水電工程合同管理過程中的幾個突出問題
摘要：就工程師在合同管理過程中常常會遇到的一些不好操作的問題、
對水電工程合同管理過程中出現頻率較高的幾個突出問題進行了探討分析，並提出了積極的預防見解。
關鍵詞：合同管理；工程造價；變更；貫徹fidic合同條件；消除隱患；積極預防
在工程項目的全過程、多方位的造價管理中，合同管理具有獨特的地位。雖然合同內容確定了工程實施和工程管理的主要目標，明確了合同雙方在工程進行中的各種經濟活動責任依據，工程建設各方的關係都轉化爲一定的經濟關係並依照合同進行調節；雖然合同被視爲工程過程中的最高行爲準則，業主依據它實施對項目全範圍的控制，承包商依據它落實成本、工期、質量等管理目標。但是，由於水電工程合同週期長，工程價值量大，工程變更、干擾事件多，給如何落實公平合理、風險分擔原則，給如何兼顧合同各方利益帶來了許多難題，其中有的問題是業主在項目管理過程中不貫徹fidic合同條件大操大辦、經常違約造成的；有的問題是工程師對一些突發問題缺少可操作權造成的；也有一些問題是承包商、設計代表造成的。其中對一些問題，利用合同條件和“誠信”原則是可以妥善解決的，而有的問題則是缺乏理論支持，缺少可操作性，有待進一步探討。工程師作爲工程合同的管理者，有義務將一些敏感的突出問題進行解析，供業界同行商榷。
1 工程量清單計價方法與頻繁的設計變更
以招標人提供的工程量清單爲平臺，投標人根據自身的技術、管理、財務能力進行投標報價，招標人依據具體的細則進行評定優選，這種計價方式是目前市場定價體系的主要表現形式。實踐證明，工程量清單計價能夠真實地反映工程實際，爲把定價自主權交給市場參與方提供了可能；其優秀的特點和作用在國內外得到了普遍的認同。
但是，由於我國推行招投標階段的工程量清單計價方法處於剛剛起步階段，在實際應用過程中的經驗尚不豐富，加之相配套的合同文本、設計模式、工程管理模式與之脫節，所以，在實施過程中暴露出一些問題，其主要表現爲：
(1)目前，企業缺乏自主報價能力而使工程量清單計價模式實質上已演變成爲定額計價模式。由於大多數施工企業未能形成自己的企業定額(完整、科學意義上的)，因此，在制定綜合單價時，大多數是按照行業、地區定額內各相應子科目的工料消耗量乘以市場人工、材料、機械單價，再加上工程類別的綜合費率和優惠折扣係數。這樣生成的單價實質上與定額計價模式沒有什麼區別。另外，企業之間爲了中標，盲目降價壓價，致使給中標以後的造價控制帶來了相當大的難度。這個問題並不是工程量清單計價法固有的缺點，而是由於應用不完善、缺乏應用經驗造成的。因此，企業定額體系的建立是推行工程量清單計價的先行重要工作。只有真正運用自己的企業定額資料，並完整分析擬參與工程的外部條件去投標報價，按照本企業的具體情況科學地制定材料損耗、用工損耗、機械選型種類和使用方法、預備費等各項指標，才能表現企業在自己施工管理上的個性特點，增強競爭力，爲中標以後的目標管理打下良好的基礎；
(2)目前尚缺乏與工程量清單計價相配套的工程造價管理制度。國家推行的《建設工程量清單計價規範》只規定了全國統一的工程量清單編制規則和計量規則，但我們未見到與之相配套的合同管理辦法及大、中型建設項目的實施細則。如果招標文件把計量規則簡單化、模式化，不做細緻的區分和說明，往往會帶來合同管理的難度。例如：某招標文件對進場道路的“計量和支付”有如下規定：“本條款的計量，應與合同條款、工程量清單以及圖紙同時閱讀”；“工程量應由承包人計算、監理人審覈”；“承包人應嚴格標準計量基礎工作和材料採購檢驗工作……”；“如若本條款規定的任何分項工程或其細目未在《工程量清單》出現，則應被認爲是其相關工程的附屬工作，不再另行計量”。
在合同實施過程中經常會出現以下問題：由於投標時施工圖紙尚不到位或設計深度不夠，往往會對進場道路的地基承載力情況、建築物之間的干擾情況、墊層、排水設施、防護設施情況未能寫明，僅憑經驗去猜測估算顯然是不夠的；由於“相關工程的附屬工作”無明確解釋，其定義的外延和內涵難以準確把握，給工程的計量工作帶來不確定性；
