萬州法院落實和完善人民陪審員制度的調查報告
武隆法院關於農民犯罪問題的調查報告
2005年我院審結的刑事案件中，農民犯罪220人，涉及危害公共安全犯罪、侵害公民人身權利、民主權利犯罪、侵犯財產犯罪、妨害社會管理秩序犯罪等四大類型。
其犯罪特點：1、犯罪人數的比例大，佔犯罪總人數291人的76.5%；2、犯罪類型不涉及破壞社會主義市場經濟秩序犯罪、職務犯罪兩大類型；3、在危害公共安全犯罪中，以非法持有、買賣槍支（火藥槍）和在生產生活中非法買賣、製造爆炸物（炸藥和用於生產爆竹的煙火藥）的案件居多；4、侵犯財產犯罪突出，尤其以盜竊爲最，犯罪人數近100人，佔所有農民犯罪人數的45.5%；5、農民犯交通肇事，窩藏、轉移、收購或銷售贓物，尋釁滋事及介紹賣淫等妨害社會管理秩序犯罪人數有所增加。
農民犯罪主要原因是貪財，侵犯財產犯罪突出就能說明，且在非法持有、買賣槍支（火藥槍）和在生產生活中非法買賣、製造爆炸物（炸藥和用於生產爆竹的煙火藥）的案件中，農民不願上繳火藥槍以及製造用於生產爆竹的煙火藥也有貪圖小便宜因素。其次是文化低，法制觀念淡漠，在非法持有、買賣槍支（火藥槍）和在生產生活中非法買賣、製造爆炸物（炸藥和用於生產爆竹的煙火藥）的案件中，在非法拘禁、侵宅和重婚犯罪中最能體現出來。第三，農民進城務工後走上犯罪道路。許多農民進城務工不順，又不願意再回家勞動，在其他誘惑下，走上犯罪道路。盜竊、搶劫等侵犯財產犯罪以及尋釁滋事及介紹賣淫等妨害社會管理秩序犯罪中多有體現 。
對策。打擊不是防止犯罪的根本手段，要靠綜合治理。同樣，針對農民犯罪問題，也是要靠綜合治理。如解決農民教育問題，加*法制宣傳力度，提高農民自身素質；提高農民的收入，改善其生活狀況；妥善處理農民工問題，正確引導農民發展，都是有力防止農民犯罪的最根本保證。
武隆法院 刑庭萬州法院落實和完善人民陪審員制度的調查報告
今年5月1日實施的全國人大常委會《關於完善人民陪審員制度的決定》是我國第一部關於陪審制度的專門法律。萬州法院和全國法院一樣把貫徹落實好人民陪審員制度作爲司法改革的大事來抓，緊密結合工作實際，採取切實有效措施，認真做好人民陪審員的遴選、任免、培訓、管理等項工作。從目前調查研討情況看，這項制度在司法實踐中已初見成效。人民陪審員的專業知識、大衆思維與法官的法律素養、職業思維形成有效互補，縮短了法官與民衆之間的距離，提高了裁判的社會公信力。如何在程序和操作上進一步規範化、具體化，使這項制度更好地發揮作用，還有待在實踐中進一步探索和完善。
一、我院落實人民陪審員制度的簡要回顧
新中國成立以來，1954年的《憲法》規定：“人民法院審判案件，依照法律規定實行人民陪審員制度。”同年制定的第一部《人民法院組織法》也規定了人民法院審判第一審案件，實行人民陪審員陪審的制度。“文革”時期，人民陪審員制度遭到了徹底破壞。1982年修改《憲法》時，則未對人民陪審員制度作出規定，此後人民陪審員制度一直沒再寫進《憲法》。1983年修改《人民法院組織法》時，將“人民法院審判第一審案件，由審判員和人民陪審員組成合議庭進行”，修改爲“人民法院審判第一審案件，由審判員組成合議庭或者由審判員和人民陪審員組成合議庭進行”。此後的《民事訴訟法》、《行政訴訟法》、《刑事訴訟法》都作出了基本同樣的規定。在這個時期，法院主要是通過法院任命的方式，選任了一批人民陪審員參加一審案件的審理。至90年代後期，由於機制、管理、經費、審判方式改革等諸多因素的制約，部分法院落實人民陪審員制度有所弱化，有陪審員參與審理的案件數量減少。
