關於我國成人教育立法的思考

摘要：經濟的發展依賴於教育，教育的發達離不開對成人教育的重視。我國是窮國、大國辦教育。成人教 育所具有的在職、投入少、產出多、針對性強、靈活性大的特點決定在我國不僅當前，而且今後成人教育都有 着十分重要的、無可替代的地位。但是我國目前成人教育的立法狀況不適應社會主義市場經濟條件下成人教育 發展的需要，必須加強成人教育立法。我們在分析國內外成人教育及成人教育立法情況的基礎上，認爲有必要 制定一部專門調整成人教育的成人教育法，而且認爲制定成人教育法的條件已成熟。 關鍵詞：成人教育 市場經濟體制 立法 現狀 可行性 借鑑 ＊ ＊ ＊ 我國是否要制定成人教育法，目前還存在着分歧，有的強烈要求制定，有的則認爲沒有專門立法的必要。 我們在進行了專門的調查、研究之後，認爲制定成人教育法勢在必行。 一、我國成人教育的現狀及發展趨勢 新中國成立以來的成人教育，大致可以分爲三個階段。第一階段是解放初期的工農教育。其主要任務和目 的是對在舊中國沒有受教育機會的廣大工農羣衆進行掃盲，使他們掌握一些工作和生活所必需的文化知識。第 二階段是在大規模掃盲運動之後，對從業人員進行文化基礎知識的補習與提高，並進行有關職業技術的培養和 職業道德的教育。從50年代後期到70年代，成人教育受到了極大的衝擊。成人教育的更大發展是從80年代改革 、開放後開始的。這是成人教育發展的第三階段。 成人教育發展到現在，與前兩個階段相比，已形成了以下特點。 首先，成人教育的形式、層次和內容發生了深刻變化。形式上除了傳統的夜校、短期培訓學校外，又有函 授教學、電視教學、廣播學校以及各行業的全日制專門學校，層次上由原來補習文化，必要的職業技術基礎知 識學習發展到主要對受完了基礎教育，爲進一步獲得專業學歷的人和已受過高等教育的人進行教育；內容上不 斷擴大，幾乎所有的普通教育和職業教育的內容和專業在成人教育中都已具有。 其次，成人教育中的高等教育和崗位培訓發展特別迅速。由於成人教育對象的素質與經濟發展息息相關， 各行各業都大力推動、支持成教，使成教幾乎與同一層次的普通教育並駕齊驅（見表1，表2）。 表1 湖南省1984—1993年普通高校與成人高校在校生對比情況單位：萬人 類型 1984 1985 1986 1987 1988 普高 5.82 7.13 7.82 8.34 8.73 成高 4.72 7.38 8.07 8.12 9.13 類型 1989 1990 1991 1992 1993 普高 9.11 8.82 8.86 9.54 11.1 成高 10.6 9.92 7.07 7.74 9.78 表2 湖南省1984—1993年普通中專與成人中專在校生對比情況單位：萬人 類型 1984 1985 1986 1987 1988 普中專 5.89 6.70 7.29 7.71 9.29 成中專 6.57 5.41 9.35 15.03 9.82 類型 1989 1990 1991 1992 1993 普中專 10.21 9.93 9.85 10.66 12.89 成中專 9.63 9.70 19.62 13.93 15.10 第三、成教正朝着規範化發展，擺脫了過去那種因陋就簡的困境和依附地位，走上了獨立發展的道路。現 今的成人教育已具有專門的管理機構、獨立的教育機關、專任的教職人員和反映自己特色的教學內容、教育制 度、教育設施。一切已開始走上正常運轉的軌道，形成了相對完整的教育體制。 市場經濟體制對社會成員的素質有更高的要求，這已爲發達國家的實踐所證明。一些發展中國家經濟的崛 起也說明了這一點。正因爲如此，成教在我國也將會有更大的發展，其地位和作用更顯重要。這是因爲，一方 面普通高校培養的人才不僅數量有限，而且學習的內容也有侷限；另一方面成教的特點更適合市場經濟體制和 我國國情的要求。 首先，我國是窮國辦大教育，財力有限，成教投入少、產出多的特點正好彌補了財力有限的缺限（見表3） 。 表3 1993年湖南省四類學校教師、校舍、學生數量比較表 普通高校 成人高校 普通中專 成人中專 專任教師(人) 14541 2581 9492 6107 校舍面積(m的 平方) 4377861 809169 3559412 1708421 在校學生(人) 111036 79352 128908 150974 從表中我們可以看出， 普通高校的專任教師與在校生的比例爲1:7.6，成人高校則爲1.30.7；普通高校在 校生所佔校舍人均爲39M的平方。