅遊事業管理局，統一管理北京城鄉旅遊事業，改變了過去多頭、分散管理的局面。這對加強旅遊全行業管理，提高旅遊服務質量，產生了積極作用。但由於行政手段主要是計劃經濟的產物，因此在調控中容易陷入“一放就亂，一管就死”的惡性循環。（３）、向法制手段過渡（１９８９年至今）。我國旅遊業前１０年的發展，經歷了從旅遊政策爲主，到旅遊行政手段爲主階段，每一階段都是對前一階段的完善和深化，同時也是我國旅遊業發展水平的客觀反映。隨着社會主義市場經濟的發展，對旅遊業的宏觀調控提出了新的要求，一方面要繼續貫徹執行以前所制定的至今仍行之有效的方針政策，針對旅遊業發展中出現的新問題，採取有效的行政措施，但更重要的是要加強法制建設，這纔是解決旅遊業中存在問題的根本所在。１９８５年５月，國務院頒佈了《旅行社管理暫行條例》，這是我國第一部旅遊行政法規，標誌着我國依法管理旅遊業的開始，１９８９年以後，經過了以前兩個手段爲主的調控實踐後，兩個手段的弱點逐漸暴露出來，旅遊管理機構在實踐中認識到了法制的作用，轉向以法制作爲調控的主要手段。在旅行社、旅遊涉外飯店、導遊管理等旅遊業的基本環節和重大問題上陸續頒佈了許多旅遊單項法律、規定和辦法，其中經國務院批准頒佈的行政規章有四個，國家旅遊局在職權範圍內製定了７０多個行業規章，各地旅遊行政部門也根據各地的實際制定了許多地方性旅遊法規。 四、加強法制建設，依法調控旅遊業。法制是加強旅遊業宏觀調控的根本所在，但從旅遊業法制建設的現狀來看，我們認爲應從以下三個方面加強法制建設，儘快形成旅遊法制體系，使旅遊業的發展有法可依，才能保持旅遊業良性發展。旅遊法制體系應包括以下四個層次，即：（１）、旅遊法，是旅遊法規體系中的主體法，需要全國人大常委會批准頒佈，現在尚未出臺；（２）、條例、規定等，是由國務院頒發或批准，由國家旅遊局頒佈的，如《旅行社管理暫行條例》、《導遊人員管理暫行規定》；（３）、國家旅遊局在自己職權範圍內製定頒發的規章、制度、辦法等，如《旅行社管理暫行條例施行辦法》等；（４）、地方政府或地方旅遊行政管理部門制定頒發的地方旅遊法規，如《北京市執行〈旅行社管理暫行條例施行辦法〉的處罰細則》等。旅遊立法主要是培育旅遊市場機制，建立旅遊市場規則，維護旅遊市場秩序，包括以下四個方面，即：（１）、市場主體制度，即關於市場當事人必須具備的權利能力和行爲能力的法律規範；（２）、經濟合同制度；（３）、市場競爭規則，即明確市場競爭的性質、範圍以及是否正當的法律制度；（４）、市場調控制度，即旅遊行政部門對旅遊市場宏觀調控的制度化、法律化。
１、儘快出臺旅遊法。我國的“旅遊法”從１９８２年開始起草，幾易其稿，但始終未列入國家的立法計劃，這其中既有認識上的原因，也確實存在不少困難。困難之一：旅遊業是綜合性行業，其覆蓋社會生活面廣，行業界面模糊，很難規範。如旅遊飯店分屬衆多的部門，雖然旅遊部門所屬的飯店佔有一定的比例，但由於“利益驅動”，旅遊行政管理部門實際上很難對所有飯店進行管理，數量衆多的以銷售旅遊品爲主的商店，其屬性上更多的爲商業成分，更難有一個統一的運行規則，因此，制定旅遊法的阻力也就比較大。困難之二：與相關法規的銜接在技術上覆雜，如根據現行法律規定，風景名勝區和文物景觀的管理權分屬建設部門和文物部門，《風景名勝管理條例》、《文物保護法》已經發布實行，對管理權的歸屬等都作了明確規定，如果《旅遊法》規定由旅遊部門管理風景名勝區等，必然與現行法律發生衝突，但旅遊業作爲一個綜合性的產業部門又不能將這些部門割裂開來。這些困難都需要經過周密思考，認真分析，全面平衡，慎重決策的工作加以解決。出臺旅遊法是旅遊業發展的客觀要求：（１）、我國旅遊業經過了十幾年的發展，已經具備了相當大的行業規模，亟需將旅遊業在國民經濟中的地位和作用法定化。（２）、旅遊業作爲一個產業部門，應有本行業的基本法律。近幾年旅遊業中出現的一些問題，也說明了必須依靠法律，規範旅遊市場，保護旅遊企業和旅遊者的合法權益，才能促進旅遊業的健康發展。（３）、由於旅遊業的綜合性，只有儘快出臺“旅遊法”才能實現對旅遊業的宏觀調控，協調旅遊事業與其他行業的關係，妥善處理與有關行業法規的銜接。（４）、要建立健全我國的旅遊法制體系，“旅遊法”是一個基本法，應儘先出臺。