（一）2005年我院人民陪審員的構成情況。據統計，2005年，我院共有人民陪審員65人。從政治面貌上看，中共黨員，44人，佔總人數的67%；民主黨派4人佔6%；團員、羣衆17人，佔總人數的27%。從部門分佈看，黨政機關19人，佔總人數的29%；企事業單位25人，佔總人數的39%；社會團體7人，佔總人數的10%；其他14人，佔總人數的22%。從年齡構成看，35歲至40歲的37人，佔總人數的57%；41歲至50歲的26人，佔總人數的40%；55歲以上的2人，佔總人數的3%。從學歷層次看，本科學歷的21人，佔總人數的34%；專科學歷的42人，佔總人數的63%；專科以下學歷的2人，佔總人數的3%。65名陪審員中，男性爲44人，佔總人數的66%；女性爲21人，佔總人數的34%。專業技術人員爲7人，佔總人數的20%。可以看出，中共黨員在人民陪審員中佔有絕大多數，行業分佈相對平衡，年齡大部分在40歲以下，專科以上學歷人員相對較多，技術人員相對較少。
（二）人民陪審員參與案件審理的情況。據統計，截止2005年12月份，我院人民陪審員共參加審理各類一審案件659件，佔同期全部一審普通程序案件的35%。其中，刑事案件120件，佔同期全院刑事一審普通程序案件的18%；民事案件329件，佔全院同期民事一審普通程序案件的40%；行政案件67件，佔全院同期行政一審普通程案件的33%。可以看出，人民陪審員參審的案件類型主要是民事案件，行政案件及各類參審案件數量相對平穩，但所佔全院一審案件的比例較高且有上升的趨勢。據調查，人民陪審員參加審理的民事案件多是社會影響較大的案件及“三農”羣體性案件。
（三）人民陪審員的產生和使用情況。從調查瞭解的情況看，全院人民陪審員產生方式主要是人大任命、法院聘任、單位推薦等。原有人民陪審員中，是由人民法院自行任命的。今年，依法由人大任命的，具有任命手續，比較規範。對於人民陪審員的使用，主要有兩種方式：一是“固定”使用，即相對固定使用一些人民陪審員或由人民陪審員參加固定類型案件的審理；二是“臨時”使用，即根據案件具體情況，對於法院認爲需要人民陪審員陪審或引起黨委、政府及社會關注的案件，臨時請人民陪審員參加。
（四）人民陪審員經費保障及管理培訓情況。爲人民陪審員參加陪審支出的費用主要爲誤工費、食宿費、交通費等，這些費用大都是由法院從自身辦公經費中支出，萬州所處三峽庫區經濟相對貧困，陪審經費未列入同級政府財政支出。對於人民陪審員的管理，制定了關於人民陪審員管理方面的規章制度，做到以制度管人；並在政治部門設立了人民陪審員辦公室，具體辦理人民陪審員的協調、培訓、監督考覈等工作。從調查情況看，今年以來，對人民陪審員培訓主要採取以會代訓的方式進行培訓，內容主要是庭審急需的程序、實體法及相關司法解釋；還購買相關法律書籍資料分發給人民陪審員。
二、落實人民陪審員制度過程中存在的問題
在落實人民陪審員制度方面經驗不夠，該制度的運行狀況也不盡人意，預期價值和應用作用沒有得到充分發揮。全國人大常委會關於完善人民陪審員制度的《決定》已經通過，並於今年5月1日起施行，研究現行問題，對於更好地落實《決定》是大有裨益的。
（一）人民陪審員“陪而不審”、“審而不議”，參與意識不強。一是人民陪審員大部分由單位推薦，多數是黨政機關幹部，許多人把陪審當成法院分配的一項工作任務，自身主動性和積極性不高，對陪審持無所謂態度；二是由於人民陪審員的選任標準不統一，資格條件缺乏法律明確規定，導致人民陪審員素質參差不齊，陪審員的陪審能力需要進一步提高；三是參與陪審的陪審員往往由辦案法官來決定，陪審員對審判員有明顯的依附傾向。庭審中，陪審員或開庭時坐一坐，只陪不審；或根據審判長的要求做些調解、協調工作。實踐中出現了人民陪審員“陪而不審”、“審而不議”的現象，使得人民陪審員制度有待完善。
