依法治市的理論與實踐研究之四

四、依法治市的實際運作 我市的依法治市工作取得了一定的成效，曾先後五次在全國法制宣傳教育工作會議和全國城市學法用法依法治市經驗交流會上介紹經驗，並分別榮獲了全國“二五”普法先進單位和“三五”法制宣傳教育先進城市稱號。爲深化依法治市工作奠定了良好的基礎，創造了積極的有利條件。 有利條件：一是市委始終的高度重視爲依法治市提供了堅強的組織領導。市委始終從xx依法治市在依法治國、依法治省中所處的地位出發，圍繞法制統一、司法公正、城市信譽、正氣昭彰、社會穩定的目標，加強依法治市的領導，從1991年成立依法治市領導小組以來，就由市委主要領導同志擔任組長，目前由省委副書記、市委書記李源潮同志親自擔任組長，還有分管宣傳和政法工作的副書記擔任副組長，使得依法治市工作始終納入市委領導的工作視野，擺上富民強市，加快城市發展全局謀劃，使法治與改革、開放始終相伴，與經濟、社會發展始終同進。二是持續的經濟發展爲依法治市提供的強有力的物質保證。法治爲經濟的健康發展的提供保障，經濟發展爲法治建設提供物質支持，十幾年來的改革開放與經濟發展始終堅持法治先行，依法決策、依法運作，連續十幾年我市的gdp保持兩位數增長的好勢頭，並在XX年gdp超過千億，今年1－10月完成1054億元，增長12.6％。經濟發展的同時，加大了依法治市的投入，不僅將經費納入財政加以保障，還依據工作發展的需要，增撥專項經費。三是xx豐厚的人文資源爲依法治市提供了良好的文化支撐。我市是六朝古都，十朝都會，有近40所高校，500多家科研院所，擁有30多萬科技人員和30萬在校大學生，僅兩院院士就有70多位，不僅文化底蘊深厚，科技優勢明顯，而且市民法律素質較高，法治意識較強，法律人才資源也比較豐富，爲建構xx濃厚的法律文化氛圍，樹立崇尚法治，建設政治文明奠實了基礎。四是多年來的實踐與創新爲依法治市提供了規範完整的機制保證。十二年來的依法治市實踐積累的豐富經驗，形成了一套完整規範制度體系，是依法治市工作創新的重要基礎。五是健全的工作網絡體系爲依法治市提供了堅實的工作基礎。從區縣到各部門，從街道到社區，從企業到學校，從鄉鎮到行政村都建立了依法治理的領導小組和辦事機構，同時還建立了一支近XX人的依法治市聯絡員隊伍，形成了縱向到底、橫向到邊的依法治市網絡體系。 同時，依法治市工作還面臨着新的挑戰：第一，新的機遇期帶來了新挑戰。新世紀頭20年是“重要戰略機遇期”。我市XX年人均國內生產總值已接近2500美元，已進入可以集中精力進行經濟建設、促進經濟騰飛的“加速期”；目前城市改革發展中的矛盾和問題還很多，已進入解決深層次矛盾率先激活體制機制，加快制度創新的“突破期”；我市投資環境逐步優化，已進入吸引投資、集聚產業，加快產業結構、經濟結構調整的“成熟期”；我市科研結構衆多、人力資源優勢明顯，已進入不同文明的融合，發展城市文化的“拓展期”。依法治市工作能否抓住機遇取得更大的發展，任務更加繁重而艱鉅。第二，文化交融與觀念碰撞帶來了新挑戰。目前我們所處的時代，是一個社會轉型、體制轉軌的市場經濟時代，是一個科學技術日新月異的信息化時代，是各種文化互相沖擊、相互交融的時代，也是一個思想觀念互相激盪碰撞、各種矛盾錯綜複雜、犯罪和社會問題呈多發高發狀態的變革時代。各級領導幹部對貫徹依法治國方略，優化投資環境，深入推進依法治市的長期性、艱鉅性認識還不夠。第三，加入wto後的一些伴生問題帶來了新挑戰。加入wto後我市日益融入開放的國際社會，隨着加入wto後時間的推移，經濟、政治、文化和社會生活等諸方面都將發生更加深刻的變化，一些負面影響和伴生問題將進一步顯現出來，wto要求遵循統一透明的規則辦事，“入世”後的競爭，表現出來的是經濟實力、科技實力的競爭，而背後則是法治環境、服務體系的競爭。“入世”後最大的變化是經濟運行法治環境的變化，最大的風險是對遊戲規則缺乏瞭解，最大的挑戰是法治建設的挑戰。第四，改革開放的深入推進對依法治市的發展提出了更高的要求。隨着我市各項改革進一步深化，對外開放全面推進，城市擴張和經濟建設力度加大，一些長期積累的深層次社會矛盾將集中暴露、顯現出來，主要集中在利益關係、利益矛盾和利益糾紛上，將對我市加快推進依法治市的進程帶來一定的衝擊與影響。尤其是我市處於上海和蘇南經濟板塊之間，不快不行、非快不可，社會矛盾在一定時期內大量增多也是不可避免的。深入開展依法治市，建設誠信文明的法治環境，就要主動應對這些困難和問題。