論中國特色檢察一體化及其實現方式演講範文

[內容摘要] 檢察一體化是世界三****系國家均確立的一項檢察組織原則，有兩層基本含義：對外是指檢察獨立，即檢察機關依法獨立行使檢察權，不受法定機關、事項及程序以外的干涉；對內是指業務一體，即檢察機關上命下從，作爲命運共同體統一行使檢察權。我國是社會主義法系的主要代表國家，我國的檢察制度與大陸法系、英美法系國家存在不同程度的差異，我國的檢察一體化因而具有鮮明的中國特色。檢察權的定位是檢察一體化的理論基礎和邏輯前提，本文以比較法的視角，對我國檢察權的性質進行了界定，並在此基礎上論述了中國特色檢察一體化的科學內涵及其實現方式。

[關 鍵 詞] 檢察權 法律監督 檢察獨立 檢察一體化

檢察一體化是世界三****系國家均確立的一項檢察組織原則，有兩層基本含義：對外是指檢察獨立，即檢察機關依法獨立行使檢察權，不受法定機關、事項及程序以外的干涉；對內是指業務一體，即檢察機關上命下從，作爲命運共同體統一行使檢察權。我國是社會主義法系的主要代表，我國的檢察制度與大陸法系、英美法系國家存在不同程度的差異，我國的檢察一體化因而具有鮮明的中國特色。研究我國的檢察制度必須站在本土化的基點，借鑑國外的檢察制度亦必須考慮與本土憲政結構和法律文化的兼容與整合。由於檢察權的定位問題是檢察理論研究的根本問題，是檢察一體化的理論基礎和邏輯前提，本文首先對我國檢察權的性質進行界定，並在此基礎上，論述中國特色檢察一體化的科學內涵及其實現方式。

一、比較法視角中的中國特色檢察權

半個多世紀前，新中國的建立****了中華民國的五權分立和六法體系，效仿蘇聯模式構建起社會主義政治制度和法律體系，人民檢察院應運而生。作爲一個法律事實，我國檢察機關定位於國家的法律監督機關，檢察權定位於司法權；作爲一個法學問題，檢察權與檢察機關的性質之爭卻一刻也未曾停歇。

（一）檢察權性質之爭

當前，學界對檢察權的性質主要有司法權、行政權、雙重屬性和獨立的法律監督權四種觀點。

1、檢察權是司法權，檢察機關是司法機關。 該觀點認爲，檢察機關參加訴訟活動，在辦案中採取措施，做出決定，是對個案具體事實適用法律的活動，符合司法權的特徵。此說爲當前通說。

2、檢察權是行政權，檢察機關是行政機關。這一觀點又可分爲溫和派和激進派。①溫和派從宏觀上看待檢察權，他們認爲檢察官與檢察機關都是上命下從，檢察權不具有司法權應有的被動性、專屬性、獨立性、中立性和終結性。 ②激進派從微觀上看待檢察權，他們認爲我國的檢察權是偵查權、批捕權、公訴權和法律監督權的簡單相加；主張取消檢察機關，將職務犯罪偵查權交由行政監察部門行使，或者設立類似廉政公署的專門機構行使；將批捕權交由法院行使，建立庭前司法審查程序，由預審法官決定羈押逮捕；將公訴權交由行政機關中的公訴機構行使；將法律監督權交由權力機關行使，以實現控辯雙方的“平等武裝”，構建“等腰三角形”式的刑事訴訟結構。

3、檢察權具有司法權與行政權的雙重屬性。認爲檢察機關的上下領導關係，突出體現了檢察權的行政性，尤其是具有主動性的偵查行爲，具有明顯的行政權性質。另一方面，檢察官的公訴活動以適用法律爲目的，同時檢察機關和檢察官的活動具有一定的獨立性，在這種意義上檢察權具有司法權特性。龍宗智教授進一步指出，我國檢察權具有司法權與行政權的雙重屬性，在法制上將檢察權定位爲司法權，檢察機關定位爲司法機關，檢察官定位爲司法官爲宜。