（二）人民陪審員陪審案件的範圍不明確。過去法律對人民陪審員的陪審範圍沒有進行規定，導致司法實踐中哪些案件需要人民陪審員參加審理，完全由法官自行決定，這就增大了法官的隨意性，實際工作中也不好操作。爲解決這一問題，規定了人民陪審員的參審案件範圍和數量，主要限於專業性較強的案件、婚姻家庭案件、青少年犯罪案件及社會影響大的案件等，但實際上是於法無據的。
（三）人民陪審員履行職責期間的待遇問題難以落實。《人民法院組織法》沒有對人民陪審員的補助、經費來源等做出具體的規定，使得法院對陪審員的經費補償標準掌握難度大，再加法院經費緊張，對人民陪審員補助較少。如果這一問題持續得不到解決，將難以調動人民陪審員的工作積極性，難以吸引高素質的陪審員參與審判活動，最終將使人民陪審員制度落實不夠。
（四）人民陪審員的監督管理機制不健全。各法院普遍缺少對人民陪審員進行管理的專門機構，對人民陪審員的選任、考覈、獎勵、培訓等工作程序、日常管理、經濟待遇等方面也多是空白，沒有章程。當前，對人民陪審員存在“實用主義”思想，招之即來，揮之即去。由於對陪審員在案件審理中缺少明確的監督管理措施，導致陪審員的風險意識、責任意識不強，有的陪審員以工作較忙不能出庭陪審，不認真參加庭審和合議。由於目前錯案追究制度還沒有完全規範化，對因陪審員的原因造成的錯案如何處理尚無法律規定，這樣容易出現陪審員的“暗箱操作”問題，不利於司法公正和法院形象。
三、落實和完善人民陪審員制度的幾點建議：
最高法院和司法部爲落實《關於完善人民陪審員制度的決定》，先後出臺了《關於人民陪審員選任、培訓、考覈工作的實施意見》和《關於人民陪審員的管理辦法》，對人民陪審員的選任、培訓、考覈和管理提出了具體意見。要按照《決定》及最高法院、司法部有關規範性意見，抓好“五個機制”，把人民陪審制度真正落實到實處。
（一）要建立和完善人民陪審員的管理機制。《決定》規定了人民陪審員的任免、案件審理、培訓、考覈表彰等內容，因此必須對人民陪審員進行全方位的管理。一是建立陪審員的管理機構、選任、培訓、權利義務、參與審理案件的範圍、待遇及獎懲等作出明確的規定，既要明確人民陪審員的權利、保障其權利的行使，又要明確其負有的職責，制定人民陪審員行爲規範和詳細的工作質量考覈標準。二是要在政工部門設立專門的人民陪審員管理辦公室，作爲人民陪審員工作的管理機構，負責人民陪審員的選任、日常管理和培訓工作。要爲每一名人民陪審員建立人民陪審員檔案，詳細記錄其個人履歷、申請或推薦、任命、參加審判活動及獎懲情況，定期進行檢查、考覈，表現突出的要進行表彰。三是爲方便人民法院審理案件的需要，可以對人民陪審員實行“集中管理、分類使用”。對人民陪審員的使用應由立案庭負責。原則上，使用人民陪審員應由案件承辦人或相關當事人提出申請，由人民陪審員辦公室採取隨機抽取的方式確定，但也應當考慮陪審員的專業特長和案件性質。特別是對於專業性較強的、涉及婦女兒童權益的及特殊情況的案件，可根據人民陪審員的不同分類，從相關大類中隨機抽取。如對於醫療糾紛案件，可從懂醫的人民陪審員抽取；姻婚家庭、婦女維權案件，則可從女性人民陪審員的選任、培訓、表彰等都需要司法行政機關的配合、支持，可以採取設立聯席會議、成立統一領導小組等形式，加強與司法行政機關的配合。
