關於改革和完善訴訟證據制度 實現司法公正與高效的調查報告
訴訟證據制度的改革和完善是《人民法院五年改革綱要》規定的重要改革內容之一，對司法公正與效率的實現意義重大。根據XX年北京市法院院長會議的部署和市高級法院XX年任務分解安排，XX年6月份，市高級法院成立了改革和完善訴訟證據制度的調研課題小組，深入全市三級法院對審判工作中的證據問題進行了廣泛的調查研究，認真學習、研究了現行法律對證據問題的規定和有關著作、學術論文。在認真分析的基礎上，對改革和完善訴訟證據的建議進行了研究和論證，現將有關調查研究的情況總結匯報如下：
一、全市法院訴訟證據工作現狀及存在的主要問題
訴訟證據制度是訴訟制度的核心。目前本市三級法院在審判實踐中，嚴格執行刑事訴訟法、民事訴訟法和行政訴訟法及司法解釋的相關規定。總的來講，我國的訴訟證據制度基本適應審判工作的需要，但是也存在着一些問題，特別是隨着我國改革開放的不斷深入，社會主義市場經濟體制日益完善，社會對司法公正與效率提出更高要求的情況下，有些問題則顯得比較突出，主要有： 第一，當事人舉證沒有時間的限制。舉證期限問題是審判實踐中遇到的最爲突出的問題之一。法律對法院審理案件有審限的限制，但對當事人的舉證期限則沒有明確的規定，使審判實踐中出現許多問題，主要表現在：一是當事人在訴訟的各個階段都可以提出證據，使相當一些當事人在庭前故意不提交證據，而在庭審中突然提出新證，或只在二審中才提交關鍵性證據，以達到“突襲”對方當事人、限制對方當事人的答辯權或上訴權的目的。由此往往導致遭受“突襲”的當事人在法庭調查和法庭辯論中由於對“新證據”缺乏瞭解而處於十分被動的地位，進而有可能影響到法院裁判的公正性。二是拖延訴訟，浪費人力、物力、財力，增加訴訟成本。當一方當事人在法庭上突然提出“新證據”下，對方當事人自然不願處在被動地位，其通常要考慮用一定時間對對方的“新證據”進行分析研究，併力求找到能夠作爲反駁意見的相關證據材料。由此產生的後果是，該當事人向法院提出延期審理的要求，而這一要求應當講是合法的，法院應當予以支持，在個別情況下訴訟就有可能無限期地進行下去，這樣，不僅增加了當事人的訴訟成本，而且擾亂了法院正常的審理秩序，降低了審判效率，一定程度上影響了法院公正司法的形象。
第二，舉證責任不清，法院職權主義較濃，直接影響羣衆對裁判的公認度。目前我國法律實行的是當事人舉證與法院調查取證相結合的證據制度，但由於現行法律、司法解釋對此項制度的規定相對原則，彈性較大，對於在何種情況下應當由法院調查取證、何種情況下由當事人舉證的標準不夠明確。實踐中，法院爲了查明案件事實，過多地主動依職權調查收集證據，甚至包攬調查取證的情況還不同程度地存在，致使不少案件在收集和提出證據方面存在較大的任意性和隨意性。其結果，導致在此案中法院主動收集和調取證據，在彼案中又不這樣做，或者只主動收集和調取一方當事人的證據。這不僅造成了個案中當事人之間心態的不平衡，而且使一些當事人認爲法院有意偏袒一方，進而懷疑法院裁判的公正性；同時由於法院力量與任務的矛盾日益突出，儘管審判人員疲於奔命，而案件仍然大量積壓；另一方面，助長了當事人提供證據的惰性和對法院調查收集證據的依賴性，從而導致訴訟責任不清，使當事人負舉證責任的法律規定沒有得到真正貫徹。 第三，鑑定的效力認定比較混亂，存在着多頭鑑定和重複鑑定的問題，常常造成訴訟資源的浪費，造成案件久拖不決。在司法實踐中，鑑定方面存在的問題主要有：一是對同一專門性問題存在着多頭鑑定、重複鑑定的問題；二是鑑定結論互相矛盾，造成衆多案件難以及時下判，有的案件陷入了鑑定的怪圈，使案件在長達幾年的時間內不能審結；三是鑑定、勘驗人不出庭接受質詢問題嚴重，影響和制約着審判工作的開展；四是鑑定的提起程序混亂，有訴訟前的鑑定，也有訴訟中的，有法院提起的鑑定，也有當事人委託的，這些問題的存在影響着鑑定效力的認定。