第五，發展不平衡及基層依法治理的水平不高對依法治市的發展帶來新的挑戰。我市依法治市發展不平衡，城區強、郊區弱，城市強、農村弱的現象很明顯，同時，基層依法治理的基礎相對薄弱，加之社會變遷和人員流動加速，大量農村剩餘勞動力涌向城市，各種自由職業者逐年增加，人戶分離現象日益突出且複雜，使依法治理的難度也愈來愈大。因此，必須更新一切保守的思想觀念，打破一切羈絆的思維瓶頸，摒棄一切落伍的做法，變革一切舊有的體制弊端，支持一切創造性的實踐，全面推進我市依法治市的進程。 市委作爲總攬全局、協調各方的領導者，不僅在依法治市決策中處於主導地位，而且在依法治市的實際運作中起着關鍵性作用。爲了實現市委對依法治市的堅強而有效的領導，從推進富民強市，率先基本實現現代化的全局統領依法治市的實際運作，主要是在優化市委的主體作用和領導方式、協調社會基本要素與依法治市之間的良性互動、抓住城市發展的關鍵環節綜合運籌三個方面，把握依法治市決策的實施。 （一）堅持黨對依法治市的領導 市委是依法治市工作的推動者、領導者，其推動和領導作用體現在依法治市工作的各個部分、各個環節，更體現在依法治市對城市發展的整體促進效果上。依法治市是實現黨的領導的根本途徑和保障，是黨在新形勢下治理社會的新手段，是黨從一個革命黨轉變爲執政黨的標誌。市委對依法治市的領導方式，就是黨的xx大報告所指出的，主要是政治領導、思想領導和組織領導，通過制定大政方針，提出

立法建議，推薦重要幹部，進行思想宣傳，發揮黨組織和黨員的作用，堅持依法執政，實施黨對國家和社會的領導。 首先，要牢固樹立法律至上的思想和觀念。“法律至上”，是指法律具有極大的權威。在現代國家，“法律至上”已經成爲一條普遍原則被人們所接受。這不僅因爲法律有着公正、理智的品格和具有強制性、穩定性、精確性和科學性的特點，還因爲法律體現了“人民主權”的原則。在我國，憲法和法律把我們黨的主張，經過法定程序上升爲國家意志，它是黨的主張、人民的意願和國家意志的集中反映。所以，堅持“法律至上”，就是從根本上堅持黨的領導，就是堅持人～志至上；樹立“法律至上”權威，就是樹立黨的執政地位的權威，就是樹立人民當家作主的權威。前不久，xx市依法治市領導小組舉辦的全市司法、行政執法工作者宣誓儀式，號召執法工作者忠於憲法和法律，嚴格執法，公正執法，就是要在執法工作者中樹立“法律至上”觀念。 其次，要嚴格貫徹民主集中制的原則，善於集中黨和人民的意見和智慧。貫徹這一制度，當前最主要的，是要堅持黨委集體領導制度，充分發揚黨內民主。黨內民主對人民民主具有重要的示範和帶頭作用，只有充分發揚黨內民主，人民民主才能真正實行起來。黨的主張和決策，凡是經法定程序變爲國家意志的，應當是最大多數人民的共同利益、長遠利益的集中反映。因此，黨的各級組織要以保障黨員民主權利爲基礎，以完善黨的代表大會制度和黨的委員會制度爲重點，從改革體制機制入手，建立健全充分反映黨員和黨組織意願的黨內民主制度；建立和完善黨內情況通報制度、情況反映制度和重大決策徵求意見制度；完善深入瞭解民情、充分反映～、廣泛集中民智、切實珍惜民力的決策機制，努力推進決策科學化、民主化，提高黨的決策水平和工作效率。 第三，要善於運用使黨的主張經過法定程序變爲國家意志的領導方式。這是黨“總攬全局”，實施對國家事務領導的最重要、最主要的方式，也是實施依法治市的最根本的途徑。要由過去黨委直接代替政府功能或與黨政聯合實施政府功能轉變到通過人民代表大會機制實現執政功能，就是黨委把自己對國家事務的主張（即政治原則、政治方向、重大決策和關於重要幹部的提名等），作爲建議通過人大常委會黨組向代表大會或常委會提出，或由政府形成議案向人大或其常委會提出，然後由人大或其常委會作出決定。這樣做，可以把黨的主張與國家和人民的意志統一起來，使黨的主張變成國家和人民的意志，使號召性的東西變成對全體人民和一切國家機關與團體都具有約束力和強制力的東西。這樣做，也有利於減少黨的主張的差錯和失誤，更可以獲得人民的擁護，因而也就更有利於貫徹執行。所以，一定要徹底改變輕視人大工作，不重視人大工作，把人大當作陪襯，以及把人大看做是安排老同志的場所等等不正確的觀念，善於運用人大來保證自己執政目的的實現。 第四，嚴格要求每個黨員、特別是各級黨的領導幹部以及各級黨組織，在憲法和法律的範圍內活動，並保證立法、司法、行政機關，經濟、文化組織和人民團體積極主動地、獨立負責地、協調一致地工作。特別重要的是，要解決好以下幾個問題：一是黨的各級組織在對本地區的重大事務作決策時，要嚴格依法辦事。