（二）要建立和完善人民陪審員的培訓機制。人民陪審員在案件審理過程中，具有與法官同等的權利，既可以認定事實，也可以適用法律。因此，必須要有一支較爲知法、懂法，熟悉人民法院審判工作的人民陪審員隊伍。加強人民陪審員的培訓十分必要，而且意義重大。要建立人民陪審員的培訓制度，對人民陪審員進行初任培訓和定期培訓。人民陪審員的崗位培訓，要納入法院的年度培訓計劃，定期對人民陪審員進行培訓。人民陪審員的培訓內容，應當包括審判制度、法律法規、司法解釋、證據規則、審判道德和審判紀律等，重點是提高人民陪審員的法律素質和參審能力。
（三）要建立和完善人民陪審員的程序保障機制。人民陪審員的主要任務是參加庭審、採信證據、認定事實、適用法律。因此，人民陪審員制度的具體運作應突出強調庭審方式和程序保障。應加強和規範法官對人民陪審員的引導，對人民陪審員既要釋明法律，又不能對陪審員進行暗示或誘導。法官應向人民陪審員說明證據採信、認定事實、適用法律的一般規則，示明證據事實和法律爭議的焦點，並對選擇的利害關係、後果作客觀說明，但不能侵犯陪審員的獨立判斷，不能強制陪審員聽從法官的意見。人民陪審員參與開庭、調查、調解，並根據內心確認的證據、事實發表意見。根據《決定》規定，人民陪審員在對案件的裁判存在較大分歧的情況下，可以將案件提交院長決定是否提交審判委員會討論決定。當一名法官與兩名人民陪審員的意見不一致的情況下，也可以啓動提請審判委員會討論決定的程序。
（四）要建立和完善人民陪審員的監督制約機制。人民陪審員是法院工作的監督者，對陪審員的監督是對監督者的監督。爲確保監督的權威性，應由人民法院與人大、司法行政機關共同實施。對陪審員的監督應當同對法官的管理銜接。一是應當列入人大的監督檢查範圍。人民陪審員由人大任免，因此人大應當對人民陪審員進行經常性的檢查、評議，定期聽取人民陪審員的工作報告，既要切實保障人民陪審員在審理案件時不受外界的干擾，同時又要對故意錯誤裁判的人民陪審員進行懲處。二是要明確人民法院對人民陪審員的管理權限。人民陪審員執行審判職務雖與法官權利相同，但畢竟不是法院工作人員，對人民陪審員的監督應以事前監督爲主，以事後監督爲輔。人民陪審員在執行審判職務過程中，如果出現違規行爲，經人民法院批評教育拒不改正的可建議取消其選任陪審員資格；嚴重違背職責的，可以建議所在單位或黨組織給予行政或黨紀處分；構成犯罪的，則交由司法機關處理。
（五）要建立和完善人民陪審員的經費保障機制。經費保障是落實人民陪審員制度的前提和基礎，沒有經費的保障，人民陪審員制度就會流於形式。因此，人民陪審員因參加審判活動而支出的交通、就餐等費用，應由人民法院給予補助。要確定交通補助標準、用餐標準等，便於執行。對於人民陪審員在執行職務期間，所在單位阻撓其參加審判工作，剋扣或者變相剋扣其工資、獎金等勞動待遇的，人民法院可以提出司法建議書或接照《民訴法》的有關規定予以處罰。同時，人民法院和司法行政機關應將人民陪審員參加審判活動應當享有的補助和實施陪審員制度所需的開支，列入人民法院和司法行政機關業務經費，由同級人民政府保障每年按預算足額撥付。爲切實從法院範圍內解決人民陪審員的經費問題，建議法院向同級人大報告同意後，由政府下發規範性文件，對人民陪審員在執行職務期間發生的合理的交通費、食宿費予以實報實銷，誤工費按規定支付；對於參與案件審理的人民陪審員還應當給予一定數額的補助，具體標準可由各地生活水平根據實際情況制定。
(李富文)