深化高危無照經營分類管理分析建議大綱
“高危無照經營”破壞了市場準入管理秩序，損害了公平競爭，給人民羣衆身體健康、生命財產安全和社會和諧穩定造成極大隱患。然而，從實際的執法成效來看，由於高危無照成因複雜、職能部門協調錯位、基層執法資源匱乏等客觀因素存在，造成“高危無照經營”執法成本高而行政效能低，常常出現“眉毛鬍子一把抓”卻又“滅而不絕、打而不死”的局面。如何治理這一頑疾？筆者結合**新區實情，對深化“高危無照經營”分類管理進行了積極的思考，並對突破高危無照經營管理瓶頸、實現長效監管提出了合理化建議。
【關鍵詞】**新區 高危無照經營 分類管理 近期對策 遠期思路
一、對“高危無照經營”實施分類管理的可行性分析
高危無照經營有其巨大危害性，但就無照成因、法律現狀和執法實踐等來看，決定了工商監管過程中很難用“一刀切”的執法方式加以根除。採取差別對待、分類管理措施，具有其一定的可行性。
1. 從無照成因分析。就**當前實際情況看，首先，大量的高危無照經營者是外來人員、下待崗職工、低保人員等弱勢羣體，其比例佔無照從業人員的95％、在新區無照經營量最大的三林地區比例高達100％；其次，高危無照經營的行業大部分集中在餐飲、娛樂等第三產業，其經營場所91.3％集中在老城區、城鄉結合部及農村等“草根經濟”旺盛區域。這類高危無照的存在是不同層次、多元化產品和服務需求的衍生物，與受暴利驅使非法從事高風險行業無照經營有着本質區別，其以維持生計和滿足低端需求爲直接誘因，且對我區經濟主要形式不足以構成衝擊。如對他們不加區分，單純採取取締、清除等單一化管理方式，勢必激化執法衝突、削弱監管效果、加大執法成本、增加就業壓力、影響社會和諧、損害部門形象。
2.從監管實踐分析。高危無照有其流動性、短期性、錯時性等特點。針對這些特性，**工商部門羣策羣力，適時採取了“白加黑、5+2”等全天候監管措施，取得了良好成效。但實踐中我們也看到，無照經營蔓延與執法資源短缺之間的矛盾，越來越成爲治理的困局所在。**新區原轄區面積572平方公里，截至目前市場主體110364戶，基層工商所在編人員291人，實行網格化監管以後，處於一線責任區監管人員151名，責任區監管幹部與市場主體的比例爲1：731，若加上無照經營數（截止2011年底爲22382戶），兩者比例爲1：879（通常以1：200爲宜）。至南匯併入**後，管轄面積擴大一倍，執法資源短缺的制約影響將更加凸現。怎樣在現有的執法資源上提高工商執法效益，創新監管方式、深化分類管理爲高危無照監管打開了思路。
3.從准入管制分析。高危無照經營包含的行業幾乎全部涉及前置審批，而市場準入管制的不協調是無照經營居高不下的一個重要原因。目前，經由**新區分局與文化部門研究、協商，取消了文化娛樂行業的噪音測評前置條件，兩職能部門在降低市場準入門檻方面進行了有益的嘗試。然而，我們也看到，這些有效調整的管制政策在衆多無照經營面臨的政策瓶頸前，還是微乎其微。目前，**因場地性質不符規定而無法辦理營業執照的經營戶，約佔無照經營總數的53.19％。大量的“居改非”、違章搭建、部隊用房等場地，因不符合有關文件規定，在申請辦照的道路上舉步維艱。部分職能部門趨利執法，在設置苛刻門檻的同時，怠於行使監管職責。對於這些因素導致的高危無照經營，工商部門不能一手包攬，“拿到籃中都是菜”，必須合理區分、分解責任、科學監管，否則就成了上接下檔的守門員，勞而無功，不堪重負。
4.從經濟規律分析。西方經濟學的一個基本邏輯假定就是“經濟人”，即在既定限制條件下追求個人效用最大化。高危無照正是力圖突破現有社會資源和法律制度的約束，通過違反遊戲規則來追求違法收益的最大化，而這正是我國現有二元結構解體、城鄉差距加大、城鄉加劇融合等特定背景下必然產生的社會現象，也是管制部門無法迴避的現實。經濟發展規律也告訴我們，市場經濟活動都有從初級到高級、從無序到有序的過程。在我國現有的社會發展初級階段，高危無照經營必然有一個規範的過程，市場競爭者最終將以合法的、經登記的主體參與市場競爭，獲取更大經濟利益。所以，對於高危無照經營監管，我們不能急功近利、一蹴而就，必須採取“大禹治水”的辦法，順應規律、抓住重點、分清步驟、細化措施，才能既保障社會發展的整體利益，又兼顧市場個體的經濟利益，逐年逐步實現高危無照經營的管理控制目標。