凡是應當依法提交國家權力機關討論、決定的，必須提交權力機關討論決定，不能因爲怕麻煩、事情急就不走程序，更不能因爲怕人大有意見、走漏消息就對權力機關搞封鎖。二是在向政權機關推薦重要幹部時，要切實尊重國家權力機關依法獨立負責地行使職權，不能搞“真主意、假商量”，更不能簡單地認爲不通過黨組織的提名人選就是“同黨鬧對立”，甚至隨意動用組織手段“換人頭”。三是要加強領導幹部特別是主要領導幹部的監督，實行多種形式的領導幹部述職述廉制度，健全重大事項報告制度、質詢制度和民主評議制度等，確保他們依法行使職權和履行義務。 第五，監督、支持人大處理好與“一府兩院”的關係，發揮好“協調各方”的作用。人大具有監督政府、人民法院和人民檢察院的職權。人大的這種監督，是一種法定職權，是人民對“公僕”的監督，也是保證國家權力統一由人民行使的本質要求。就現實情況而言，這些年來，人大對“一府兩院”並不存在監督過頭的問題，事實上監督不力是地方各級人大工作中最爲突出、普遍存在的薄弱環節。由於歷史的現實的種種原因，在人大與“一府兩院”關係問題上，政府普遍處於“強勢”地位。因此，當人大與“一府兩院”在重大問題上出現分歧，或者涉及在政府部門工作的黨員負責幹部時，黨的各級組織首先要認真聽取同級人大的意見，積極支持人大依法行使對“一府兩院”的監督職權。在分清是非的基礎上，黨委要積極做好同級“一府兩院”的工作。同時，各級黨的組織也要加強對同級人大的監督。這種監督的最主要的手段和方式，是切實加強對同級人大黨組的領導。一是監督人大黨組是否嚴格遵守黨章關於“黨必須在憲法和法律範圍內活動”的原則，以及憲法關於“任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權”的規定。二是定期聽取人大黨組的工作彙報，並要求人大黨組及時將工作中遇到的重大問題向黨委彙報。三是要求人大黨組做好常委會組成人員中黨員的工作，努力確保黨委工作意圖的實現。四是對人大工作中出現的重大問題或失誤，要認真分析查明原因，直到根據黨章追究有關人員的責任。 第六，適應市場經濟的客觀要求，把好向政權機關推薦重要幹部關。政治路線確定之後，幹部就是決定因素。在這方面，要着重注意兩個方面的問題：一是在向政權機關推薦重要幹部時，要注意適應市場經濟的客觀要求，敢於和善於運用公開、公平、公正的競選手段和方式，向廣大人民羣衆介紹和推薦自己的優秀幹部，同時也要讓這些幹部主動地積極地參與這種競爭。二是要特別注意和加強人大常委會、政府組成人員和“兩長”的配置。在推薦最優秀的黨員幹部擔任常委會、政府、法院、檢察院的主要領導的同時，還要從總體上把握好常委會和政府組成人員的素質，使其真正成爲我們黨領導人民管理國家事務的政權機關。 （二）完善

依法治市的社會條件 市委從總攬全局的高度領導依法治市的運作，不僅要關注依法治市的作用在於爲城市經濟、政治、文化等社會基本要素的發展提供良好的法治環境，同時也要關注依法治市得以順利開展的城市經濟、政治、文化等社會條件。依法治市必須依賴的社會條件，其自身無能爲力，需要外在的社會予以提供，依法治市可以影響但不能創造這些條件。要推進城市經濟、政治、文化等社會基本要素與法治之間的良性互動，實現 “富民強市、加快發展”的價值目標，必須下大氣力完善依法治市的社會條件，爲依法治市的與時俱進提供不竭的動力源。 1、推進經濟市場化 經濟市場化是建立和深化市場經濟體制的過程，是依法治市的重要前提和條件。市場經濟對平等的要求、對市場主體自主選擇的要求、對市場資源合理配置的要求、對市場行爲規範化的要求都爲依法治市的順利推進提供了源源不斷的經濟動力。在經濟全球化和我國加入世貿組織的新形勢下，xx區域經濟要適應參與國際經濟合作和競爭，必須突出抓住破除體制障礙這個重點，在經濟市場化的進程中同步推進法治化。 第一，健全法制，實現公平競爭。一是按照法制統一原則和wto規則及我國入世承諾，改革、完善有關市場主體、市場準入和市場行爲監管方面的規章制度，避免可能直接或間接導致地區封鎖、地方保護和行業壟斷後果的政策和措施的出臺，以利於形成統一的大市場，獲得資源的最佳配置。二是保證所有市場主體都有及時獲得信息和資金的機會，全面實行政府採購制度，完善建設工程項目和經營性土地使用權出讓招標制度，以及產權交易進入市場制度等，爲投資者營造公開公平競爭的市場環境。三是堅持公正執法，在稅收、行政處罰、環境保護、勞動保護、社會保險等方面一視同仁，不因當事人的地位、身份、性別、種族、國籍、財產、教育等差別而區別對待。 