(3)隨着工程的進展，地質、地貌及施工條件進一步的暴露，設計變更是難免的。但變更頻率的增加，必然會影響承包商對施工措施的調整，從而影響報價方案的改變，以致促使個別項目從量到質的轉變，其主要表現爲:工程量的變化趨向一旦被承包商發現和利用，則會給業主帶來損失；工程量的較大變化往往會引發施工索賠，例如：承包商的“施工隊伍調遣費”、“臨時設施費”等不夠運用，必然要求業主賠償；工程量的增加容易促成承包商提出趕工費的要求，如果業主捨不得掏錢，工期滯後將會對業主造成更大的威脅；另外，頻繁的設計變更還會使承包商蒙受損失。由於某分項工程量的較大變化，承包商的“不平衡報價”失靈了；承包商的某些施工措施或施工經驗失效了，若採用新的技術和方法，必然會造成承包商的有形投入和無形投入。
頻繁的設計變更直接造成了業主對投資控制的困難。由於合同造價通常是根據工程量清單投標報價加上適當的預留費後確定的。業主承擔工程量的風險，承包商承擔單價風險。由於變更，承包商有理由要求追加施工措施費、追加趕工費等費用，當其超過一般規定的15%(按照合同規定)時，就有理由要求調整合同價格。對於新增項目，承包商有理由要求按現行市場價格作單價分析，毋需遵循投標報價原則，這樣的話，還要簽訂施工補充協議，從而使合同管理的難度加大。
監理工程師是建設項目管理的一方，在工程建設的不同階段，具有不同的工作內容。由於對大部分建設項目工程師未能參與到設計階段和招標階段的造價控制，往往會造成工程師無權過多地干預設計深度和設計質量的局面。但是，我們注意到，隨着我國在建設領域的工程項目建設中採用(推廣)限額設計，加強設計階段工程造價的控制環節，將有效地處理好技術與經濟對立的關係，提高設計質量，扭轉投資失控現象。同時，可以相信，通過工程實踐與探索，摸索出一套完善的設計、施工造價管理體系指日可待，工程量清單計價模式的施行道路將越來越平坦。
2 變更與索賠審覈過程中的難點與對策
依據合同條件及相關法規生成的合同書，是工程進行過程中的最高行爲準則，但它不是預言書，也不是解決各類變更及索賠事件的利刃，所以，面對千變萬化的變更與索賠事件，“迎刃而解”只是預期的目的，需要付出艱苦而細緻的勞動。
在法規及各類條款中，我們經常可以找到有關業主、承包商、工程師三者的平等互惠關係的記載。但是，在一般人的潛意識中，都把業主、承包商、工程師作了新的位置排序，“老大”、“老二”不言自喻。受計劃經濟的影響而沿襲下來的一些弊端，受“潛意識”支配的影響而造成的一些非常因素，無疑會給合同執行過程中的變更與索賠事件處理帶來難度。意識形態是不容易約束的。假如某些事件可依據的條款較少，假如某些人爲因素得不到限制，往往會形成一種“興之所致”、 “無可奈何”和“一言難盡”的局面。這種局面如果任其蔓延和滋生，將會扭曲合同的本來面目，具體而言之有以下幾種情況。
難點一：由於變更，產生了新施工工藝的引進，而這種工藝是在定額和規範中找不到的。應對此類變更事件，一般採用實物法，變更報價過程爲承包商報價——工程師審覈——業主審批。工程師在審覈過程中，首先要深入現場瞭解施工工藝和流程，其次是對承包商的量化指標予以測定，爾後徵詢承包商和業主對計算方法和計算結果的意見，同時做好解釋工作擬文報送業主審批。從嚴格意義上說，監理工程師付出的勞動是應該得到尊重的。此類事件若發生糾紛，在合同的任何一方未提出要求仲裁的意向之前，監理工程師的裁定應是最後裁定。承包商的“漫天要價”是不行的，業主方的大刀也不能盲目的砍，否則這種糾紛會造成合同管理的低效率。這裏所說的“嚴格意義”是合同賦予合同各方的權力。但是，受長期以來建築行業“大業主”、“小監理”意識的左右，工程師在合同管理工作中的地位無形地會受到排擠，因爲錢是裝在業主的“腰包”裏，提意見是無用的。只有倡導建立起有效的監督機制，落實各項法規纔是根本；