4、檢察權既非司法權又非行政權，是獨立的法律監督權，檢察機關就是法律監督機關。 這實際上是第三種觀點引申出的另一種結論。我國的政體是人民代表大會制度，全國人民代表大會是國家的權力機關，行使國家立法權，並將行政權、司法權與法律監督權分別賦予人民政府、法院和檢察院行使。檢察機關是國家的法律監督機關，其享有的權力統稱爲檢察權或法律監督權，是國家爲確保法律能夠統一正確實施而賦予檢察機關的一項獨立而專門的權力。偵查權、公訴權和訴訟監督權作爲檢察權的具體表現形式和實現手段統一和依附於檢察權，從而檢察權在不同的情況下呈現出司法權或行政權的某些特徵。

筆者同意第四種觀點。這一觀點許多學者在憲政制度、權力制約、控制論等角度都有過精闢的論述，在此筆者試從比較法的角度，對該觀點的科學性進行論證。

（二）三****系的檢察制度之比較

當今世界主要有大陸法系、英美法系和社會主義法系三****系。由於經濟基礎、政治制度和歷史傳統等原因，不同法系國家甚至同一法系國家在檢察制度方面存在很大差異。正如我國臺灣地區檢察官朱朝亮先生講的那樣：“按檢察官之定位，有定位爲行政機關代理人者，如法國法制，有定位爲行政機關辯護人者，如美國法制，有定位爲公益代表人（或公益辯護人）者，如日本法制。”

1、大陸法系的檢察制度。12世紀的法國，地方領主權力很大，國王的權力受到限制，爲加強中央集權，維護國家法律的統一，國王便設立代理人，代理國王處理私人事務，並承擔監督王國法律在領主土地上實施的職責。 14世紀，法國將原先的國王訴訟代理人改稱爲檢察官，普遍設於各級法院，一方面以國家公訴人的身份對罪犯進行偵查和起訴，參與法院的審訊，另一方面代表國王對地方行政當局進行監督，成爲國王在地方的耳目。 這被認爲是大陸法系檢察官制度的起源。目前，大陸法系國家大多把檢察機關界定爲行政機關，但檢察機關並非純粹的公訴機關，在一定程度上承擔法律監督和保證國家法律統一實施的職能。 法國檢察機關一方面在刑事訴訟中行使偵查、起訴、支持公訴和指揮刑事裁判的執行等職能，另一方面還對司法救助制度的運營、戶籍官員、私立教育機構、新聞雜誌等定期刊物進行審查監督。 德國檢察官在法庭審理階段，充任國家公訴人，同時監督審判程序是否合法， 並且對判決的合法性負有監督職責。 葡萄牙檢察機關還對常規法律的合憲性進行監督 。因此，大陸法系檢察官享有近似於法官的身份、經濟和特權保障，被稱作“站着的法官”和“法律守護人”，在法庭上檢察官既是公訴人又是法律監督者，法、德、日等國檢察官均可對法院的某些錯誤判決提出上訴（或稱爲“抗告”）。

2、英美法系的檢察制度。英美法系的檢察制度主要起源於15世紀的英國。1461年英王將擔任王室法律顧問的國王律師改名爲英國檢察長，15XX年設副檢察長，逐步形成了英國的檢察制度。英國是典型的聯邦制和判例法國家，法律被稱爲“****官的腳”主要由法官遵循和創設，具有造法功能的法官在英美法系具有極高的社會地位，法官在司法上的至上權威不能容忍更上位的監督者。 同時，英美國家各成員亦擁有自己的法律體系，尋求整個國家的法制統一既無可能亦無必要，因此法律監督理念在英美法系國家不可能產生。