第二，深化行政改革，實現政府職能轉變。一是鞏固和發展行政審批制度改革的成果，凡是可以用市場機制代替的行政審批事項都要通過市場機制運作。在國家行政許可法頒佈之後，對依法設立的行政審批事項要規範運作，簡化程序，公開透明，明確責任，加強監督。二是繼續深化綜合執法改革的試點工作，實行管理審批權與監督處罰權適當分離，實施“罰繳分離”和“收支兩條線”管理，切實革除行政執法部門經費依靠或者部分依靠罰沒收入維持，以至扭曲行政職能的弊端。三是繼續貫徹黨中央、xx關於整頓和規範市場經濟秩序的重大決策，堅決打擊嚴重破壞市場經濟秩序的違法犯罪活動，嚴厲查處經營假冒僞劣商品、商業欺詐和偷稅漏稅等違法行爲。同時，要標本兼治，從體制機制和制度上解決問題，深化行業協會和中介組織的改革，完善自律機制，逐步建立健全社會信用體系。 第三，建立和完善基本的社會保障體系，努力增加就業。一是確保離退休人員基本養老金按時足額發放，繼續完善下崗職工基本生活保障、失業保險和城市居民最低生活保障這三條保障線的銜接工作，構築牢固的社會保障安全網。二是完善城鎮職工基本醫療保險制度，建立醫療費用的分擔機制、醫療機構和藥品生產流通領域的競爭機制，加強醫療費用管理，減輕參保職工個人負擔，特別是妥善解決困難人羣的醫療服務問題。三是千方百計改善創業環境和增加就業崗位，推行靈活多樣的就業形式，鼓勵自謀職業和自主創業。整頓和規範勞動力市場秩序，保障勞動者的合法權益。 2、推進政治民主化 政治民主化是建立民主政治，實現政治民主的過程。政治民主化進程有利於爲依法治市提供民主意識和氛圍，創造民主體制和機制，擴大依法治市的廣度和深度。推進政治民主化，當前尤其要從兩個方面下功夫： 第一，提升民主意識。一是要培育主體意識。培育主體意識，要積極宣傳，擴大影響，使每一個市民都意識到自己是城市的一分子，城市政治、經濟和文化生活與自己密切相關。在xx市玄武區清溪路混合選區，人大代表候選人與選民直接面對面，選民通過聽代表候選人的演講和對他們的提問來決定投票，選民不斷提問，體現了政治主體意識。在得知xx市政府開通網上“市長信箱”後，市民紛紛寫信給市長就xx的城市建設和投資軟環境建設提出建議，反映了市民越來越關心自己生活的城市，越來越重視自己的主體地位。二是要暢通參與渠道。市民的主體意識激發市民的參與意識，市民的參與行爲需要參與的渠道。暢通參與渠道，最主要的是爲市民參與城市政治、經濟和文化生活提供載體，如“議事園”、“市民論壇”等載體，通過媒體宣傳及認真對待，使市民能真正對公共權力運行的方向、過程和結果發生現實的影響。如xx市人大今年實行的就今後五年立法規劃向社會公開徵集立法建議，由於渠道暢通，大大調動了公民的參與熱情，短短時間內就收到立法建議一百多條。三是要制裁侵權行爲。市民的權利意識是其主體意識的具體化。但如果把自己的權利極端化，不尊重法律規定的其他主體的權利，就會把民主政治推入無序的混亂狀態。因此要充分發揮人民調解委員會和司法機關的作用，公正處理市民之間的權利糾紛，引導市民合法、合理地行使自己的權利；公正處理市民與公共權力之間的糾紛，依法裁判，讓市民和公共權力各自在法律的範圍內活動。二要依靠社會～，通過媒體的曝光來約束市民行爲、制裁不法行爲。 第二，完善民主制度。特別是加強和推進基層民主制度建設：首先，大力推進農村基層民主。要依照《村民委員會組織法》，嚴格遵循村委會選舉的程序和步驟，搞好村民委員會直接選舉，保障廣大村民在選舉各環節中的權利，使村委會選舉真正體現農民羣衆的意願，並在此基礎上完善民主決策、民主管理、民主監督的村民自治，健全村黨組織領導的充滿活力的村民自治機制。其次，加強社區民主建設。要深化街道體制改革，把街道與居委會之間的指導與被指導關係落到實處；要豐富社區參與形式，以居民大會、居民代表會議、居民議事會、人民調解委員會等法定形式爲主要載體，輔以社區志願者服務隊、宣傳隊等其他形式；完善城市居民自治，建設