第四，證人不出庭問題嚴重。目前法律關於證人出庭作證問題規定得比較原則，只規定了證人出庭作證是公民的法定義務，但對其出庭的費用如何補償，對其人身安全如何保護等等，均缺乏明確規定。實踐中，證人拒不作證，或即使作證，出庭率也極低。據統計，目前在刑事審判中證人出庭率僅8％；在民事、行政訴訟中的出庭率也只是10％左右，通常是由當事人或者公訴機關向法院提供一些證人證言或者訊問筆錄。這些證人證言或者訊問筆錄在法庭上也僅是出示而已，無法在質證中進行詢問，導致一些證人證言存在着虛假和證言反覆等情況。這些問題的存在，影響了證人證言作爲證據的認定效力，在有些情況下，審判人員爲覈實一些比較關鍵的證人證言，又不得不作一些調查工作。這也成爲制約我國落實公開審判、強化庭審功能的一個關鍵性問題。
第五，法庭質證與認證等做法不統一，有損法庭審判的嚴肅性。各法院對法庭證據的出示和質證上標準不一樣，有的法院對於當事人提交的證據全部出示，有的是有選擇出示；在質證方式上有的採用一證一質，有的採用綜合質證；證據在裁判文書中的表述不一，有的詳細表述，有的綜合表述，有的僅僅列舉了證據名稱便得出“足以認定”的結論。這樣做弊端很多，不能反映庭審情況、不能反映法院對證據的分析和採納的過程，使當事人難以相信裁判是公正的，不能讓當事人明明白白訴訟。
二、改革與完善證據制度的緊迫性
第一，改革與完善證據制度是法院審判工作的迫切需要。由於上述問題的存在，證據中存在的問題已嚴重地影響和制約着全市法院審判方式的改革，影響着法院審判工作的開展和審判工作水平的提高，其結果是直接制約着人民法院司法公正與效率的實現，訴訟證據工作的改革與完善已成爲法院的當務之急。調研中各法院對此呼聲很高，反應強烈。
第二，改革與完善證據制度是我國訴訟機制適應市場經濟發展的要求，建立現代訴訟機制的需要。隨着我國改革開放的不斷深入，特別是市場經濟體制的建立與發展，對法院的審判工作提出了新的要求。市場主體要參與市場經營和活動，就要求主體必須是平等的，交易是誠實信用、公平的，出現糾紛就應當有
一個公平、公開的解決機制去裁決。而我們的訴訟證據還不能適應，法院的職權主義打破了當事人在舉證方面的平衡，有失法院作爲中立裁判者的地位；證據的公開的力度不夠，使當事人對法院裁判產生不信任感等等。因此也造成社會和當事人對法院裁判的結果還不能完全認可。
第三，改革與完善證據制度是我國訴訟機制適應加入wto的需要。我國即將加入wto，實現與國際市場接軌，實現市場經濟的最終到位。wto是在市場經濟基本原則基礎上運行的，它將一些共同的和先進的以及最能體現市場經濟精神與自由平等市場經濟觀念的基本法治原則、觀念確定下來，作爲各成員國建立自己的法律制度的指導，世貿規則要求各國的司法裁判與之相適應，建立“平等、統一、獨立、透明”的訴訟機制，而目前我國的審判獨立性問題、法院的職權主義與當事人的平等地位問題、司法的透明度問題、裁判的統一與執行問題都不適應要求。
三、訴訟證據制度中存在問題的主要原因 第一，法律和司法解釋的規定相對原則。目前我國尚沒有統一的證據法典，相關的證據規定散見於三大訴訟法和有關的司法解釋之中，而三大訴訟法對證據問題的規定比較簡單，刑事訴訟法關於證據的單獨規定僅有8條，民事訴訟法有12條，行政訴訟法有6條。這些條文都比較原則，不能適應審判的需要，即使最高法院對三大訴訟法的證據問題作出了相應的司法解釋，但審判實踐中，操作起來，還是不解決問題。