二、對“高危無照經營”實施分類管理的原則
高危無照經營是“雷區”，若監管不到位，勢必對人民羣衆生命財產安全構成嚴重威脅。因此，對高危無照經營實施分類管理，必須首先考慮安全性原則，結合差異性原則，兼顧平衡性原則、過渡性原則，以增強分類的科學性、有效性和可操作性。
1.安全性原則。高危無照經營事關人命關天的大事，也事關一線執法幹部切身利益。確定高危無照經營類別時，要保證工商職責安全和公共利益安全。工商職責安全，是指高危無照經營要嚴格納入日常監管體系，做到“可控、能控、善控”，否則要承擔失職的責任。公共利益安全，是指在現有監管手段尚不完善、管制政策尚難突破的客觀條件下，即要規範高危無照經營行爲，爲無照到有照創造條件；又要嚴厲查處其嚴重違法經營行爲，一旦發現其將或已危及社會公共安全，立即將其從“緩衝帶”中剔除，堅決查處取締。
2.差異性原則。高危無照經營中，經營主體比較普遍的是外來人員、低收入等弱勢羣體，經營場所主要集中在城鄉結合部、老城區等城市化程度欠發達區域，從事行業主要集中在餐飲、遊戲機房等範圍。治理此類違法經營行爲，要首先考慮其中差異，如果把適合城市的高標準管理模式直接套用於該區域，不僅管理難度大，而且容易引發社會矛盾。
3.平衡性原則。高危無照的存在勢必對有照形成衝擊。一方面，要嚴格規範部分處於緩衝階段的無照經營者有序參與競爭、交易，不破壞區域經濟運行安全；另一方面，要充分考慮有照經營者市場準入成本、無照經營者特殊性、監管公正及市場環境運行的實情，尋求無照者與有照者競爭矛盾的平衡點，儘可能小地減少無照變有照的過渡階段對有照形成的衝擊。
4.過渡性原則。高危無照經營的分類管理，是工商部門正視現實，因地制宜，科學、創造性地提出的一種差別管理的模式。分類管理並不意味着一些高危無照者永遠都是無照經營，而是特定時期內化整爲零、逐個擊破的權宜之計。要給有些經營者一段過渡時限，讓無照經營變爲有照經營，或是最終退出市場競爭。
三、對“高危無照經營”實施分類管理的對策思路
（一）近期對策
高危無照經營存在的原因錯綜複雜，既有主觀因素、人爲原因，也有宏觀因素、體制原因。爲解決當前實際困難，筆者綜合考慮上述因素，將高危無照經營分門別類，差別管理，解決當前消除存量的問題。
1.針對危險易爆類型。危險化學品、易燃易爆物品、使用壓力容器的沐浴室、旅館等經營場所，如安全措施不到位，極易引發羣體性事故，迫使監管部門面臨重大生產經營事故行政問責危機。對此類型違法經營必須採取“嚴查、嚴管、嚴治”措施。我們一方面要加大此類經營者自身的違法經營成本，對那些經營條件差、安全隱患高、明知故犯、屢教不改、甚至公然對抗的違法經營戶，要善抓典型，敢拔“釘子”，嚴管重罰；另一方面要加大對無照經營相關條件提供者的處罰力度，從根本上切斷無照經營的首要生產要素，讓無照經營無處紮根，無法生存。
2.針對維持生計類型。此類無照治理的關鍵，是降低其准入成本，促其合法經營。一方面工商及其他行政部門可爲特殊羣體（如外來人員、下崗失業、低收入等弱勢羣體經營者）實行費稅減免政策，並由有關部門對前置審批的項目進行清理，簡化前置審批項目，大幅降低前置審批的收費標準，使大批困於前置審批手續的無照經營戶積極轉入有照行列；另一方面要嚴格規範中介代理機構，嚴格審查其收費項目、收費標準及受理程序，嚴厲打擊“黑中介”，切實減輕轉嫁給經營者的申辦證照的經濟負擔。
3.針對房屋性質類型。對城鎮居民小區內的亂搭建房屋，應及時梳理、抄告建設、城管等部門堅決予以拆除，衛生、工商等部門不得爲其辦理許可證、執照；對農村等偏遠區域利用農民自行搭建的房屋從事經營活動，其經營場所達到或經整改能達到安全要求的，經當地村（居）委出具場地使用證明，衛生、工商部門可依法爲其辦理許可證、營業執照；對利用居民樓下等非商業性質房屋、破牆開店開展經營活動的，如在經營中未產生油煙、噪音等污染，或經整改能達到條件的，經環保、消防等部門認可，並由當地街道辦事處在所涉及小區進行公示無異議的，由衛生、工商部門核發營業執照；對造成嚴重污染，且經整改仍無法達標的，由於其嚴重影響了周圍居民的正常生活，勸其轉向經營；拒不改正的，由政府部門牽頭，堅決依法取締。
