關於完善法律援助制度的幾點思考

法律援助制度對和諧社會的構建具有十分重要的作用。現階段，法律援助制度面臨着種種困境，機構定性、政府履職、受援範圍、困難標準等方面存在的問題在實際工作中逐漸顯現。如何進一步完善法律援助制度，已成爲我們目前亟待解決的問題。通過工作實踐，筆者認爲，法律援助制度所面臨的困境是多方面的，解決其困境的方法也應該是多樣化的，並對解決上述問題的必要性和可行性做了一些思考和分析，特提出來與同行探討。

一、法律援助制度在構建和諧社會中的意義與作用

社會主義和諧社會，應該是民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的社會。法律援助制度與構建和諧社會關係密切，法律援助作爲一項法律保障制度，通過爲社會貧弱羣體提供法律援助，可以有效的解決利益紛爭，促進社會安定有序，維護困難羣衆的合法權益，使全體公民各得其所、和諧相處，對推進民主法治建設、實現公平正義、構建和諧社會具有十分重要的作用。

(一)法律援助是法制健全、社會文明進步的標誌。法律援助作爲一項法律制度，在法律體系中佔有重要的位置，至今，世界上共有一百多個國家以憲法或法律的形式確立了法律援助制度。建立法律援助制度，確保公民權利，已成爲衡量一個國家法制健全、社會文明進步的重要標誌，是民主法治水平的體現。國務院《法律援助條例》(以下簡稱“條例”)的頒佈和實施，是我國社會主義法制走向健全、人權受到特別保護的重要里程碑，也是我國法律體系與國際法律體系接軌的標誌。《全國文明城市測評體系》規定：全國文明城市必須“建立有政府財政保障的法律援助機構”，法律援助已成爲我國文明城市的必備條件和標誌。

(二)法律援助是維護社會公平正義的重要手段。一個國家法律體系是否公平，國際上通行的標準是看有沒有完善的律師制度;而一個社會是否公平的標準是看有沒有完善的法律援助制度。法律援助制度旨在對社會弱勢羣體提供法律幫助，保護其合法權益得以實現而不致成爲空中樓閣，保證讓每一位社會成員不因經濟條件和社會地位的差別而平等地享受到法律的終極關懷，最大限度地保障“公民在法律面前一律平等”，法律援助有助於實現所有公民法律意義上的公平和正義。

(三)法律援助是維護社會穩定的有效措施。社會主義和諧社會，核心在和諧，本質在和諧。當前，隨着改革發展的深入，各種社會矛盾也逐漸暴露，拖欠民工工資產生的暴力事件、自殺事件，徵用農民土地與城市拆遷問題產生的羣衆上訪並與政府發生衝突的事件近年來諸見報端，影響到社會和諧與穩定。究其原因，很大程度是因爲羣衆經濟困難沒享受到必要的法律援助或法律意識薄弱，而使問題未能在法律範圍內得到解決，進而產生社會不和諧之音。如何有效地處理各種矛盾，讓政府傾聽貧弱者的呼聲，關注貧弱者的願望，解決貧弱者的困難，維護貧弱者的尊嚴已成爲構建和諧社會進程中政府的一個重要課題。法律援助機構作爲政府設立的解決利益衝突問題的渠道之一，通過積極有效地履行法律賦予的各項職能，有效推動了社會經濟建設健康協調可持續發展，確保了社會的穩定。

二、法律援助制度在立法和司法實踐中需要解決的問題

我國實施法律援助制度十多年來，法律援助在維護公平正義和社會穩定等方面發揮了重要的作用，有力地促進了經濟建設和社會文明進步。但是，制度建設是一個制定制度、執行制度並在實踐中檢驗和完善而理論上沒有終點的動態過程，從這個意義上講，法律援助制度沒有“最好”，只有“更好”。