管理有序、文明祥和的新型社區。再次，堅持和完善職工代表大會和其他形式的企事業民主管理制度。要確立全員參與機制，繼續加強職代會的工作，通過職代會實行民主管理，行使職工監督、審議、建議和民主評議幹部的權力，參與企業的重大決策。要確立共商共決機制，通過工會就企業發展及維護職工合法權益等重大問題進行平等協商和簽訂集體合同，使以職代會爲基本形式的民主管理得到補充和發展。 3、推進意識理性化 理性化的意識是依法治市深入推進的根本性的基礎條件，依法治市運行過程如立法、執法、司法、守法和法律監督等需要理性化的意識作爲支撐。意識理性化的重點是法律意識的理性化和與法律意識相協調的道德意識的理性化。要通過法制宣傳教育和思想道德教育途徑切實推進“四個意識”的提高： 第一，憲政意識。要宣傳憲法規範，培育憲政思維，強化憲法的根本法地位，強化人民當家作主的觀念，權利與義務相統一的觀念，民主與法制有機統一的觀念，接受人民監督的觀念，爲正確實施憲法、切實推進憲政打下良好的思想基礎。 第二，程序意識。程序制度是依法治市進程中的重要支柱，而程序意識的確立則是建設、遵守程序制度、推進依法治市的深層制約要素。培養程序意識，一要完善的程序立法，通過完善的程序立法引起和感召人們重視程序、研究程序、遵守程序。二要嚴格行政程序和司法程序，通過生動的執法實踐來引導和教育人們，讓程序在人們的心中生根發芽。三要大力宣傳程序的作用和價值，從以往的重實體法向既重實體法也重程序法轉變；要着重向普通老百姓和公務員宣傳基本的行政程序制度，如公開制度、告知制度、聽取陳述和申辯制度、職能分離制度、不單方接觸制度、迴避制度、記錄和決定製度、說明理由制度、時效制度、救濟制度等；要重點向領導幹部宣傳決策程序、實施程序、追究程序、救濟程序等制度。 第三，平等意識。平等意識的確立是社會整合和穩定的基礎，大量的社會問題部分都源於歧視性的政策、法律和行爲。培育市民的平等意識，一要向市民宣傳公法，讓老百姓瞭解自己的權利義務，讓領導和公務員明確自己的職責；二要用生動的案例來現身說法，通過實踐讓市民切身體會法律面前人人平等的優勢。通過深入紮實的法制宣傳教育，強化“既要讓老百姓知法守法，更要讓掌權者知法守法；既要讓普通公務員知法守法，更要讓領導幹部知法守法”的法治觀念。 第四，法律與道德結合意識。法律與道德是調整社會關係的兩種手段，法律規範行爲，道德治理靈魂，法律發揮實效離不開與之相協調的道德力量，依法治國和以德治國相輔相成。法律意識和道德意識互爲補充。要動員和組織人民羣衆開展形式多樣的法治與德治相結合的自我教育和實踐活動，使依法治國、建設社會主義法治國家的觀念深入人心，在全社會形成尊重法律、依法辦事的環境和氛圍，增強公民的社會公德意識、職業道德意識和家庭美德意識，培育良好的社會風尚。引導人們按照法律規範和道德要求處理婚姻家庭關係、財產關係，養成良好的個人行爲習慣，保護婦女、兒童、老年人、殘疾人等特殊羣體的合法權益，使法律與道德相互協調、相互促進，實現社會的全面進步。 （三）把握依法治市的基本環節 圍繞“富民強市、加快發展”的城市發展目標，市委從總體上綜合運籌依法治市的實際運作，主要應就以下幾個環節展開： 1、規範城市規劃、建設和管理 城市規劃、建設和管理水平是城市形象和競爭力的重要指標，是城市經濟發展的基礎。規範城市規劃、建設和管理是城市政府依法行政的重要內容，也是城市治理的重點、難點。目前，我市在這方面還存在着諸多問題，一是規劃、建設和管理中相關的法規、政策不夠統一，造成執行中的不協調。二是規劃、建設和管理中的行政程序建設滯後，工作環節拖沓冗長，工作效率較低。三是對規劃、建設和管理中行政行爲的監督力度不夠，行政不作爲、行政亂作爲現象還大量存在。四是城市規劃、建設和管理執法隊伍的建設在體制機制和人員素質方面還存在着許多與現代化城市管理不相適應的地方。解決上述問題，規範城市規劃、建設和管理，從根本上說要從健全法制着手： 第一，建立科學的行政決策制度。首先是建立依法決策制度。決策的內容、程序和實施要符合國家法律、法規和政策的規定，要把城市改革發展的決策同地方立法的決策結合起來，以法律手段保證城市規劃、建設和管理決策的實施。要遵循《立法法》規定的權限和程序，加強城市規劃、建設和管理的法規、規章和規範性文件的“立、改、廢”工作。其次是綜合決策制度。城市規劃、建設和管理過程中需要政策的指引和調節，黨和政府的政策在城市的發展中至關重要。政策的制定要體現與時俱進的精神，與城市的經濟、社會、文化的發展相協調，忌超越或落後於城市的現實；要綜合權衡政治、經濟、環境、文物保護、文化發展的要求，長期與短期、局部與全局、個人與集體利益相協調的要求，與當前中央政策、與上屆政府政策的協調性、連續性要求，管理者與相對人利益相結合的要求，以達到最優選擇；要建立和暢通信息收集、處理、實施和反饋制度與渠道。再次是專家諮詢制度。專家往往在某一領域的研究中頗有建樹，對問題的認識有獨到的見解。