成人高校則爲10.2M 的平方；普通中專專任教師與在校生之比爲1:13.4，成人 中專爲1:24.7，校舍普通中專人均28.1M的平方，成人中專則爲113M的平方。 其次，成教週期短、針對性強、能在短期內針對市場的需要培養、培訓社會急需的人才。 再次，成教有很強的靈活性。從方式說，可以是脫產學習，也可以是在職學習；可以短期培訓，也可以較 長時期學習。從內容上講，有文化補習、崗位培訓、繼續教育、社會文化和生活教育、休閒教育等，涉及到政 治、經濟、科學、技術、業務教育、終生教育等各個方面。 成人教育的歷史、現狀及發展趨勢雄辯地證明了成教在我國的社會生活中佔有很重要的地位。 二、實行成人教育立法的必要性 1.落實成教戰略地位、發揮成教作用需要法律的保障。 成教的戰略地位和重要作用並沒有被全社會所有的人所認識，有的即使認識到了，但卻沒有付諸實現。“ 談起來重要，做起來次要，忙起來不要”的現象和隨意撤銷成教機構，調走老師、佔用校舍、減少經費的做法 經常發生。如據《中國成人教育信息報》報道，僅1993年企業關停並轉之後留下的職工教育機構只有原來的1/ 4或1/3。有的主張成人教育是基礎教育、職業教育、高等教育的附屬和補充，可以納入這“三教”之中，沒有 獨立存在的必要，等等。這些輕視和反對成教的思想和行爲，對成教的發展是很不利的。要保證成教的戰略地 位，充分發揮成教的作用，改變單位領導人重視，成教就搞得好，領導人不重視，成教就開展不起來的“人治 ”狀況，有賴於法律強有力的保障。 2.成教發展過程中出現的問題需要通過法律途徑解決。 成教在發展過程中，也出現了不少問題，遇到了不少困難。如宏觀調控不夠，體制不完備，辦學自主權未 得到充分保證，成教主動適應經濟、科技發展，及時提供直接有效服務的機制尚未形成；教育結構和體制還有 待完善，特別是面向廣大農村和鄉鎮企業服務的成教嚴重不足，崗位培訓的主要地位還未真正落實。教學上的 成人特色體現還不夠，教學質量有待提高，辦學與需要、教學與實際、學習與使用的“三脫節”現象還不同程 度地存在；辦學效益還有待發掘；教師隊伍素質設備等基本辦學條件亟待改善等。就拿崗位培訓說，據《文匯 報》1995年5月2日報道，上海鄉鎮企業職工有150萬人，大專以上學歷的僅佔總人數的0.2％，90％的爲國中及 國中以下文化程度。專業技術人員僅佔職工總人數的1.8％。這還是在經濟、文化發達的上海地區，其他經濟不 發達地區的情況更嚴重。當記者問及職づ嘌滴尾鉸募枘咽保簧倨笠抵魈寡?：我只要求職工出產品，培訓 是以後的事，也不是我個人的事，管不了。而職工們對提高自身的文化素質缺乏熱情，認爲只要有熟人、有力 氣就能找到活幹。如此的認識與市場經濟需要高素質的勞動者的需求極不適用應，長此下去，勢必給經濟的發 展帶來隱患。這一系列問題的解決，光靠政策的指導，口頭的宣傳、輿論的批評監督是遠遠不行的，立法纔是 最終的辦法。 3.成教實踐中的成功經驗需要用法律的形式固定下來，以 便更好地指導今後的成教活動。 成教在幾十年的發展中，積累了不少行之有效的成功經驗，這對成教的發展是極爲重要的。例如成人教育 管理體制問題。1981年中共中央、國務院的8 號文件對職工教育的管理體制是這樣規定的：“加強領導、統一 管理、分工負責、通力協作”，設立了全國性的機構，地方也設立相應的機構。中央統一發號施令，地方各級 按令辦事。這在當時實踐起來很順當。但隨着改革的深入，成教再由中央統起來的做法不妥。於是在1987年國 務院發佈的《關於改革和發展成人教育的決定》中規定：“成人教育管理體制與普通逃興煌R遜⒄? 成人教育的責任和權力交給地方和基層單位，給予充分的主動權。”於是撤銷了職工教育最高領導機構，職責 分散到有關部門。這有利於極大地調動各部門，地方的積極性。1993年，中共中央、國務院發佈的《中國教育 改革和發展綱要》，以及1994年裨汗賾凇陡僖肥凳┑囊餳泄娑ǎ褐耙到逃?和成人教育由中央和地方教 育行政部門負責統籌、協調和宏觀管理。