政府轉型應以公共服務建設爲中心演講稿
有學者提出由經濟建設型政府向公共服務型政府的轉型；經濟學界就政府轉型形成較爲廣泛的共識；國務院決定把以政府轉型爲重點的行政體制改革作爲改革重點；國務院討論“xxx”規劃，明確地把行政管理體制改革作爲“xxx”改革攻堅的關鍵和重點。8年過去了，以政府轉型爲重點的行政體制改革有一定進展，尤其是在改善民生方面有重要進展，服務型政府開始成爲各級政府基本的理念。
總的來說，政府轉型尚未真正到位：在許多方面並沒有多大的突破；在有的方面不僅沒有多大進展，原有的問題還有進一步加大的趨勢；有的改革形式上走了一步，但實質上沒有大的進展，如大部門制改革。按照xx屆二中全會的精神，大部門制改革的實質是建立行政範圍內決策權、執行權、監督權相互制約、相互協調的體制。從已有的實踐看，無論是中央、還是地方行政範圍內的三權分設改革並沒有實質性突破。
行政體制改革沒有取得大的突破，原因大概有三方面：第一，政府發展理念的轉變尚不到位；第二，相關體制改革滯後，比如財稅體制、幹部考覈機制；第三，這些年形成的部門、行業、地方政府利益開始成爲普遍傾向。
下一步，是以公共服務爲中心推動政府轉型，還是以經濟建設爲中心推動政府轉型？這個政府基本理念不轉變，現行財政體制、幹部考覈機制，由此衍生的政府自身利益傾向將難以改變。
一、市場經濟體制的初步建立與政府轉型
金融危機以來，有人把政府主導的經濟增長模式作爲我國的發展模式。這是需要討論的：在經濟生活領域，是堅持市場主導下的政府，還是政府主導下的市場？
1.市場化改革基本完成，還是尚未完成？最近有專家提出，我國市場化導向改革基本完成，下一步主要是社會改革。當前，社會領域的轉型和改革十分突出，但說市場化改革基本完成爲時尚早。我國雖然初步建立了市場經濟體制，但市場化改革的任務並未完成。
（1）國企改革滯後、民營經濟發展的種種困難，說明市場化改革在有的方面還不到位。近幾年，國有壟斷行業發展很快，民營經濟發展緩慢，在有些地區民營經濟還處於相對萎縮的狀態。~不到五年的時間，國有企業資本總額從25萬億增至53萬億元，年均增長20%，提高了一倍；而同期，民營經濟解決了90%的就業，卻只拿到10%的貸款資源。
（2）價格改革仍需推進。一般性商品價格改革取得重大進展，要素市場化改革進展並不大，有的問題還尚未破題，比如說土地批租等問題。
（3）市場競爭機制有待完善。雖然市場機制建設有了很大進展，但是平等競爭的制度環境並未全面形成。
2.政府主導的經濟增長方式利大於弊，還是弊大於利？
（1）從現實的經濟生活看，政府主導的經濟增長方式存在幾個問題：
——政府對資源的壟斷範圍在某些方面不是在縮小而是有所擴大，比如對某些重要資源；
——行政定價、行政控制在某些方面有所擴大；
——壟斷行業的壟斷行爲在某些方面不是縮小，而是有所擴大；
——民營經濟有了一定的發展，但發展還面臨着相關的制約因素，“玻璃門”還沒有打破。
（2）從地方看，政府主導的經濟增長方式在一定時期對拉動經濟增長有重大的歷史貢獻。但今天看，矛盾問題逐步突出：
——以做大gdp總量爲主要目標追求；
——以土地批租和上重化工業項目爲重要特點；
——政府主導的經濟增長方式與國有偏好、壟斷行爲相聯繫；
——以行政控制、行政干預爲主要手段。
從現實看，政府主導型的經濟增長方式同轉變經濟發展方式的要求相悖。它在市場經濟形成中有重要的貢獻；市場經濟體制初步形成，它具有不可持續性，弊大於利，矛盾、問題開始凸顯，並已成爲經濟生活中的突出的問題。