城市的規劃、建設和管理中涉及到許多技術性、專業性的問題，專家對此有科學的理解和把握，政府決策應當向專家諮詢並形成制度，用制度化的措施來保證城市規劃、建設和管理的科學性。 第二，改革行政執法制度。李嵐清副總理最近在xx調研時強調指出，行政執法體制改革是整個行政改革的突破口，搞好執法工作和執法體制改革是建立和完善社會主義市場經濟體制的必然要求，是促進生產力發展的有效措施。過去，行政執法機構過多過濫，出現所謂“八頂～管不住一頂破草帽”的現象。爲了解決城市管理中多頭執法、重複處罰、執法擾民等問題，我市已經按照xx法制辦批准的方案實施城市管理綜合執法改革試點工作，設立城市

管理行政執法局，統一行使市容和環境衛生管理、城市規劃管理、園林管理、市政管理、工商行政管理、公安交通管理等六個方面共58項行政處罰權，在加強城市管理、提高執法效率方面取得了初步成效。下一步：一是要及時總結試點經驗，加快擴大試點範圍，將城市管理其他尚未集中的行政處罰權集中到執法局。二是要積極探索深化改革的配套措施，重點探索建立決策權與執法權、立法與執法、管理審批權與監督處罰權分離的新體制新機制。三是要進一步優化城市管理執法環境，加大宣傳力度，在全社會形成“自覺守法、服從管理、監督執法、參與管理”的氛圍，營造人民羣衆共同支持城管執法的良好環境。 第三，完善行政監督制度。要強化執法監督，進一步完善執法工作制約監督機制。一是要加強對行政執法部門的監督。除了發揮好人大的法律監督、政協的民主監督、政府上對下的層級監督外，要特別注意強化行政複議、行政訴訟對行政執法活動的監督。要建立執法機關的內部監督機制，加強對執法部門的執法工作的檢查，特別是加強對涉外、個體、私營、民營投資企業執法活動的監督檢查，確保執法部門不得干涉投資者的經營自主權。二是要加強執法部門相互之間的監督。按照科學化、法制化的要求，逐步使行政管理權、審批權、監督權、處罰權分離，分別由不同的部門行使，改變“一條龍”（自己定規矩、自己執法、自己監督）、“一支筆”、“一言堂”的現象，使相關的執法權之間保持一定的制約關係，防止權力的濫用。三是要加強社會對執法工作的監督。擴大羣衆監督渠道，充分發揮信訪、監督部門的作用，切實承諾做到對投訴舉報的信件，件件有迴音、事事有落實。對執法人員要實行一次投訴有效警告、二次投訴有效下崗，造成嚴重後果者給予經濟和法紀方面處罰的制度；對執法部門也要採取投訴有效，批評教育、警戒等措施。繼續開展企業、羣衆評議政府部門活動，發揮新聞媒體的～監督作用。一方面對於文明執法的典型要積極宣傳報道，另一方面對於個別損害政府形象的執法行爲要進行批評教育。要充分發揮紀檢、監察等監督部門的作用，加大對那些權力尋租、權錢交易案件的查處力度。 2、保障社會安定和有序運行 社會的安定和有序運行是城市發展的前提條件，因而也是依法治市一個重要內容和目標。保障社會安定和有序運行需從以下幾方面着手： 第一，嚴厲打擊違法犯罪活動。首先是依法打擊。任何涉及公民人身權利和財產權利的案件，都應當依照法律的規定進行，落實法律的程序性和實體性規定。各級政法機關無論是打擊處理違法犯罪，加強治安管理，還是處置羣體性突發事件，都要依法進行，準確掌握法律政策界限，既要積極防範打擊各種違法犯罪，又要嚴格依法保護公民的合法權利，包括違法犯罪嫌疑人的合法權利，保障無違法犯罪行爲的人不受追究；既要自覺嚴格執行各項實體法律規定，又要自覺嚴格執行程序方面的法律規定。要教育和號召廣大政法工作人員學習和執行法律的程序性規定，自覺樹立程序意識。在對犯罪嫌疑人的預審、取證、移送起訴、關押看守、審批勞動教養、依法行政複議、參與行政訴訟、錯案追究、理賠、審判、勞動改造過程中樹立程序違法的觀念。要準確把握法律的原則、精神和具體規定，保證違法犯罪人受到公正的法律待遇。要依法充分行使職權，自覺接受監督。公安、檢察、法院必須依法充分履行職責，行使權力，爲人民掌好權、用好權。要做到嚴格公正文明執法，防止司法～，建立健全內外監督機制。其次，要重點打擊。運動戰一直是政法機關取勝的法寶，重點打擊運動在對嚴厲打擊違法犯罪、確保社會安寧和人民生命財產安全中發揮了重要作用。一是要確立重點打擊對象，要根據經濟和社會的發展變化及時確立主要的犯罪對象，在當前形式下要嚴厲打擊“”xx人員、流竄人員、青少年和單位人員實施的犯罪；二要確立重點打擊的犯罪類型，要適應改革開放和市場經濟的要求，重點打擊經濟犯罪、xx犯罪、恐怖犯罪、暴力和毒品犯罪；三是要確立重點打擊地區，要根據形勢的要求重點打擊城鄉結合部、出租屋集中地區；四是要確立重點打擊的行業領域，要審時度勢，嚴厲打擊娛樂業、網吧、交通運輸業等領域的違法犯罪活動。