以學歷教育爲主的職業學校、成人學校，原則上由各級教育行政部門 管理。職業培訓和在職崗位培訓，原則上由各級勞動、人事部門和有關業務部門進行管理。這樣的規定符合社 會主義市場經濟體制的要求，既把握了宏觀調控，又調動了各級各部門各地方的積極性，是長期實踐經驗的總 結。及時地將其上升爲法律規範，就理順了成教的管理體制，保證成教管理的規範化。 三、現有的成人教育規範不適應成人教育發展的要求 成教的蓬勃發展，使原有的調整成教的政策、行政法規、規章、地方性法規等規範顯得力不從心。政策缺 乏普遍的約束力，嚴密的規範性，無強有力的執行保障和行政法規、規章的法律效力較低的特點，決定了成教 應有更高層次的規範來調整，這有賴於成人教育法！成人教育交給地方辦的體制，註定了成教地方性法規的地 方特色。但共有的原則，通用的規範有待於統一。統一於什麼？統一於成人教育法！ 現有的有關成教的規範，絕大部分都是計劃經濟條件下的產物，不適應市場經濟的要求；而且分散，相互 之間衝突。修改是必定的。與其小打小敲的修修補補，不如來一次大手術，一步到位，制定成教法。 已有的教育法規不能替代成教法。《義務教育法》是關於義務教育的法律規定，義務教育屬於基礎教育， 與成教有着很大的區別。《教師法》只涉及到成教中教師的規定，成教中的其他很多問題沒有涉及。《教育法 》是教育的基本法，主要是對教育中的全局性問題作出規定，不可能全面地較爲具體的規範成人教育。即將出臺的《高等教育法》和《職業教育法》不可否認，會包含有關成教的內容，如成教中的高等教育、 崗位培訓等，但它們只是涉及了成教中的部分問題，無法涵蓋全部成教。 雖然，已有的和即將有的法律，對成教中的教師、高等教育、崗位培訓作出了規定，但成教的其他領域， 如社會成員的文化與生活教育、繼續教育、休閒教育等仍是法律的荒蕪區。而這些領域的重要性會隨着經濟、 文化的發展更顯重要。法律不能忘了它們。而且，各個法律所站的角度不同，難以體現成教的特點。況且，把 成教法律規範分散在各個法律中，是不利於成教發展的。法律規範的交叉是難免的。不能因爲這種交叉，而犧 牲一部法律。 從完善教育法體系的角度說，制定成教法也是必須的。基礎教育有《義務教育法》，職業教育有《職業教 育法》，高等教育有《高等教育法》，教育“四大塊”中唯獨沒有成人教育法，這無疑是一大缺陷。 四、制定成人教育法的可行性 1.制定成人教育法的法律、政策依據。 《憲法》、《教育法》、《中國教育改革和發展綱要》爲成教法立法提供了直接的法律和政策依據。 《憲法》第十九條第一款規定：“國家發展社會主義教育事業，提高全國人民的科學文化水平”，第二款 ：“國家發展各種教育設施，掃除文盲，對工人、農民、國家工作人員和其他勞動者進行政治、文化、科學、 技術、業務的教育。”第四款：“國家鼓勵集體經濟組織、國家企業事業組織和其他社會力量依照法律規定舉 辦各種教育事業。” 《教育法》第十九條第一款、第三款是這樣規定的：“國家實行職業教育制度和成人教育制度”，“國家 鼓勵發展多種形式的成人教育，使公民接受適當形式的政治、經濟、文化、科學、技術、業務教育和終身教育 。” 《綱要》是中共中央、國務院90年代乃至下個世紀初教育改革和發展的藍圖，是建立中國教育體系的綱領 性文件。作爲黨和國家的重要政策，對立法有很大的指導作用。對成教，它規定：成教要“適應經濟建設、社 會發展和從業人員的實際需要，積極發展。”“要本着學用結合，按需施教和注意實效的原則，把大力開展崗 位培訓和繼續教育作爲重點，重視從業人員的知識更新”，“大力發展農村成人教育”，“成人學歷教育要加 強和普通學校的聯合與合作，努力辦出成人特色。” 2.社會主義市場經濟體制的建立和我國法制建設的不斷完 善，爲成教法的制定提供了適宜的外部環境。 中國共產黨十四大確立的建立社會主義市場經濟體制的目標，一方面給山獺⒊山塘⒎ㄌ岢雋誦碌奶糉劍? 另一方面又爲成教立法提供了良機。因爲市場經濟從一定意義上講就是法制經濟，它要求一切重要的活動都必 須在法制的軌道上運行。市場經濟體制的建立，給我國的法制建設注入了興奮劑，人們的法律意識普遍增強， 符合市場經濟體制要求的法律、法規紛紛出臺。我國又迎來了一個法制建設的春天。這是成教法出臺的溫牀。 