難點二：固定總價合同的“變更”與“索賠”。固定總價合同是將工程量與單價的風險全部由承包商承擔的一種合同模式。這種合同項目一般爲主體工程的附屬項目或者是公共建築項目，因爲其造價較小，爲了簡化合同管理程序，加快工程建設速度，採用固定總價合同是可行的。但是，由於設計“變更”或者業主在某些功能上提出了高於原設計意圖的要求，其“固定總價”的含義被事實所改變。
首先，我們對此類事件的發生應有充分的預防措施，如加強圖紙會審和現場查勘工作，工程建設各方對合同風險應有充分的估計和預測，使合同總價儘可能涵蓋這些可能發生的風險應對費用，並以文字形式寫進合同，構成合同必不可少的要件；其次，採取有效的補救措施。如果合同的標的物不符合(超過或未達到)合同中約定的質量要求或功能要求，那麼，應首先明確當事人的責任。若是設計方要求改變產品局部性質提高產品性能的，其費用應由業主承擔。《補充協議》或《會議紀要》是較好的補救措施；若是承包方施工未達到和滿足產品質量性能的，自然是令其返工、修理乃至賠償損失，對於這種情況，監理工程師的《現場指令》即有效。
但是，由於工程建設各方在這方面經驗不足，往往忽視了措施補救工作的重要性，從而給“固定總價合同”造價管理和竣工結算工作帶來了許多困難；
難點三：設計變更與“追加爲完成工程所需的任何額外工作”。
一般的合同條款對變更的範圍和內容均有規定，但其中“追加爲完成工程所需的任何額外工作”不易理解。這句話所說的“額外工作”究竟是屬於哪一類的工作呢？額外工作的量到底有多少限制呢？這在實際操作中很難把握。
對照工程量清單與合同變更條款，在履行合同過程中，監理人可根據工程的需要指示承包人進行多種類型的變更。其變更類型，有的通過閱讀合同工作內容的說明容易理解界定，有的通過對照工程量清單與投標技術文件也容易界定。而上述這一點的難以把握卻是因爲它涉及到這些“額外工作”是否需增加新的施工措施和手段；是否還需要遵循投標報價原則施行變更報價；是否需要以補充協議的形式追加工程價款……這一系列的問題又直接關係到合同各方的經濟利益，所以，往往會產生分歧。
建築工程作爲一種產品，有其生產週期長、投入的各項消耗高、產品的單一性等特點。由於工程建設的特點，工程造價具有大額性、個別差異性、動態性、兼容性等特點。其動態性，即任一項工程從決策到竣工交付使用，都有一個較長的建設期間，而且由於不可控因素的影響，在預計工期內，會發生許多影響工程造價的因素。做到了對變更這種動態因素的控制，深入總結各類工程建築產生變更的規律和處理方式及其經驗，然後寫進合同約定條款，無疑會對工程造價的動態控制帶來事半功倍的效果。
這裏需要闡明的是，將“追加爲完成工程所需的任何額外工作”統統視爲變更，是個別合同爲預防設計工作的深度不夠而設立的應對條款。這類條款使我們對合同工程量清單及變更細則的準確性產生了懷疑。
在實際工作中，由於上述問題未能得到認識上的統一，合同各方在此類事件的處理過程中產生分歧和異議的頻率最高，往往出現對一些問題爭執不下而造成合同糾紛或遺留問題。例如，在某水力發電工程永久圍堰防滲處理項目中，新增了混凝土攪拌樁防滲處理設計要求。經查，工程量清單無同類工程項目，承包商遂提出應按合同外工程處理原則進行報價，報價內容包括新設備的進退場費和施工措施費。因投標時該工程項目有讓利降價，而此次報價卻未考慮讓利降價係數；因合同規定不調整材料價差，而此次報價承包商均按合同條件下的工程變更對上述情形有明確的規定，其有關工程變更的範圍其中一條就寫明：“新增工程按單獨合同對待”，其涵義的解釋如下：進行永久工程所必需的任何附加工作、永久設備、材料供應或其他檢驗以及勘查工作。這種變更指令應是增加與合同工作範圍性質一致的新增工作內容，而且不應以變更指令的形式要求承包人使用超過他目前正在使用或計劃使用的施工設備範圍去完成新增工程。除非承包人同意此項工作按變更對待，一般應將新增工程按一個單獨的合同來對待。