五要確立重點打擊時段，要善於根據形勢發展變化及時制定措施，部署重點打擊時段，保護社會穩定。再次，要打防結合。打擊違法犯罪並不是我們的目的，它只是達到社會安定和有序運行的手段。因此，打擊犯罪與防範和控制犯罪相結合、把犯罪消滅在萌芽階段、儘量減少犯罪的誘因纔是根本。要通過社會治安綜合治理建立有效的防控體系，發揮輔警、治安志願者的作用；要建立暢通的信息機制和偵察機制；健全快速反映和處置機制。 第二，及時化解羣衆矛盾糾紛。羣衆矛盾糾紛是人民內部矛盾，正確處理好人民內部矛盾宜採下列措施：首先，要善於做羣衆工作。一要走羣衆路線，要落實羣衆路線。領導幹部要做羣衆的貼心人，羣衆有困難要體諒，要幫助解決；羣衆有意見，要認真聽取。幹部說話要算數，公佈的政策要兌現。如果幹羣關係不好，主要責任不在羣衆，而在幹部。羣衆是通情達理的，對黨和政府並沒有過高的要求。只要真正貫徹羣衆路線，幹羣關係就一定會搞好，社會穩定就有了根本保障。二要在出臺新的政策措施時，本着總體受益的原則，考慮羣衆的承受能力，不能傷害大多數人的利益。政策出臺前，思想工作、解釋工作要做細、做好，做在前面。三要切實做好人民羣衆特別是困難羣體的生活保障，“爲政之道在於安民，安民之要在於察其疾苦”，要解決好他們的就業和養老問題，夯實穩定工作的基礎。四要注意工作方式方法，遇到矛盾要冷靜、耐心，不可簡單粗暴。其次，要完善機制，未雨綢繆，聞風而動，化干戈爲玉帛。一要暢通渠道，重心下移，高度重視信訪工作，發揮信訪工作在穩定工作中的“減壓閥”作用。要健全信訪的制度安排，明確信訪的處理、時限、責任制度。二要充分發揮社區居委會的作用，增加社區居民的認同感和參與性，把社區內、社區之間的矛盾糾紛就地化解。爲此，要發揮人民調解委員會的作用，重視基層司法所的功能建設，擴大基層司法所的調解功能在居民心中的地位和影響。

要建立社區糾紛化解責任制度，要求社區解決好本區域的矛盾。三要發揮企業工會、職代會的作用，工會、職代會要在職工與企業領導層之間架起溝通和理解的橋樑。再次，要改善黨風和政風。一要加大反～、查處大要案的力度。～不僅影響國家機關正常工作的進行，更在羣衆中引起惡劣的影響，破壞了人民羣衆對黨和政府的信任和支持，甚至引發羣體性事件。二要保證依法行政，執法公正，真正做到執法爲民，全心全意爲人民服務。三是要努力發展經濟，只有經濟發展了，人民生活水平提高了，矛盾纔會逐漸地減少，維護穩定的工作纔會更加有力。同時，要注意經濟發展過程中的公正性問題，只有在公平條件下的經濟高速發展纔是穩定工作的保障，而不公平條件下的發展仍會阻礙社會穩定和有序運行。 第三，合理協調保護各方權益。社會安定和有序運行也依賴於對各方利益的合理保護。在各種利益的格局中，不同的利益有着輕重緩急的區別，不同的利益主體也有着輕重緩急的區別。並且，在社會發展的不同階段，不同的利益和利益主體的輕重緩急狀況也有變化。因此，合理協調和保護各方利益首先要正確分析當前的形勢，要服從和服務於國家大局，要從物質文明、政治文明和精神文明建設的高度通盤考慮，要本着體現黨的領導的優越性、人民當家作主的積極性和依法治國的法律至上性的精神來權衡。同時，要結合本地區的實踐和優、劣勢，結合本地區的短期目標和長遠規劃來具體作。其次，要堅持保護大多數人的利益。在衆多的利益主體中，老百姓的利益必須首先予以保護，這是由我們黨的宗旨和我國的國家和社會性質所決定的。當前，要着力保護中、低收入者和貧困線以下人羣的利益，在規劃、城建、就業、社保等方面出臺保護措施；要思考國有企業工人和下崗工人、高校畢業生、無業青年的引導、保護問題。再次，要優先保護大多數人的發展權利益。在衆多的利益中，發展權利益應予以首先保護，這是形成公民的健全人格和發展社會經濟、提高社會創新能力的關鍵。要對政府的決策和管理所產生的效益進行綜合評價，從長期的影響進行分析；要對企、事業單位的制度進行梳理，剔除影響、阻礙發展權實現的因素；要提倡解放思想、實事求是的作風，反對“形象工程”、“獻禮工程”。最後，要依法協調保護各方利益。協調保護各方利益的主要手段是法律，要避免依據地方政策；法律沒有規定的或者法律授權地方制定規章的而還沒有制定的，應依據地方政策，但應保證政策的公開、公正；要避免協調過程中的以權、以錢謀私，避免壓迫性調解的產生。 