黨和國家的領導者、立法者對教育有足夠的重視，十一屆三中全會以後，中共中央、國務院先後於1985年 、1994年召開了兩次全國教育工作會議，發佈了一系列重要文件；《教育法》頒佈後，中宣部、全國人大教科 文衛委員會，國家教委等有關部門發出了學習和宣傳《教育法》的通知。通知中表示，國家教委將圍繞《教育 法》的實施，抓緊制定與它相配套的法律、法規、規章。我們完全有理由相信，成人教育法作爲調整成人教育 的法律是《教育法》的配套法律。這些無疑對成教法的制定起到了催化劑的作用。 3.我國成人教育的實踐活動爲成教法的制定提供了良好的 內部條件。 成教的蓬勃發展，首先使成教法的調整對象和範圍明確，清晰。成教作爲一種特殊的教育實踐活動，與其 他教育有着錯綜複雜的聯繫。但經過較長時間的實踐活動，成教的基本特點已日趨明顯，那就是：成人性、在 職性、短期性、多次性、社會性、靈活性等。它主要調整對從業成人勞動者進行的多種形式的教育培訓活動以 及其他教育活動。受教育者廣及工人、農民、國家工作人員、其他勞動者，教育內容涉及政治、經濟、科學、 技術、業務各個方面。受教育的時間從就業後一直到終身。 其次，成教活動中的成功經驗、教訓，爲成教法的制定提供了正反兩方面的寶貴材料。據不完全統計，從 1980年到1994年，中央、地方頒佈的成教方針、政策文件達150個左右〔1〕，對成教的地位、作用、目的、體 制、管理、教學、經費以及成人學歷教育、崗位培訓、繼續教育、成人高校、中專、幹部教育、職工教育、農 民教育、社會力量辦學作出了一系列的規定。它們中有些可直接上升爲法律規範。有了這些材料，成教法的立 法進程可大大縮短。 五、國外成人教育立法的借鑑 有組織的成人教育在主要發達國家已有數百年曆史。成教立法是20世紀初開始的。當時，主要的資本主義 國家都發生了經濟危機，資本家同工人的矛盾加劇。資本家爲了提高生產力和“馴化”工人，比較注意對工人 的教育，而工人爭取生存和提高生活水平，也需要通過學習來掌握、提高科技水平。在這種政治、經濟背景下 ，國家以立法的形式把成教納入了法制軌道。美國在1914年的《史密斯·利伐法》中就規定：聯邦政府對州立 大學開設的以自耕農爲對象的農業公開講座給予半費補助。英國在1924年制定了《成人教育規程》。第二次世 界大戰以後，特別是進入科技高度發展階段後，主要資本主義國家更重視成人教育，成教與成教立法進入了一 個新階段。日本在1958年制定了《職業訓練法》，《社會教育法》，美國在1965年制定了《成人教育法案》， 後於1970年、1974年、1978年進行了補充。聯邦德國1969年通過了《職業訓練法》。法國1971年通過了《繼續 教育組織法》，並於1978年、1984年進行了修訂、補充。此外，瑞典、葡萄牙、墨西哥、巴西等都有比較完整 的成教法案。廣大發展中國家也越來越意識到了成教的重要性，已經或正開始進行成教立法活動。 縱觀世界形勢，不難看出：一切經濟發達國家，教育必發達，而教育的發達無不與成教的相應發展有關。 誰重視教育、重視成教，誰就會在國際大舞臺上立下腳。19世紀80年代以前，英國統治了全世界，這之後美國 成了最大的產業國壓倒了英國。日本由第二次世界大戰的戰敗國一躍成爲經濟大國，成爲當前能與美國抗衡的 一方，原因何在？韓國的報紙作了這樣的分析，美國崛起時，其勞動力有90％受過教育和訓練，而當時英國受 過教育的勞動力只佔70％。到1988年，美國的教育率下降到不到80％，日本則高達95％〔2〕。這組數字就是成 教在國家中地位和作用的雄辯證明。 外國成功的經驗告訴我們，成教可以立法，成教必須立法。 綜上所述，我國成人教育法的制定不僅是可能的，而且是必須的。那些反對成教立法、用其他法規代替成 教立法，等待觀望的態度是極不利於我國成人教育事業發展的。抓住時機，把握機遇，儘快制定成人教育法， 是大勢所趨、人心所向！ 在文章撰寫過程中，參考了長沙電力學院餘曉波老師的資料，在此致謝。＊ 註釋： 〔1〕1994年《智力世界》第6期 〔2〕《中國成人教育》1995年第5期 * 本文系湖南教育學院成人教育研究協會成人教育立法研究小組的課題內容之一。小組成員爲魏宗宣、胡 幸福、肖巧平、姚少懷、劉黎明。執筆肖巧平、姚少懷、劉黎明