3.經濟發展方式轉型對政府提出的本質性要求是什麼？本質性要求就是履行好經濟性公共服務。什麼是經濟性公共服務？至少有五個基本點：
（1）經濟政策要具有科學性、穩定性，宏觀調控要有效。經濟政策、尤其是宏觀政策不穩定，常常成爲我國經濟轉軌、社會轉型中波動和矛盾問題的重要來源。例如住房制度改革，把投資性需求、改善性需求、保障性需求都推到市場，這是造成房地產市場問題的重要因素。如果首先明確政府的主要職責是提供保障性住房，商品性住房在宏觀調控下放開，就不會造成當前調控難度大的困境。
（2）中長期規劃科學性和剛性約束。
（3）市場監管的有效性。公共安全領域市場，尤其是食品、藥品等公共安全市場的監管嚴重不到位，老百姓不放心。
（4）重要的基礎設施建設。
（5）經濟信息的及時性、公開性。
把這5件事情做好，經濟性公共服務才能到位。就是說，市場體制初步建立的情況下，政府轉型的關鍵在於，從經濟建設的主體轉到經濟性公共服務主體上來。
二、公共產品短缺與政府轉型
爲什麼要實現發展方式轉變，爲什麼提出第二次轉型與改革,爲什麼說“十二五”處於歷史性轉折的關鍵五年？重點就在於時代背景發生了重大變化。
1.我國已進入公共產品短缺時代。當前，我國發展的階段性特徵，主要反映在消費主導時代、公共產品短缺時代、人的自身發展時代。就是說，經過30年的改革發展，我國已經從以衣食住行等基本需求的生存型階段進入到人的自身發展爲主要目標的發展型新階段。由此，生存型消費比例明顯減少，發展型消費比例明顯上升。發展型消費主要體現在教育、醫療、文化、環境、就業、住房、文化娛樂、旅遊等。我們每個人也可以算一下，、20年前，自己家庭用於發展型消費的支出比例是多少。總的來說，這些年家庭用於發展型消費的年均支出，大概等於90年代中期3年的消費支出總和。
社會發展階段的重要變化，引起社會突出矛盾由私人產品短缺變爲公共產品短缺。也就是私人產品短缺時代從總體上說已經成爲歷史，而公共產品短缺時代開始全面到來，這是發展階段的歷史提升。這裏，有兩點分析很重要：第一，儘管我國仍然處於社會主義初級階段，但是階段性的發展特徵十分突出；第二，儘管我國社會的主要矛盾仍然是人民日益增長的物質文化需求同落後的社會生產之間的矛盾，但是人們物質文化需求的內涵發生了重要變化。
2.加大公共產品供給對發展方式轉變意義重大。
（1）對經濟轉型的意義。從經濟層面來說，加大公共產品供給，既有利於提高全社會的消費水平，又有利於改變消費預期，有助於我國儘快地從投資大國轉變爲消費大國。12月1日，我參加了在美國紐約召開的第25屆企業組織國際網絡年會，美國人問我，中國的消費總量何時能夠走在世界前列，這是可知的還是不可知的。我說，當然是可知的，“十二五”發展方式轉變到位，就可以初步形成消費主導的基本格局。我在會上做了“中國走向消費大國”的演講。
（2）對社會轉型的意義。現在社會矛盾、社會問題的焦點很多，但主要焦點在於公共產品短缺，以及利益表達、利益協商、利益訴求、社會參與等多個方面。公共產品的短缺和社會轉型緊密、直接、全面地連接在一起，加大公共產品供給是順利推進社會轉型的關鍵。
（3）對人自身發展的意義。我們一直在講“以人爲本”，提倡人的自身發展，那麼人的需求是什麼？第一是健康問題，第二是養老問題，第三是子女的教育問題。這些問題已成爲大家普遍關注的問題。過去30年，我國已完成了從人口大國向人力資源大國的階段性跨越，現在正處在從人力資源大國向人力資本大國轉型的進程中。人的自身發展成爲這個轉型中的決定性因素，而轉型的基礎在於以基本公共服務均等化爲主要內容的公共產品的供給，其供給程度直接決定着轉型的進程。建設公共服務型政府的基本要求就是政府要成爲社會性公共服務提供的主體，政府的主要職責是一心一意謀民生，聚精會神做好公共服務。