3、提升城市綜合競爭力 一個城市的綜合競爭力是該城市經濟、社會、文化、科技、環境發展和制度的因素的綜合體現，其中政策和體制環境無疑是影響城市綜合競爭力的重要因素。通過法律的治理，改善城市軟環境，使城市的競爭力上升到一個新臺階，是依法治市的當然內容。 第一，創新政務模式，推進“服務型”政府建設。一是大力推進政務公開。政府各級部門實行辦事內容、程序、權限、結果、收費“六公開”；政務公開實行行政一把手負責制；建立政府決策公示制、預告制和通報制，市政府重大決策出臺前廣泛聽取公衆意見，城市規劃實行公示制，各級政府及其部門實行新聞發言人制度，市政府常務會議向新聞記者開放；政府文件、規章通過互聯網、新聞媒體等形式向全社會公開。二是推行政務服務便捷化。在街道和鄉鎮推行“政務超市”、“行政服務中心”等多種便民服務方式，集中提供政務服務；在區縣和開發區推行“一站式服務”、“聯合辦公”，提供各種政務“套餐”服務；在市級政府部門推行“一個窗口服務”，實行首問負責制、時效控制、急事急辦、責任追究制度；完善市政府在“中國xx網站”開通的“網上政務大廳”；加快政務信息化建設，實現網上報稅、網上招投標、網上審批。三是完善和強化政務投訴監督機制。完善外商投訴中心、私營個體經濟投訴中心、民營科技企業投訴中心、機關行政效能投訴中心工作機制，切實解決投訴難問題，進一步改善投資軟環境。四是建立公共財政體系。深化國有資產管理體制改革，努力從源頭上解決政企、政資不分的問題；深化投融資體制改革，組建綜合、城建和交通融資平臺，積極建立政府投資的新機制；實行部門與中介機構徹底脫鉤，同步推進事業單位、行業協會的改革，培育市場中介組織；實行收支兩條線管理，推進綜合財政預算和部門預算管理改革，全面推行行政事業單位職工工資財政統一發放制度，同步清理部門“小金庫”。五是規範和實行招投標制度。推進社會公共資源的市場化運作配置。經營性土地使用權出讓全面實行公開招投標制度，並採取措施制止規避招標、弄虛作假現象；企業產權交易全面進入交易中心，規範交易行爲；政府採購實行由政府採購中心向社會公開招投標，並從實物採購擴大到會議等服務採購。 第二，優化政策環境，推進科技創新機制的建立和完善。打破傳統的計劃管理模式，探索政府科技創新管理的新方法和新模式。一是圍繞經濟、科技和社會發展中的重點和關鍵的技術性問題，根據經濟結構和產業結構調整需要，從被動立項向主動立項轉變，發揮政府科技計劃和經費支持的前瞻性、導向性作用。二是對重大科技成果開發和應用推廣項目以及重大軟科學項目進行公開招標，通過向全社會公開、公平、公正和擇優選擇項目承擔單位，保證競爭條件下的高效益。三是加強對科技經費投入方式和管理模式的改革，積極探索試行科技人員攜帶技術成果入股，個人、企業和政府共同出資出智的“三位一體”創辦科技企業的模式。四是積極探索科技發展投融資體制改革，吸引更多的社會資金參與科技創新和科技創業，形成政府投入、風險投資、金融信貸、企業自籌、社會資本與民間資金多形式參與的科技創新投融資體制。五是積極探索高新技術成果轉化機制。爲加速高新技術成果轉化，要加快建立各種工程技術中心、科技創業孵化中心、大學科技園和科技中介服務等機構，建立企業技術創新基金，開通技術市場網站，建立技術貿易機構，繁榮技術貿易。建立和完善運用知識產權制度促進科技創新的利益激勵機制。 第三，建立人力資源機制，推進“人

才高地”建設。充分利用中國國際人才交流暨項目洽談“寧交會”這個載體，促進實施人才戰略的機制創新。一要建立以教育培訓爲主的人力資源積累機制，從知識存量和增量兩方面提升人才資源的素質，加大繼續教育的投入，改進培訓方式，拓展培訓內容、培訓空間，採取請進來、走出去等多種培訓手段，打開國門對重點領域、學科的專業人才進行培訓。二要建立以開發爲主導的人力資源吸引機制，暢通面向世界的吸引留學人才的“綠色通道”，積極開發獲取國際國內兩種人才資源。堅持公開選拔、招聘具有國際競爭力的高級管理人才和高級專業技術人才等行之有效的機制和措施。三要建立以流動爲主導的人力資源配置機制，提高人才資源的市場化配置程度。建立和完善各類專業性人才市場、網上人才市場和全市人才庫，發揮人才市場在配置和開發人才資源中的基礎性和主渠道的作用。四要建立以改革爲主導的人力資源激勵機制。按照中共中央關於《深化幹部人事制度改革綱要》，創造性地進行分類管理工作，形成符合國家機關、企、事業單位不同特點的分類管理體制以及選人用人機制和約束機制，充分調動各類人才的積極性和創造性。