關於議案見證人大工作進程

1954 年9 月28 日，圓滿完成各項議程的一屆全國人大一次會議在莊嚴的國歌聲中閉幕，代表們在這次大會上提出的39 件提案也進入辦理程序。自此，全國人大代表通過提案方式行權履職的時代就此開啓。

歷史的車輪滾滾向前，提案制度逐漸淡出了舞臺。從六屆全國人大一次會議開始，取而代之的是更加完善的代表議案和建議制度。在十屆全國人大期間，隨着《全國人民代表大會代表議案處理辦法》《全國人民代表大會代表建議、批評和意見處理辦法》等五個工作文件以及重點處理代表建議制度的出臺，代表議案、建議的提出和辦理邁上了法制化、規範化的道路。

進入新階段，尊重代表主體地位，充分發揮代表作用，成爲新一屆全國人大常委會進一步做好代表工作的重要抓手。對此，剛剛進入依法履職第二個年頭的十二屆全國人大常委會便展新思路、大手筆。許多代表說，全國人大及其常委會採取多種形式開展重點建議督辦，將辦理代表議案、建議與立法、監督工作有效結合，以點帶面推動全局工作，增強了辦理實效。這就是張德江委員長在十二屆全國人大常委會第一次會議上所強調的，把辦理建議與推動有關方面改進工作有效結合起來，充分尊重和考慮代表意見和建議，切實提高辦理質量。

回首六十年的歷程，從名稱的改變，到程序的完善，到質量的提升，再到辦理力度的加大，代表議案與建議見證着民主的發展，見證着人大工作的逐步推進，見證着人民代表大會制度不斷完善的偉大歷史進程。

“把代表議案與代表建議、批評和意見區分開，是議事程序的一項重要改進”

1953 年伊始，進行國家全面建設的號角已經吹響。在那個百業待興的年代，開展大規模的工業建設，尤其是重工業建設對於一窮二白的新中國而言，無疑是困難重重。

現實的難題着實讓一屆全國人大代表們心急如焚。在1954 年召開的一屆全國人大一次會議上，工程師出身的夏以焜提出了三份關於工礦方面的提案。在這些提案中，夏以焜代表提出，爲適應國家展開工業建設的需要，要統籌蒐集重要設計基礎資料，以供各基建單位應用;各大工業城市應統籌建立基本建設所需的金屬結構工廠、鋼筋混凝土預製品工廠等輔助企業;統一全國技術標準和工資標準。經過審查，這些提案交由國務院辦理，逐步實施。在這次全國人代會上，代表們共提出了涉及工礦、勞動、農業等方面的提案39 件，經提案委員會逐案審查，決定交由國務院依照審查意見分別處理。

在隨後召開的幾次全國人代會上，代表提案的數量不斷增加，從工業、農業到國防、教育，件件事關國家發展大計，但也存在一些問題。回憶起那段歷史，七屆全國人大常委會副委員長王漢斌感慨地說，這些提案主要是對各方面工作提出的建議、批評和意見，涉及的很多問題並不屬於全國人大的職權範圍，大會不好通過實質性的決議，只能轉交有關方面處理。

爲扭轉這種局面，五屆全國人大五次會議通過的全國人大組織法規定，一個代表團或者三十名以上的代表，可以向全國人民代表大會提出屬於全國人民代表大會職權範圍內的議案，由主席團決定是否列入大會議程，或者先交有關專門委員會審議、提出是否列入大會議程的意見，再決定是否列入大會議程。同時規定，全國人大代表向全國人大和全國人大常委會提出的對各方面工作的建議、批評和意見，由全國人大常委會辦事機構交有關機關和組織研究處理並負責答覆。就在這次會議上，曾任五屆全國人大常委會副委員長的習仲勳說道：這樣規定，比較符合實際，既簡化了工作程序，又可以使代表提出的建議、批評和意見同樣得到適當的處理和答覆。

自此，代表提出的建議、批評和意見不再稱爲“提案”，以便同代表提出的議案加以區別。在王漢斌看來，把代表議案與代表建議、批評和意見區分開，是議事程序的一項重要改進。

從“數量型”到“質量型”的轉變

20 世紀80 年代，改革開放的中國呈現出一派欣欣向榮的景象。從封閉走向開放的中國社會，也遇到了成長的煩惱。1983 年上半年，國內發生了多起惡性刑事案件，造成了極大的社會恐慌。一時間，社會治安成了一個突出的問題。