4.針對前置審批類型。高危無照經營行業涉及文化、公安消防、安檢、衛生、工商等多個部門，如單靠一個部門執法，僅能從一個違法行爲客觀處理，極易造成越權執法或缺位監管，增加部門執法風險。因此，加大聯合執法力度、提高行政抄告和行政建議的有效性是治理關鍵。一方面，我們要凸顯各級政府部門的領導統籌作用，促成政府部門將高危治理與社區文明建設、綜合治理工作有機結合起來，督促各職能部門嚴格遵守“誰審批、誰負責”原則，如因監管缺位導致社會危害後果的，嚴厲追究相關職能部門的行政過錯責任；另一方面，要進一步完善行政抄告和行政建議制度，對相關抄告、建議建立跟蹤和回訪，提高部門協作的有效性。同時要完善聯席制度，協調解決重大問題，及時通報市場監管情況，努力實現市場監管信息共享。
5.針對民族宗教類型。由民族宗教部門牽頭，對少數民族開設的拉麪館、穆斯林飯店等高危無照經營場所進行清理，加強法律法規宣傳，指導、協助整改，鼓勵主動辦照、補照，衛生、工商部門可主動上門爲達到要求的經營戶免費辦理證照。對整改達不到要求的，由宗教部門牽頭，勸其轉向經營；對拒不辦照的，經整改仍達不到要求拒不轉向經營的，由民族宗教部門牽頭，公安、工商、衛生、環保、執法等相關部門聯合對其予以取締。
（二）遠期思路
高危無照經營本質上是一個綜合性的城市建設問題，許多深層次問題還需從根本上解決。政府及部門管理者應遵循市場規律，從制度供求關係出發探求市場準入制度的均衡和可行性路徑，從源頭解決高危無照經營頑症。
1.降低准入門檻，強化行爲監管。行政審批制度是市場準入制度的核心內容，要加快對審批事項、審批程序和審批效率的改革，特別要加快解決對同一行業、同一經營主體所制定的審批事項的協調綜合問題。如對餐飲行業的市場準入中，應協調綜合規劃、環衛、消防、工商、稅務等多個部門的審批事項和程序，對相關的審批措施和政策進行統一理念和框架下的整合清理。建議由市政府牽頭，組織前置審批部門以法律、法規而不是部門規章爲依據，對前置許可證的辦證時限、許可證法定期限、收費標準、驗收標準等進行清理，並由市政府統一向社會公佈。通過大清理，簡化繁雜環節、縮短辦證時間、節約准入成本、促進經濟發展。同時，要探索改革政策登記制度，將審批制逐步向覈准制、登記制、備案制的方向轉變，變身份監管爲行爲監管，提高事後監管效力。
2.合理配置資源，扶植個體發展。對無照經營行爲管制的最終目標是要實現社會整體效益的最大化，既不能僅僅爲了滿足市場個體的生存、生產需要而忽略了市場秩序和城市發展，也不能只關注城市建設、社會管理價值而漠視民生安定和個體成長。近年來，**的社會管理和經濟秩序得到了高速發展，但隱含在發展外觀下的社會穩定問題、外來人口管理問題、社會就業問題、經營秩序和安全問題仍然存在，無照經營正是其直接表現形式。在加快實現社會利益更大化的同時，應對市場個體的就業機會、消費需求、經營環境等予以更多滿足，爲個體、尤其是弱勢羣體提供生存條件，從根本上剷除無照經營滋生的土壤。
3.加強良性互動，實現供求平衡。由於管制局限導致供求失衡是大量無照經營的制度根源，也爲監管本身造成了制度障礙：一方面老百姓急需的文化娛樂消費等基本公共產品供給不足，大量無照因勢而生；另一方面行政審批事項過多，嚴重製約甚至阻礙了市場準入。對此，政府部門一要主動加強動態調研，及時捕捉市場發展動態，發現市場運行的突出矛盾和問題，及時調整政策和措施；二要探索建立政府與市場的信息互動反饋和交流機制，利用政府部門信息優勢，加強對市場的引導和規範；三要大力培育消費者、社區等非政府組織機構，定期召開聽證、討論會，完善制度的設計、制定、試驗、反饋和調整機制；四要鼓勵發展中介機構，培育政府與市場間的協調紐帶，幫助經營戶解決信息不對稱等問題，從而減少交易成本，避免盲目投資。