3、社會主義法系的檢察制度。社會主義法系的檢察制度起源於蘇聯，其理論基礎主要來源於列寧的社會主義檢察制度理論。列寧檢察制度的理論架構至少應包含以下三層含義：①社會主義國家的法制應當是統一的。“法制不能有卡盧加省的法制，喀山省的法制，而應當是全俄統一的法制，甚至是全蘇維埃共和國聯邦統一的法制。” ②檢察機關的職權就是法律監督，具有專門性和程序性。“檢察長的職責是使任何地方政權機關的任何決定都不同法律牴觸，所以檢察長有義務僅僅從這一觀點出發，對一切不合法律的決定提出異議，但檢察長無權停止決定的執行。” ③檢察權應當統一獨立行使，不受地方干涉。“檢察機關以法律監督爲專職專責，不執行任何行政職能，受中央垂直領導，行使中央檢察權。” “檢察長的唯一職權和必須做的事情只有一件：監視整個共和國對法制有真正一致的瞭解，不管任何地方的差別，不受任何地方的影響。”

由此我們至少可以得出以下四個結論：

1、大陸法系和社會主義法系國家檢察機關天生具有法律監督的職能。中央集權和成文法國家一般要求國家法律在全國的統一正確實施，法官只能嚴格適用成文法，不能超越和創制法律，必須有一個機關承擔起法律監督的責任，以維護國家法律的統一正確實施，因而大陸法系和社會主義法系的檢察機關自產生之日起就具有公訴人與法律監督者的雙重身份，享有近似於法官的身份、經濟和特權保障。英美法系國家檢察機關職責範圍稍小，因而將其界定爲“訴訟機關”似乎更爲妥當；而大陸法系國家檢察機關的職能更加廣泛，將其界定爲“法律監督機關”較爲合適。

2、權力劃分是影響檢察機關準確定位的決定因素。大陸法系和英美法系將“三權分立”作爲一種先驗的前提，因而檢察機關只能定位於行政或司法機關；而社會主義法系在權力劃分上更爲開闊，因而在最高權力之下，形成了立法、行政、司法、檢察“四權分立”的格局。檢察機關是國家的法律監督機關的科學定位，使我國檢察機關擺脫了“半人半馬獸” 的尷尬境地。遺憾的是，具有行政權與司法權雙重屬性、本應獨立於行政權與司法權之外的檢察權卻沒有得到相應的認可，不幸淪爲“半人半馬獸”，成了衆矢之的。

3、社會主義法系檢察機關的法律地位高於英美法系和大陸法系檢察機關。①英美法系和大陸法系的檢察機關定位於行政機關，大多隸屬於司法行政機關，也有設置於法院之中，與立法、行政、司法機關不在同一權力層面。我國檢察機關作爲國家的法律監督機關，由國家權力機關產生並對其負責，同審判機關、行政機關平行設置，互不隸屬。②英美法系和大陸法系檢察機關基本職能是追訴刑事犯罪，即便具有一定監督職能，也只是對偵查、執行以及司法審判的具體活動進行監督。社會主義法系檢察機關則是專門的法律監督機關，法律監督是其基本職能，且監督範圍廣泛，公訴只是法律監督的手段和組成部分。

4、刑事訴訟模式是檢察機關定位的具體表現。由於大陸法系和社會主義法系檢察機關具有雙重身份，他們在不同程度上承擔法律監督的職責，因而在訴訟模式上更傾向於職權主義，檢察官要遵守客觀中立的原則，要對判決的公正性進行監督，而不是單純的指控被告人。英美法系的檢察官被視爲控方當事人，他們可以在庭前與辯方進行辯訴交易，對公訴權進行較大的裁量和處分，在庭上則只承擔提出並證明犯罪事實的任務，這便構成了“當事人主義”或“等腰三角形”的訴訟模式。

（三）中國特色檢察制度的淵源及其啓示

有學者認爲，我國檢察制度是根據人民民主專政的理論和列寧社會主義檢察制度的思想，在繼承新民主主義革命時期根據地和解放區的檢察工作的優良傳統，發揚中國古代政治法律制度特別是御史制度的精華，吸收國外特別是蘇聯社會主義檢察制度建設的經驗的基礎上，結合中國實際情況而建立的。 筆者認爲，這一觀點比較全面，但不無可資商榷與補充之處：