這年7 月份，正在北戴河休假的鄧小平果斷地作出指示：對於當前各種嚴重的刑事犯罪要嚴厲打擊，要從重從快。隨之，一場席捲全國的“嚴打”活動迅即展開。之後的8 月份，六屆全國人大常委會第二次會議通過了《關於嚴懲嚴重危害社會治安的犯罪分子的決定》。

在1984 年召開的六屆全國人大二次會議上，代表們紛紛提出修改刑法、維護社會治安穩定的議案。黑龍江省代表團、青海省代表團、趙明堅等35 名代表、馮徵等30 名代表建議修改和補充刑法的部分條款;青海代表團建議修改刑事訴訟法部分條款。這些議案交由全國人大法律委員會審議辦理。同時，加快經濟立法的代表議案也格外引人注目。

這些與法律直接相關的代表議案，成爲實行代表議案制後的一大亮點。較爲充分的案由、案據增強了議案的可操作性，成爲全國人大及其常委會開展立法工作、加強國家法制建設的重要參考。這些喜人的變化，在隨後召開的歷屆全國人代會上更爲明顯。

在xx 年召開的十屆全國人大四次會議上，代表們提交了1006 件議案，沒有一件被轉爲代表建議。分析報告認爲，這些議案不僅全部符合基本的格式要求，其內在品質也比以往有了明顯提高。十屆全國人大常委會副委員長盛華仁指出，這次會議上，代表們對提出議案比以往更加重視，議案質量有了明顯提高，議案基本上達到了案由案據清楚、方案具體的要求，並附有必要的說明;這些代表議案，有1003 件是法律案，其中541 件提供了法律草案文本，佔總數的 53.9%。許多專業人士就此指出，經歷了多年的積累和磨鍊，代表議案實現了由“數量型”到“質量型”的華麗轉身。

重點代表建議辦理亮點紛呈

與代表議案相比，代表建議的數量更爲龐大。從1983 年六屆全國人大一次會議以來，代表提出的建議從開始的 1000 件左右增加到目前的8000 多件。

面對如此規模的代表建議，全國人大常委會高度重視代表建議辦理工作，把辦好代表建議作爲發揮代表主體作用，履行人大監督職權的重要抓手，並開創性地建立了重點處理代表建議制度。在xx 年十屆全國人大二次會議結束後，全國人大常委會首次確定了8 個方面的重點處理建議，要求有關承辦單位重點辦理，全國人大常委會辦公廳和國務院辦公廳共同督辦。確定重點建議的原則是: 內容屬於黨和國家的中心工作、改革發展穩定的重大問題、人民羣衆普遍關心的熱點難點問題。

如今，重點處理代表建議制度已經運行了10 年。回望這一歷程，許多人士表示，重點處理建議制度推動了許多重大問題的解決。其中，寧夏“水”建議的辦理就是一個縮影。

十屆全國人大以來，寧夏代表團多次提出關於寧夏“水”問題的建議，從解決羣衆吃水難、用水難到節水灌溉，件件關乎寧夏發展大局和民生福祉。全國人大常委會對此高度重視，自xx 年以來，十屆和十一屆全國人大常委會確定的8 項與寧夏發展有關的重點處理建議中，涉及解決羣衆用水、飲水難的建議就佔5 項。爲了督辦好這些代表建議，全國人大常委會辦公廳多次召開重點建議辦理工作情況通報會，對建議辦理提出落實要求，聽取重點建議主辦單位、協辦單位的辦理進展情況通報，對做好“水”建議辦理工作作出部署，還派出調研組赴寧夏實地調研，現場督辦。

如今，寧夏旱區羣衆飲水問題得到明顯改善，中部乾旱地區高效節水農業也得到了國家的大力支持。“水”建議的辦理，不僅使當地羣衆用水條件逐漸得到了改善，而且促進了當地節水高效農業的發展，找到了一條解決西北乾旱地區人畜飲水問題的新路子。