(一)機構定性方面

《條例》明確“法律援助是政府的責任”，這一規定詮釋了法律援助屬於政府行爲，法律援助機構被賦予了代表政府在實施法律援助中行使政府行政管理的職能。一是受理申請。法律援助機構受理申請，審查當事人是否符合法律援助條件，是執行政府規定的法律援助範圍和標準細化的過程，法律援助機構行使的是政府對法律援助社會需求的管理權。二是審查批准。法律援助機構對公民的法律援助申請作出給於法律援助或不予法律援助的決定，相對人對該決定可提起行政複議和訴訟，法律援助機構行使的決定權是政府的行政給予行爲。三是指派辦理。《條例》規定：“律師事務所拒絕法律援助機構的指派，不安排本所律師辦理法律援助案件的，由司法行政部門給予警告、責令改正，情節嚴重的，給予一個月以上三個月以下的停業整頓處罰。”由此可見，法律援助機構具有對法律服務人員辦理法律援助事項的指派權，行使的是政府對法律援助資源的管理、配置和使用權，同時也涉及行政強制執行行爲。四是履行義務。我國《律師法》規定：“律師必須按照國家規定承擔法律援助的義務，盡職盡責，爲受援人提供法律服務。”按現行規定，法律援助機構在律師年檢註冊時應出具律師完成法律援助義務履行情況的說明，法律援助機構行使的是司法行政管理權。五是核發補貼。法律援助機構應當對接受指派辦理法律援助案件的承辦人核發辦案補貼，法律援助機構行使的是政府對法律援助資金管理和使用權。

綜上，法律援助機構擔負着行政管理和公共服務的職能，事業機構不是行政主體，不具有行政管理職能，法律援助機構和人員按照事業單位進行管理和配備，不利於順暢管理體制，所以，法律援助機構應定性爲行政性質。以江蘇爲例，全省共有121個法律援助機構，其中行政性質97個，事業性質24個，其中啓東市法律援助機構爲爭取人員編制，幾年前將原本爲行政性質的法律援助機構變更成“公益型事業編制”，這種職能缺位下所實施的一系列行政管理職能是不具有合法性的。爲此，江蘇省法律援助機構規範化建設提出，法律援助機構應當爲行政性質或參照公務員管理的事業單位。

(二)經費保障方面

我國法律援助資金來源主要是財政撥款，資金來源的單一性在現階段決定了法律援助資金困境的必然性，從南通市前三年的統計數據可以直觀瞭解到法律援助經費的現狀。一是經費增幅不大。XX年至XX年，南通全市法律援助專項經費分別爲172萬元、171萬元和211萬元，案件辦理數分別爲4093件、5349件和8385件。同比，法律援助經費與辦案數增長率分別爲-0.06%、23.4%和30.7%、56.8%，法律援助經費增長率遠遠低於辦案數的增長率。如果按照平均每個案件補貼1000元，XX年全市法律援助辦案經費共需838.5萬元，扣除省級財政支付轉移100萬元，南通市僅辦案經費一項缺口就高達527.5萬元。二是經費保障不平衡。近三年來，南通8個縣(市)區法律援助機構年均辦案數1000餘件、年均地方財政撥款20餘萬元。江蘇省財政建立了對貧困地區法律援助支持計劃，南通市北三縣、南二縣年均可分別獲得20—40萬元和8-9萬元的政策傾斜補助。由此，享受省級財政傾斜的縣級法律援助機構經費明顯高於其他三個區級法律援助機構，法律援助經費保障失衡在一定程度上挫傷了這些機構加大案件辦理的積極性。

政府對法律援助提供財政支持方面雖然有了較明顯的提高，但與日益增長的人民羣衆對法律援助的需求相比還存在差距。究其原因建議，一是要加大法律援助宣傳力度，提高各級政府對法律援助工作的重視程度;二是要在夯實法律援助經費主渠道的同時，積極尋求財政撥款之外的其他途徑的經費來源;三是省級法律援助經費政策向縣級傾斜時，應參考法律援助羣體案件多發於非貧困縣的現狀，適當兼顧市區法律援助機構;四是應通過專門立法規定建立起法律援助經費財政保障制度，從立法層面促進法律援助保障水平的提升。

(三)隊伍建設方面

社會對法律援助的需求到底有多大，目前尚無權威性的統計，但可以作一些預測。以南通市爲例，全市各種貧困和殘疾人有45萬之多，其中殘疾人33.9萬、城市低保1.99萬、農村低保7.6萬、五保1.6萬，此外，還有130萬的未成年人和93萬的老年人。近年來，南通市各級法院司法救助對象年均4000人，法律援助較之範圍更寬泛，是司法救助的2倍多，因此南通市每年大約有萬餘件法律援助案件等待辦理。以上計算方法雖有交叉，但仍屬於極爲保守的數字。據報道，在美國滿足法律援助需求量的最低標準是每萬窮人中需配備兩名專職法律援助律師。據此，南通市貧困人口一項就需專職法律援助律師90人。目前，南通市9家法律援助機構23名工作人員中，6人具有律師資格，僅佔26%。爲緩解法律援助機構人少質弱的問題，從XX年起，南通各法律援助機構均長期聘用2-5名社會律師，這些律師通過長期辦理勞動爭議、工傷保險、人身損害等方面的案件，逐漸形成經驗型、專業化的專職法律援助律師，從而辦出精品案件，在江蘇省法律援助“十大優秀案件”評選中，南通始終位居前列。實踐證明，專職法律援助律師隊伍成爲法律援助工作的主體，有利於法律援助工作效率的提高。在挑選專職法律援助律師時，應注重政治素質和業務素質的統一、工作熱情和敬業精神的一致。在我國專職法律援助律師流失嚴重的現狀下，應儘快將專職法律援助律師列入公職律師系列，改善他們的工作條件，以最大限度調動法律援助公職律師的積極性。