3.政府要成爲公共產品提供的主體。
（1）政府職責的確定。把公共服務作爲政府績效考覈的主要標準，使公共產品的供給成爲政府職責轉變的核心要求和主要職責。
（2）國有資本的定位。在公共產品短缺的背景下，國有資本是繼續追求單一的營利性還是成爲公共產品的提供者之一、或者是主要的提供者。比如在基本住房保障供給中，國有資本是充當“地王”，還是成爲保障性住房的重要建設者。這個問題與政府轉型直接聯繫在一起。
（3）公共服務市場適度放開。在政府作爲公共服務主體的前提下，需要進一步放開教育、醫療等中高要素市場。公共服務既包括基本公共服務，又包括非基本公共服務。基本公共服務主要依靠政府投入，非基本公共服務要靠市場調節。應該鼓勵更多的社會資本和符合一定標準的外來資本進入教育、醫療等中高要素市場，以滿足人們的多元的公共需求。現在，一些有條件的家庭把孩子送到國外讀中學。如果支持、鼓勵社會資本或者外來資本在我國辦國際化中學，這種情況就會有明顯轉變。
（4）把公共治理作爲政府轉型的目標。公共產品短缺要求儘快實現城鄉基本公共服務均等化，要求公共財政，要求公共信息，在公共信息的前提下要求公共監督，在公共監督的情況下要求公共參與，這樣一條傳導鏈條組合起來，就形成了公共治理模式。今天我們考慮社會體制改革、政治體制改革，要從公共產品短缺，到公共需求、公共財政、公共信息、公共監督，公共參與再到公共治理，這樣一個思路來研究設計方案。
三、民富優先的基本發展趨勢與政府轉型
這裏，需要討論的問題是，要不要確立民富優先的轉型與改革導向以及這樣一個導向的改變，對轉變經濟發展方式，推進政府轉型帶來重大的影響。
1.發展方式轉變的實質是由經濟總量導向轉爲國民收入導向。過去，我國發展的主要導向是經濟總量，因爲私人產品嚴重短缺，沒有經濟總量的增加，沒有國家財富的儘快增長，很難解決幾億人的貧窮問題。在我國從投資大國轉變成消費大國的背景下，以國民收入爲導向，才能解決發展方式由投資向消費的轉變，由生存型需求向發展型需求的轉變。所以，發展方式轉變的實質是發展導向的重大變化，這是一個重大的改變。
2.國富優先的發展導向面臨着的突出問題。私人產品短缺的時代，沒有國富優先的發展，解決不了這樣一個大國的發展問題；但在公共產品短缺的背景下，繼續堅持國富優先發展導向就會使國家生產力的增長快於老百姓的消費增長。當前我國供給過剩，主要是因爲中低收入羣體尚未成爲消費的主體。儘管富人的奢侈品消費已經成爲世界第一大市場了，但是在中低收入羣體消費能力提高不大、消費預期不穩的背景下，是難以建立消費大國的。以國富優先爲導向能做大經濟總量，但是國家的增長快於老百姓的收入增長，會造成國民收入分配格局的嚴重失衡。老百姓的收入增長、消費增長滯後，發展方式轉變也無從談起。所以從國富優先轉向民富優先，是發展的大趨勢。
3.確立國民收入的導向需要由國富優先轉爲民富優先。
（1）民富優先能夠釋放和擴大社會的總需求。若發展方式轉變到位，未來5~我國的消費率有可能從49%達到55%左右。以文化產業爲例，廣東省文化產業發展超過全國平均水平的一倍以上，佔gdp的5.26%。海南較爲落後，才佔1.9%。“十二五”時期，如果全國文化產業增加值提高一倍，會增加4萬億左右消費總量。所以，我國只要提高老百姓的收入水平，提高老百姓的消費水平，增強其消費預期，我國就會有條件成爲一個世界大市場。