有關人士指出，代表建議的重點處理，也帶動了其他代表建議的有效辦理，推動了有關機關、組織改進工作，解決好人民羣衆關心的熱點、難點問題。

把民意寫進法律中

時代的進步總是推動着觀念的更新，拓展着立法的廣度和深度。以婚姻法爲例，當中國經濟在上世紀90 年代持續高速增長的時候，人們的婚姻家庭觀念出現了極大的變化，婚姻關係出現了許多前所未有的複雜情況。爲此，民間呼籲修改婚姻法的聲音此起彼伏。許多全國人大代表也紛紛將百姓的呼聲寫進代表議案，要求修改婚姻法。而在整個九屆全國人大期間，修改婚姻法始終都是代表議案的焦點。

這引起了全國人大常委會的高度重視。九屆全國人大常委會將修改婚姻法列入了立法計劃。經過多次審議並廣泛徵求意見後，xx 年4 月28 日，九屆全國人大常委會第二十一次會議通過並頒佈了修訂後的婚姻法，吸收了許多代表在議案中提出的建議。作爲領銜提出該議案的一名代表，段麗卿在得知自己的建議被採納後感慨地說：“如果你有意見，只要你說得對，就可以通過人大代表提議案，被立法機關採納，通過法律程序轉化爲國家意志。”

像婚姻法這樣廣泛吸納代表議案內容的法律還有很多。在全國人大常委會xx 年通過的16 件法律中，就有15 件是根據歷年來代表提出的議案制定的。而且，這種趨勢愈加明顯。十二屆全國人大常委會依法履職以來，把審議代表議案同立法工作結合起來，認真梳理分析代表議案比較集中的立法項目。在去年，全國人大常委會將169 件議案提出的51 個項目列入立法規劃和立法計劃 ;在制定修改法律的過程中，認真考慮、儘量採納代表議案提出的相關內容，邀請提出議案的領銜代表參與立法調研座談。以環保法爲例，xx 年，全國人大常委會啓動環保法修改程序。作爲一名前後五次提過關於修改環保法議案的全國人大代表，呂忠梅多次受邀參加全國人大法律委等部門主持召開的立法研討會。xx 年她更是連續兩次被邀請列席常委會會議。當年6 月，在列席常委會會議審議環保法修正案草案二審稿時，呂忠梅得知自己提交的議案、建議有相當一部分內容被採納後感慨地說，這不僅有利於更好地發揮代表作用，而且可以使最高國家權力機關清楚地瞭解基層民情民意，使其作出的各項重大決策更符合實際。

建議辦理用“實效”說話

這幾年，全國多地頻現嚴重的霧霾天氣，百姓對此憂心忡忡。在去年召開的十二屆全國人大一次會上，代表們紛紛提出建議，要求加大大氣污染防治力度。會後，全國人大常委會辦公廳將由23 件建議組成的“關於採取切實防治措施，解決好大氣污染問題”建議列爲重點建議，交由環保部等11 家單位辦理，全國人大環資委負責督辦。xx 年7 月，環資委組成調研組，由全國人大常委會副委員長沈躍躍帶隊赴河北石家莊、邢臺、保定開展專題調研。調研組深入基層實際，廣泛聽取地方各級人大、政府、企業及民衆意見和建議，形成了詳實的調研報告交由環保部研究落實。

環保部充分吸納代表建議, 將代表建議轉化爲切實可行的大氣污染防治政策, 確定三項重點工作, 即以pm2.5 防控爲重點, 深化大氣污染防治; 以飲用水安全保障爲重點, 強化重點流域和地下水污染防治; 以解決農村生態環境問題爲重點, 深入推進村鎮環境連片整治和土壤污染治理。

這正是全國人大常委會辦理代表建議力求實效的一個縮影。在整個辦理過程中，全國人大及其常委會將辦理代表建議與立法、監督工作有效結合，把辦理代表建議與推動有關方面改進工作有效結合起來，不斷提高辦理質量，增強辦理實效。比如，全國人大內司委將完善社會救助體系重點建議督辦同立法工作緊密結合，相互促進;全國人大教科文衛委在參與修訂促進科技成果轉化法時，認真研究重點建議，努力將代表的合理化建議轉化爲法律成果;全國人大環資委結合常委會執法檢查和聽取審議工作報告，以及委員會專題調研等安排，就建議反映的問題進行跟蹤督辦，督促承辦單位抓好落實。