第二，訴訟理念上的偏差。法律規定的原則並沒有對司法公正與高效的實現構成障礙，實踐中存在的問題大部分是我們在舊的思想認識基礎上造成的。我們對公正的主流理解是實現絕對的客觀公正。表現在訴訟制度上，特別是作爲其核心內容的證據制度的設計是追求案件的客觀事實。一個案件的審判，當事人可以在一審期間舉證，二審還可以舉證，甚至案件終審後，還可提出新的證據予以推翻進行再審。當事人舉不了證的，法院也有權、或者有責任進行調查取證，確保案件案情的真實，否則就不是公正。這樣一個案件的反覆審判，導致社會對司法審判失去了信任感，有的人就質問法院，法院判案還有沒有譜？且不說最終結果的公正與否，即使是絕對的公正，但也難以說服社會。最終敗訴的當事人會指責法院不公正，有關社會各界及新聞～也會根據自己的公正價值觀對生效或未終審的裁判進行評論，甚至指責。其實質是當事人及社會對法院訴訟程序的不認可、不認同。 事實上，案件時過境遷，案件的真實情況很難再現，只能靠一種訴訟規則去認定一個強制性社會接受的事實。人們常說，空口無憑就是這個道理。訴訟只能是最大限度地恢復案件的客觀事實，只能是一種相對性的追求，只能是依據現有證據認定案件事實。過分強調人民法院必須在查實、查清案件客觀事實的基礎上才能下判，是不符合實際的，也是行不通的，是違背訴訟規律的。其結果導致讓社會實現不了的東西抱有起了過高的希望；特別是在社會風氣不正的情況下，當事人常常會將此歸於法院裁判的不公。 第三，法院職權主義色彩較濃，對當事人的合意尊重不夠。訴訟是控辯雙方的訴爭，法院只是一箇中立的裁判者，訴訟法的任務不是讓程序當事人淪爲法院審理活動的客體，相反，應賦予對程序的進行有利害關係的人以相當的程序保障，保障當事人參與訴訟的充分性，保障其能適時、適式提出證據、陳述意見，或進行辯論的機會。但目前在訴訟證據制度中還存在着法院職權主義，沒有把訴訟雙方置於平等的地位，也沒有形成雙方當事人的平等對抗。 第四，法庭審理的證據公開性不夠。儘管本市法院採取了一些措施，實行了公開審判，公民可以憑有效身份證明旁聽案件的審理，可以查閱有關的法律文書，但是在訴訟過程中，與訴訟結果直接相連的、當事人十分關注的證據問題的公開性相對不夠。目前法官有一個心理，認爲“這案件我判的沒有問題，就不怕你不服”，對當事人提交的證據存在着較大的隨着性，對於當事人提交的證據，不全部接受，而是按照其主觀認爲而定，對於哪些證據在法庭上進行質證，對於哪些證據被採信，哪些證據沒有被採信，從法庭上沒有給當事人以明確的說法，一紙判決下來，對於證據的採信情況也是十分簡單的概括，甚至看不出雙方當事人舉證的情況，更不用說證據採信中的認證與否，常常被當事人或者社會嬉爲不講理的判決。其實並不是法院判決不講理，而是法官裁判的根據和理由不被當事人所理解。
四、關於改革與完善訴訟證據制度的調研建議 解決審判實踐中遇到的問題，改革和完善訴訟證據制度當務之急是，轉變訴訟證據的觀念，按照現代訴訟理念，在現行法律規定的框架下，制定本市法院辦理各類案件有關證據問題的規定，規範全市法院不統一的訴訟證據行爲，改革影響和制約司法公正與高效的傳統做法，通過操作規程，予以調整，確保司法公正與效率的實現。
根據我們對實踐中存在問題的調研，對相關理論和法律規定的學習研究，現對制定本市法院證據規定提出一些建議性意見：
（一）關於制定證據規定的指導思想問題 證據規定應當着眼解決當事人和社會對法院訴訟程序和訴訟結果的認可度問題，主要是轉變訴訟證據理念，根據現行法律的規定，從操作上倡導一種現代訴訟的意識：對法院在訴訟中的中立裁判者地位進行定位，在此定位下對證據問題進行規範和引導，從操作上規範法官的訴訟行爲，最大限度地實現訴訟的公平、民主、公開。 第一，確立控辯雙方在訴訟證據上的平等地位。公正是按照一種科學的訴訟規則得出的一個訴訟結果，其不僅僅表現在訴訟結果上，更重要的是訴訟過程的平等、公平，參與訴訟的各方共同遵守，並獲得對等的機遇。在證據規定中，一些證據制度應圍繞這要求進行設計，平等在賦予當事人的舉證權、質證權、知情權等。 第二，法庭要最大限度地保持中立，淡化職權主義，有限的職權要被動的提起。從訴訟理論上講，訴訟就是訴訟雙方，或者說是控辯雙方之間的對抗，法院只是居中的裁判者。我們必須按照這個定位設計訴訟制度、訴訟證據制度，法庭必須最大限度地保持中立，淡化職權主義，有限的職權將被動的提起。 &n