1、我國古代御史制度雖然與現代檢察制度有一定相似之處，卻無必然聯繫。古代御史承擔檢舉犯罪、督察百官、審判犯罪和部分行政職權，與現代檢察制度有一定相似之處，但御史制度的發展演變在清末被迫中止和斷裂。清末仿日本在各級審判廳附設檢事局，將現代檢察制度引入中國，可見我國的檢察制度完全是“舶來品”，而非本土資源的自然演變。但我國古代將御史監督權作爲一項重要的國家權力；御史直接向最高統治者負責，不受地方干涉；御史享有較高地位、較大權力和特殊保護等做法，在當前仍頗有借鑑意義。

2、蘇聯的社會主義檢察制度應當是我國檢察制度最主要、最直接的淵源。新中國從開始建立檢察制度的時候起，在宏觀上把列寧關於法律監督的理論作爲指導思想，在微觀上結合了我國的實際。彭真同志指出：“列寧在十月革命後，曾堅持檢察機關的職權是維護國家法制的統一。我們的檢察院組織法運用列寧的這一指導思想。” 蘇聯解體後，我國成爲社會主義法系的主要代表國家，我國的檢察制度以其鮮明的社會主義特徵，在世界各國檢察制度中獨樹一幟。

3、90年代以來西風東漸，我國的檢察制度受到國外特別是英美法系國家檢察制度的一些影響。突出表現在訴訟模式的改革上：1979年《刑事訴訟法》爲基礎建構的刑事訴訟模式，具有典型的職權主義訴訟模式特徵；1996年刑事訴訟法的修訂，引進、吸收了諸多當事人主義刑事訴訟模式的內容，形成了“混合型”訴訟模式，在實踐中有向當事人主義發展的趨勢。 筆者認爲，純粹“當事人主義”和“等腰三角形”訴訟模式建立在英美法系國家法制基礎上，與我國法律制度並不兼容。首先，我國是成文法國家，法官必須嚴格遵循法律而不能創設法律，因此法律監督成爲必要和可能；其次，檢察機關的法律監督是程序意義上的監督，與具有實體處分性的司法權沒有衝突，尊重審判權不等於“司法至上”，有錯不糾纔是對司法權威最大的侵害；最後，我國檢察機關是國家的法律監督機關，不是控方當事人，與法院一起承擔懲治犯罪和維護公正的雙重使命，與作爲國家法律工作者的律師也不構成對立的兩極。

正如筆者在前面提到的那樣，研究我國檢察制度必須站在本土化的基點，借鑑國外的檢察制度亦必須考慮與本土憲政結構和法律文化的兼容與整合。我國檢察制度理應具有與時俱進的品格，但與時俱進不是盲目抄搬，檢察改革必須在社會主義政治制度和人民檢察制度的框架內進行。視人民代表大會制度於不見，而奉西方三權分立爲圭皋，勢必造成法律制度的衝突，而生“南桔北枳”之惡果。

二、中國特色檢察一體化的科學內涵

（一）檢察一體化的基本含義

檢察一體化又稱檢察一體主義。廣義的檢察一體化有兩層基本含義：對外是指檢察獨立，即檢察機關依法獨立行使檢察權，不受法定機關、事項及程序以外的干涉；對內是指業務一體，即檢察機關上命下從，作爲命運共同體統一行使檢察權。狹義的檢察一體化僅指業務一體，“對於‘檢察事務’的指揮監督權，一般統稱爲‘檢察一體’，就此檢察首長可以由上而下而爲監督”。 業務一體主要包含三項內容：①上命下從的領導關係。各國檢察機關普遍實行仿效行政機關的“階層式建構”，下級檢察官在執行任務時須接受上級檢察官的領導。檢察官服從檢察長，下級檢察機關服從上級檢察機關的命令。②跨區域的檢察活動。檢察官執行職務不受其管轄範圍的限制。他雖然一般應在其管轄區域內執行職務，如有必要也可在轄區外執行職務，或者請求有司法管轄權的檢察官代爲進行偵查、調查取證、扣押等訴訟活動。③職務繼承與轉移權。上級檢察官有權親自處理屬於下屬檢察官承辦的案件和事項，同時上級檢察官有權將下屬檢察官承辦的案件和事項轉交其他下屬檢察官承辦。除非受到法律的特別限制。更換檢察官時，離任檢察官所進行的活動視爲接任檢察官的活動，不需要像法官更換時那樣程序更新。 本文采用廣義說，在論述檢察一體化時兼顧對外、對內兩層含義。