（2）民富優先能夠有效化解轉型期的社會矛盾，減少社會風險，避免大規模社會衝突。在發展導向變化的背景下，如果民富優先這個導向轉變的好，發展前景就相當好，使我國由投資大國走向消費大國，實現公平可持續科學發展的目標。如果搞不好，就有可能在5~內形成某些災難性後果，這不是聳人聽聞：第一，貧富差距已經到了警戒線；第二，社會矛盾和社會風險在快速積累；第三，與通貨膨脹聯繫的社會風險因素在增加。這幾個問題結合在一起，就有可能使我國陷入“中等收入陷阱”。
所謂“中等收入陷阱”是指人均gdp達到3000~3500（按標準）美元以後，由於繼續按照原有的增長方式，或者新的發展方式選擇不當，導致貧富差距拉大，社會矛盾加深，使經濟長期低迷、停滯、甚至倒退。經過20年時間的發展，人均gdp還是處於3000~4000美元左右徘徊，長期陷入中等收入國家行列不能進入高收入國家行列。
我國有避免“中等收入陷阱”的多方面有利條件，比如有可能發展成爲消費大國，有較強的政府財政基礎。但同時也應當看到，我國同樣存在“中等收入陷阱”的風險，而且在某些方面還有增大的趨勢。
4.政府轉型關鍵在於繼續釋放制度紅利。去年初，廣東省公佈了《廣東省基本公共服務均等化規劃綱要(~2020年)》。據我瞭解，規劃的初稿是投入8千億，後來廣東省大幅調整財政支出結構，調整公共服務的範圍，最終確立2.48萬億元的投入。之所以做出這麼大的手筆，是因爲基本公共服務均等化對廣東的經濟轉型和社會轉型太重要了。廣東的例子說明，推進基本公共服務均等化有一個財力總量的問題，但主要是財政支出結構的大幅調整和相關的制度安排。
我國不僅仍然是一個發展中的大國，而且仍然是經濟轉型、轉軌的大國。爲此，應當高度重視制度紅利的重大作用。應當說，原有的制度紅利在逐步的、明顯的遞減，經濟的可持續發展需要新的制度紅利。
（1）在財政總量穩定增長的前提下，加快收入分配製度改革。
（2）加快推進城鄉基本公共服務均等化進程。原定2020年初步實現城鄉基本公共服務均等化，“十二五”搞得好，可能提前五年初步實現這個目標。
（3）加快財稅體制改革。如果財稅制度不改，發展方式轉變也實現不了。這是因爲以生產性增值稅爲主的財稅體制助推地方投資衝動。
（4）讓農民工成爲歷史。去年8月份我提出“讓農民工成爲歷史”，建議寫進“十二五”規劃。很多人說，別說“十二五”、就是“十三五”也難以實現。上個月我從墨西哥回來，墨西哥城裏的貧民窟居住着約400萬貧民。我國不盡快解決農民工市民化問題，所付出的代價恐怕遠大於所謂的財政成本。當前農民工總量約2.2億，“80後”佔近一半，這些農民工大都是不願回農村的。6月公佈的珠三角公共服務一體化規劃，到2015年珠三角率先在全國實現包括2300萬農民工在內的基本公共服務一體化。這件事情解決好了，對加快廣東的發展方式轉變將產生重大的影響。
政府轉型決定着“十二五”改革的全局。“十二五”我國處在以政府轉型爲重點、以消費爲主導、以城市化爲主線、以基本公共服務爲重要任務、以低碳經濟爲基本要求的二次轉型和二次改革中。第一次轉型和改革，通過改變生產關係來做大經濟總量，這個目標成功實現了，我們成爲世界第二大經濟體，初步建立了市場經濟體制；二次轉型和改革從“十二五”開始，主要特點是改變經濟結構、提高消費總量，主線是發展方式轉變，重點是建設消費大國，最終實現公平與可持續發展。
廣東是全國改革開放的排頭兵，是經濟大省。“十二五”時期，廣東如果能在政府發展理念上有新的突破，就會在發展方式轉變中走在全國前列，以在二次轉型與改革中發揮重要的示範作用。