bsp;第三，樹立法院審判案件應當以證據能夠證明的案件事實爲根據進行裁判。法院認定的並不一定是絕對的客觀事實，而只能是最大限度地恢復案件的客觀事實，實際上是根據法律規定的訴訟程序運用證據來認定一個法律事實，不能一味強調人民法院必須在查實、查清案件客觀事實的基礎上才能下判，這是不符合實際的，也是違背訴訟效率和效益原則的。鑑於此，我們在制定“證據規定”時應當遵循現代訴訟證據理念樹立了“法院審判案件應當以證據能夠證明的案件事實爲根據進行裁判。”的現代訴訟理念。
第四，突出訴訟證據的公開性。在制定證據規定時，公開性應該是一個重要原則。突出證據的公開性對法院具有積極的意義，一方面可以抑制法官濫用、懈怠職權，對法官形成約束；另一方面也能樹立法院裁判公正的形象。因此，訴訟中，對於當事人提交的證據情況應該在法庭上進行質證、認證。如果在法庭上認證確有困難，則應當在裁判文書中進行敘述，給當事人以明白的結果。不透明的訴訟機制使當事人對訴訟結果缺乏可預測性，難免使當事人，包括社會公衆對法院的裁判顧慮重重，缺乏可信度。
（二）關於制定證據規定的體例問題
關於制定證據規定的體例問題，有兩種看法，一種是主張刑事、民事、行政分別制定；另一種是主張制定一個包括三大訴訟有關證據問題的統一證據規定。經研究，我們認爲宜制定一部統一的訴訟證據規定，理由如下：一是三大訴訟雖各有特點，對證據問題也各有不同的要求，但其均擁有共同的訴訟證據屬性，在基本原理、基本理論和許多適用規則上也是相通的；二是目前全市法院在辦理案件過程中，對訴訟證據問題還存在着許多認識模糊和運用混亂的地方，分別制定三大訴訟證據規定，有可能會出現基本原理上的不一致或相通問題的重複規定；三是既便於審判人員學習掌握，也便於審判領域之間的相互瞭解。在制定“規定”的技術問題上，可以將三大訴訟證據所共同適用的原則和要求規定在總則部分，將其特殊性要求規定在分則中，分別適用。這樣，可以使全市法院在訴訟證據的基本理念上統一認識。
（三）關於制定證據規定要結合國情的問題
目前，我國社會主義市場經濟體制已經建立，市場觀念已深入人心，建立發達的市場經濟已成大勢所趨，現在只不過是處於一個過程之中；我國加入wto後，又對我們的訴訟機制提出了新的要求，因此，我們必須按照現代國際規則辦事，必須在審判工作中充分體現現代理念。同時也應當看到，我國目前的市場經濟畢竟並不十分發達，國家並不富強，社會主義民主與法制建設正在進行之中，良好的社會法制環境還沒有完全形成，公民法律意識還有待加強。從本市來講，地區社會狀況差異較大，在遠郊區縣，特別是偏遠山區，經濟相對落後，交通不便，羣衆法律意識淡漠，一些當事人能出山“打官司”都是一件很不容易的事，有的要走上一天的路。因此，我們在制定證據規定時，必須考慮我們的國情，必須堅持和發揚爲人民服務的宗旨，與此相適應的訴訟制度，特別是證據制度的改革與完善也必須有一個過程，在個別地方，這個過程可能還會比較漫長，有些條款必然具有過渡性質，如我國的證人制度還不能完全與國際接軌，必要限制的人民法院司法調查權還須保留等，這些反映國情的規定在一段時期還必須有所體現。