（二）三****系的檢察一體化

檢察一體化是最重要的一項檢察組織原則，鮮明的反映出一國檢察制度的特色。法制上，將檢察官定位爲行政機關代理人或行政機關辯護人時，檢察官之屬性即爲行政官，檢察官應受檢察長意志節制，對外系以檢察長之名義代表國家行使檢察權。定位爲準司法官時，檢察官系在檢察長指令拘束下，以檢察長法定代理人名義，對外行使檢察權。定位爲公益代表人時，檢察關係在檢察一體原理拘束下，依法以本人名義對外代表國家行使檢察權。

1、大陸法系的檢察一體化。法國“全國檢察官內部實行一體化原則。上令下從，形成一個整體。司法部長有權指令追究某一案件。” 由於司法部長指令權的存在，檢察官的獨立性容易受到損害，司法部於1998年公佈改革方案，司法部長的權力進行了一定的限制。 德國實行聯邦制，其檢察機關分聯邦和州兩個體系，雖然這兩個體系之間互相獨立，但在這兩個體系內部則是一種嚴格的統一領導關係。 日本檢察廳法規定：“檢事總長、檢事長和檢事正可以自行處理其指揮監督下的檢察官的事務，也可以使其指揮監督下的其他檢察官處理。” 葡萄牙《檢察署組織法》規定，“檢察署獨立於其它中央及地方政權機構，享有獨立的地位。” 作爲檢察一體極端化的俄羅斯在《俄羅斯聯邦檢察院法》（1995年修訂）中明確規定：“俄羅斯聯邦檢察機關實行下級檢察長服從上級檢察長並服從於俄羅斯聯邦總檢察長的統一集中的體制。”

2、英美法系的檢察一體化。英國檢察機關在1985年《犯罪起訴法》頒佈以前，具有英美法系檢察機構的傳統特色——分散性，沒有一個從中央到地方的完整的檢察機關體系，其中央不設司法部，也沒有中央檢察機關，中央檢察職權由內政大臣、國王的法律官員和公訴處長三者分別行使。 美國檢察體制具有“三級雙軌、互相獨立”的特徵。 所謂“雙軌”是指美國的檢察職能象審判職能一樣由聯邦和州兩級分別行使，二者平行，互不干擾；所謂“三級”，是指美國的檢察機構建立在聯邦，州和市鎮這三個行政別上。而且，美國的檢察機構無論是級別高低和規模大小，都是互相獨立的。換言之，聯邦、州和市鎮檢察機構之間沒有隸屬關係，甚至沒有監督和指導關係。 但英國在1985年建立了自成一體，獨立的檢察機構，由以總檢察長爲首腦的中央法律事務部、皇家檢察署以及區檢察署構成。全部檢察官實行自上而下的負責制，最上層的檢察機構通過總檢察長向議會負責。英國檢察官加里·帕頓先生指出：“檢察長及其領導下的皇家檢察院在作出決定時是完全獨立於政府的。行政部門和立法機構對皇家檢察院的決定不能施加任何影響。例如，如果有證據表明某一資深大臣有犯罪行爲，檢察長會與檢察總長進行磋商；但如果證據確鑿，就會直接對他提起公訴。這並不是說皇家檢察院不向任何機構負責，因爲它要對議會負責的。但議會只能關注皇家檢察院如何有效運作，而不能關注具體的決定。”