同時，多年的旅遊管理實踐表明，僅靠單項法規，不足以調整旅遊活動中產生的所有旅遊法律關係。當今的旅遊業經過了十幾年的大發展，已造就了出臺旅遊法的社會基礎和良好條件。首先社會對旅遊業的性質、特點、規律等都有了基本的瞭解和認識，承認了旅遊業有其自身的發展規律，發現了旅遊業中存在的問題，看到了需要解決的困難，明確了法律所要解決的基本問題。其次，奠定了較爲雄厚的組織基礎。十多年的旅遊立法、執法實踐，在各級旅遊行政管理部門中都有了法制工作機構，並培養了一批旅遊法制幹部。旅遊法應主要包括旅遊業發展中帶有根本性的問題，把國家對旅遊業的發展方針、政策、戰略法定化，協調與旅遊業發展相關的各方面關係和利益，如：旅遊業在國民經濟中的地位和作用，旅遊業的行業範圍，旅遊行政管理機構、職責、管理權限等內容。在體例上，可分爲十章，即總則（地位、作用、範圍）、旅遊行政管理機構（機構、職責、權限）、旅遊資源、旅遊業發展規劃、旅遊客源市場、旅遊教育、旅遊者的投訴與受理、旅遊派駐機構、法律責任、附則。
２、抓住旅遊業發展的幾個主要環節，沒有制定出法規的，儘快制定；已經出臺的法規，要加以配套和完善。由於旅遊法的出臺比較複雜，涉及面廣，難以在短期內出臺，而旅遊業的發展又迫切地需要法制來規範，因此，旅遊行政機關可以在自己職權範圍以內，抓住旅遊業發展中的幾個主要環節，沒有制定出法規的，儘快制定。飯店現在已經具有了一定的規模，而且是旅遊業中的一個主要環節，但現在處於無法可依的階段，應儘快制定《旅遊涉外飯店管理暫行規定》，還要抓緊制定《旅遊車船管理條例》等旅遊業發展急需的法規，儘快改變旅遊管理無法可依的狀況，在無旅遊“大法”的情況下，爭取做到在旅遊活動中的幾個主要環節上有“小法”可依。要根據旅遊業發展的需要，抓緊已經出臺規章的配套、完善，使其具有可操作性，如儘快制定《導遊人員管理暫行規定》的實施細則。同時要根據旅遊業發展的需要，修改、補充、完善現有法規，如國務院於１９８５年發佈施行了《旅行社管理暫行條例》，在當時的歷史條件下，對旅行社的發展，起到了積極的作用，但隨着我國經濟體制改革的不斷深化和我國旅遊業的發展，旅行社的情況發生了很大的變化，突出表現爲：旅行社體制呈多元化趨勢，即由以往單一的國有旅行社，發展爲以國有製爲主體，集體所有制、聯營制、股份制相繼出現的趨勢，還出現了合資旅行社；由以往國、中、青三大旅行社爲骨幹，爲數不多的旅行社經營旅遊業務，發展爲數量衆多的旅行社相互競爭的局面；由以往單一的接待入境旅遊，發展爲入境旅遊、國內旅遊與有控制的居民自費出境旅遊相結合的格局。由此產生的各種新的法律關係在現行的《暫行條例》中都沒有規定，亟需補充、修訂。同時在旅行社的經濟成份、經營形式、經營業務、經營規模變化發展的同時，出現了大量迫切需要解決的問題，如：由於缺乏必要的旅行社經營行爲規則，無法統一有效的管理旅行社經營行爲，造成旅遊市場秩序的紊亂；由於缺乏必要的保障機制，因旅行社責任造成的海內外旅遊者人身傷害和財物損失，得不到有效地解決；由於缺乏必要的法律依據，旅行社違反“先收費，後接待”的原則，致使海外旅行社拖欠款情況十分嚴重，極大地影響了旅行社及相關旅遊服務企業的正常經營。另外，現行《暫行條例》對旅遊行政管理部門的行政處罰權規定不具體，難以操作，不能有效地制裁違法行爲。旅行社作爲“龍頭”，旅行社管理法規是旅遊法制體系中的重要組成部分，因此國家應以憲法和有關法律、法規爲依據，結合旅行社發展的實際情況，把旅遊業十幾年發展經過實踐檢驗證明是必要和有效的政策、規定，如許可證制度、年審制度、旅遊保險制度、質量保證金制度等上升爲法律規定，使之法制化。在制定或修改、完善現有法規的過程中，要用旅遊行業的觀點，從建立旅遊法律體系的高度出發。
３、根據旅遊業發展的需要，適時制定具有針對性的規定和制度，及時用法律手段調整旅遊業發展中出現的新問題。
隨着我國對外開放，對外交流的日趨頻繁，人民生活水平不斷提高，出境旅遊已經勢不可當地發展起來，又出現了社會辦“出國遊”的現象，一些不具備條件的單位加入了這一行列，導致這一市場比較混亂，但現在還沒有法規，迫切需要加快制定，對經營出境旅遊的企業的資格認定、管理，對價格的管理，對服務質量的管理，對發生糾紛的處理，對發生事故的處理，索賠等做出明確規定，將其納入旅遊法制體系中。