（四）關於證據規定中幾個主要具體問題 第一，關於法院調查取證與當事人舉證的關係問題。針對實踐中存在的問題，依據現行法律和有關司法解釋的精神和要求，應當明確：在觀念上，根據時代的發展、具體的法制環境和審判方式改革的大方向，應當淡化法院調查取證的職權主義，在法律沒有明確規定的情況下，法院一般不主動依職權調查收集證據。法院的職權調查取證活動根據當事人的申請而啓動。只有在當事人已充分舉證，對於影響查明案件主要事實的證據經過庭審質證仍無法認定其效力的，法院方可依當事人的申請或職權調查收集證據，並且在一般情況下，調查收集證據的內容不得超出當事人申請的範圍。當事人向法院申請調查取證，應當具備一定的條件，對此條件，應當明確。 第二，關於舉證期限問題。針對實踐中存在的問題，“規定”必須明確訴訟雙方向法院提舉證據應有時間的限制，法院不得因當事人舉證而影響審限。在具體操作上，鑑於目前我國的法律規定，可以採用當事人協商的方法解決：一是由當事人對舉證期限進行協商，法院確認後，由訴訟各方共同遵守，當事人協商的舉證期限應在開庭日之前；二是在當事人協商不一致時，或者根據案情的需要，由法院在合理的期限內指定舉證期限；三是如果當事人在上述期限內提交證據確有困難，可以向法院申請延期，是否准許由法院決定。同時處理好當事人在上述期限內無正當理由拒不提交證據時的一、二審之間的關係，應充分保護及時舉證一方當事人的權益。 第三，關於證人出庭作證問題。鑑於我國國情和目前法律依據的欠缺，我國的證人制度還很難一步到位。爲在全市法院最大限度地解決證人制度中存在的問題，力求確保證人證言的真實性，目前我們所能嘗試的方案只能是儘量增加證人出庭作證的操作性：一是將證人出庭作證作爲當事人舉證的一部分，規定證人除正當理由外，均應當出庭作證，並將“正當理由”予以了明確限定，加重提舉證人的訴訟方的責任；二是在現有條件下，儘量落實證人出庭作證所產生的必要費用，規定“證人出庭作證所產生的誤工費、交通費、住宿費等必要費用，證人要求補償的，由法院審查決定，並計入必要的訴訟費用，由申請證人到庭的一方當事人先予支付，法院根據雙方過錯程度予以判定”。 第四，關於鑑定、勘驗問題。針對實踐中的問題，“鑑於目前我國司法鑑定的管理現狀，我們無法真正解決審判實踐中鑑定內容正確與否的實質性問題，只能從實際出發，側重解決鑑定的程序問題，增加當事人對鑑定結論的認可度，主要是通過尊重當事人合意意志、減少法院職權的方式實現，規定鑑定機構的確定由訴訟雙方共同選擇，同時增加對有爭議鑑定結論的鑑定人出庭接受質詢的規定。 第五，關於建立證據交換制度，突出證據公開性問題。近年來，全市部分法院積極實踐，在知識產
權、民事、經濟和行政審判的普通程序中嘗試適用，取得了一定效果。主要表現在：一是使訴訟各方對對方的訴訟證據情況在開庭前能有基本瞭解，一定程度上防止了訴訟一方在法庭上搞“突襲”；二是有利於法院裁判的公開透明，增強了當事人對法院判案的信任度；三是有利於案件的快速審理，一定程度上提高了審判效率；四是促進了當事人間的和解，使相當一些糾紛在開庭前可以得到解決。應該肯定，證據庭前交換制度是實現訴訟民主和公開的一種有益探索，我們應在總結各法院實踐經驗的基礎上，在規定中對此予以明確。 第六，關於證據的法庭質證與審查認定問題。審判實踐中存在的問題主要是證據的質證與審查認證公開性不夠。因此，應圍繞民主、公平、透明和效率原則，根據法律和司法解釋的規定和實踐經驗的總結作出規定：一是除法律另有規定外，所有證據應當在法庭上公開出示，並由訴訟雙方在庭審中進行質辯，凡未經法庭公開出示和質證的證據，不得作爲定案的根據；二是突出證據認定與否的說理性，明確證據經過訴訟雙方質證後，法院應當依照法律規定對之作出認證，說明認定與否的理由，並在法律文書中表述；三是強調認證包括當庭認證和判決書中的認證，並對適用簡易程序、普通程序審理的案件的當庭認證及操作進行規定。 另，在調研的基礎上，我們課題小組起草了《北京市高級人民法院關於辦理各類案件有關證據問題的規定（試行）》建議稿，請黨組研究討論。