因此，我們在簽訂工程合同的時候，應注重貫徹fidic合同條件，加強合同條款的戰備思維。
3 承包商工程施工過程中的分包
對於工程施工過程中的分包，合同中一般是有條款規定的。但無論合同規定是允許分包或不允許分包，分包的事實一般是無法避免的。產生這一現象的社會原因、施工行業原因固然是有的，在此姑且不談。以下着重談一談這一現象對工程施工帶來的影響和應該採取的積極的應對措施。
一般情況下，工程的分包可以廣泛調動社會各方面技術、設備和資金籌措力量，滿足工程需要。也就是說，一個較大的工程項目建設，由於結構複雜，採用新工藝、新技術較多，需要多工種、多學科之間的配合與銜接，而一個企業要滿足這種需要顯然是有困難的，由此便產生了分部工程分包、工序分包等現象。這種現象如果把握的好，可以加快施工進度與質量，提高勞動生產率；而另一種情況則表現爲：某些中標企業無能力或抽調不出真正具有的施工力量來擔負中標任務，形成第一次分包，得到分包項目的工程隊往往又帶有中介性質，沒有能力或覺得從本部調動設備不划算，所以又從社會閒散的施工車隊、砌築小組、裝修公司中臨時召集一個鬆散的施工機構，中間環節又形成了不同程度的分包或承包。這是我們通常所見到的層層分包項目。有的個別項目從中標到施工、轉包過程達到了四、五次。受經濟利益驅使，分包過程中層層收取“管理費”、“中介費”，到頭來真正幹活的人無盈利甚至虧損，有的出於無奈而偷工減料；由於層層分包，承包商應具有的質量監控體系得不到建立、安全防範體系形同虛設，給工程質量帶來嚴重的威脅。
有的中標企業，爲了掩蓋分包事實，欺瞞業主和工程師，在“引進”設備進場前就噴上醒目的大字，歸自己企業“所有”。但是到了爲經濟利益扯起“皮”時，自然就露了馬腳。
有些施工合同是允許分包的，但對分包次數沒有規定，業主和工程師往往對這種事實無可奈何。明明知道這個項目在層層分包，但往往迫於工期來不及更換施工隊伍或者工程師未行使“反對承包商不合格的僱員”這一權力，或者礙於多方關係和情面，縱容了這種現象的滋生，以至造成難以管理和監督的局面。
前面已經談到，分包運用的好可以調動建築行業的積極因素，促進工程建設。運用的不好會對工程質量帶來危害。因此，凡大而複雜的工程項目，在正式投標前宜先進行資格預審，對投標人是否有資格和有能力承包這項工程先期進行審查，這樣做，一是可以使不具有施工能力和資格的企業避免因投標而花費巨大的人力、財力；二是可以預防合同執行過程的上述違約行爲。在這方面，fidic合同條件爲我們提供了示例規範，有待我們一些非國際工程招投標項目或非進行貸款項目學習和借鑑，有待我們在確立合同條款和加大執行力度方面下功夫。預防和消除工程建設過程中的不合理發包現象，消除這一方面的質量隱患、工期隱患亦應確立爲合同管理工作的一項重要內容，以促使建築合同實踐過程中良好風氣的形成。
合同管理是項目管理的重要組成部分，也是項目管理的核心。一個項目從選定、可行性研究、規劃設計、評估審覈、組織實施，直到完成的全過程最突出的環節即是施工合同的管理。業主對項目諸多方面進行全方位的、各個階段的管理是必然的。按照國際慣例，業主單位將項目施工階段的絕大部分日常管理職責交給工程師。可是在某些建設項目中，業主擴大機構、擴展管理範圍與內容，形成了一種以管代監的局面，由於業主統管過於僵硬，工程師的職責得不到發揮，當業主與承包商有分歧時，工程師的調解或裁決顯得蒼白無力，致使在施工過程中工程師做出的決定有些被擱淺，有些被無條件否定。這樣的結果無疑會對工程師的積極性帶來打擊，或者間接地帶來依賴性。
由於某些業主未將經過百年錘鍊的fidic條款經驗全面引進合同管理，由於他們未對建設項目施行戰備性的管理模式，未充分體諒承包商的需要，在責任、權利和風險的分配上使承包商受到了損害，所以，往往在一些問題上與承包商糾纏不清，也未能很好地發揮監理工程師的作用。可見，我們在加強合同管理方面的任務還很艱鉅。願我們在轉變這種局面的具體實踐中共勉。