(四)受理案件範圍方面

近年來，隨着我國經濟和社會的快速發展，以及城市化和工業化進程的加快，與困難羣衆切身利益休慼相關的案件不斷增加。XX年，江蘇省根據實際需要增加了“自選動作”，將“因遭受家庭暴力、虐待或者遺棄要求變更或者解除收養、監護關係的，因遭受家庭暴力、虐待、遺棄、對方重婚或者有配偶者與他人同居的受害方要求離婚的”等納入法律援助範圍，今年又將土地徵用、拆遷安置、假農藥假種子坑農等關乎民生的案件列入了法律援助範圍。但在實踐中，目前的法律援助範圍相對於弱勢羣體的需求還是太窄。如法律援助機構經常會遇到這類婦女求助者，她們收入很低或沒有收入或重病纏身，她們長期忍受着來自丈夫的家庭暴力甚至遺棄，在丈夫或因有外遇提出離婚時，她們則因爲處於被告地位而不能獲准法律援助。前年，如東一位中年婦女，因患嚴重風溼性關節炎多年，身體已嚴重變形，當其丈夫提出離婚時，她仍因是被告而不符合法律援助條件。雖然該案最終在法律援助機構的協調下撤訴，但這並不是當事人的初衷。該婦女也同意結束婚姻關係，她只是希望通過法律援助能夠獲更多的生活保障。類似的案件，在無力聘請律師的情況下，許多離婚婦女的財產權益很可能得不到充分保障，這必然影響到社會的安定和諧。因此，應儘可能多的把那些有可能影響到社會穩定的案件納入法律援助範圍，包括困難婦女離婚案件，直至取消法律援助受案範圍的限制。

(五)經濟困難標準方面

審查申請人是夠符合法律援助經濟困難標準，首先涉及到如何理解經濟困難標準問題。從現行立法看，絕大多數地方對於經濟困難標準的規定基本一致，即以地方政府規定的最低生活保障標準爲法律援助經濟困難標準。但是，各地在審查申請人經濟困難標準時，對於經濟困難標準的理解和掌握不盡相同，其原因主要是現行法律規章制度本身存在明顯缺陷。一是標準過低。該經濟困難標準的規定沒有體現法律援助制度的內在規律，也不符合社會發展的實際水平。最低生活保障標準是根據地方發展水平確定的公民維持基本生存所必須的開支標準，而法律援助經濟困難標準則是公民在具備基本的生存保障前提下遇到法律問題需要支付法律費用的標準，後者顯然要高於前者，以南通市爲例，目前市區城市居民的低保標準爲每月400元，而律師收費的起點爲1200元。在實踐中，各地受理的法律援助案件中屬於低保標準的受援人不超過10%，如果嚴格以低保標準爲限，勢必有很大一部分確實需要法律援助的困難羣體將被排除在外。XX年南通市政府再次將法律援助納入爲民辦實事工程，將公民申請法律援助的標準放寬至最低生活保障線的兩倍，進一步降低法律援助門檻，努力實現“應援盡援”目標。二是標準的測算方式不明確。《條例》對經濟困難標準的規定沒有明確具體的計算方式，是按照公民收入還是按其收入減去合理支出後符合規定的標準進行審查，是隻審查申請人的個人經濟狀況還是綜合考慮申請人家庭經濟狀況，這些重要內容都沒有給予明確。筆者認爲，在地方立法中，法律援助申請人經濟困難狀況應理解爲申請人及其家庭人均收入減去生活必要支出後所達到的標準，申請人經濟困難狀況的起算時間應爲申請法律援助事項之前半年，從操作層面上實現在現行法律框架內降低經濟困難標準和統一規範審查受理條件的雙重目的。