3、社會主義法系的檢察一體化。1918年蘇聯在建立了獨立的工農檢查院。1921年底蘇聯按照列寧法律監督理論起草檢察機關條例。列寧主張“否決這種‘雙重’領導；規定地方檢察機關只受中央領導；保留檢察機關根據法制對地方政權的一切決議提出抗議的權力和職責”。 1936年自成體系的檢察機關在蘇聯逐步確立和鞏固。1977年蘇聯憲法在1936年憲法的基礎上，進一步明確了檢察權的獨立性。新中國在1949年頒佈的第一部關於檢察機關的法律文件《中央人民政府最高人民檢察署試行組織條例》規定：“全國各級檢察署均獨立行使職權，不受地方機關干涉，只服從最高人民檢察署指揮”。1951年頒佈的《各級人民檢察署組織通則》改變了領導體制，規定“地方各級人民檢察署爲同級人民政府的組成部分，同時受同級人民政府委員會之領導。”1954年憲法重新確立了獨立行使檢察權的原則。“文化大革命”以後，1979年《人民檢察院組織法》規定：“人民檢察院依照法律規定獨立行使檢察權，不受其他行政機關、團體和個人的干涉”，再次肯定和恢復了獨立行使檢察權的原則，並在1982年憲法及其以後的法律文件中得到確定和堅持。

由此我們可以得出以下三個結論：

1、大陸法系、社會主義法系檢察機關具有高度統一性，而英美法系檢察機關則具有一定的分散性。這是因爲檢察獨立體現了檢察權司法性的要求，檢察一體則體現了行政性的要求。大陸法系與社會主義法系檢察機關不但組織嚴密，而且具有維護法制統一的法律監督職能，因而傾向於檢察一體。英美法系檢察機關具有分散性，且主要承擔公訴職責，檢察官具有較大的自由裁量權，具有顯著的司法性，因而傾向於檢察獨立。

2、社會主義法系的檢察一體與大陸法系、英美法系的檢察一體相比，處於更高的價值層位，具有徹底性。檢察權真正獨立出來，作爲自成一體的獨立國家權力體系，始於社會主義蘇聯。社會主義法系檢察機關自上而下成爲一體，獨立於行政機關與司法機關之外，排除行政權、司法權和地方權力的干擾，並監督和制約它們在法制的軌道上運行，以確保國家法制的統一。大陸法系和英美法系檢察一體化的理論基礎是檢察權屬於行政權，檢察權僅是行政權制衡司法權的一種手段，檢察一體化是行政權上命下從特徵的要求和反映。

3、三****系國家均在尋求適合自己的檢察獨立與檢察一體的平衡。法國爲防止行政權對檢察獨立的干涉，限制了司法部長就個案發佈指示的權力。英國則一改分散型的檢察機構，建立了一體化的檢察系統，使其完全獨立於政府，而直接向議會負責。從某種意義上說，對檢察獨立與檢察一體關係的選擇與平衡，決定了一國檢察制度的構建。

（三）檢察獨立與檢察一體的關係

檢察獨立也有兩層含義：對外指的是檢察機關獨立，對內指的是檢察官獨立。從對外含義講，檢察獨立（檢察機關獨立）與檢察一體（狹義）是檢察一體化（廣義）的兩個方面，兩者相輔相成，缺一不可，前者是後者的基礎與保障，後者是前者的表現形式和實現方式。從對內含義講，檢察獨立（檢察官獨立）與檢察一體（狹義）是檢察權具有雙重屬性的反映。這裏重點論述後一種關係。

1、檢察獨立與檢察一體可以並存。檢察權具有行政權與司法權的雙重屬性，它們在制度層面演化爲檢察一體與檢察獨立的並存與衝突，必須設定協調互補的制度邊界，使兩者能夠和諧均衡。所謂檢察獨立，是在檢察一體的限制下，檢察機關內部的有限獨立。檢察官在執行職務時，需接受上級的指示，其行爲只具有一定程度上的獨立性，即相對獨立性。所謂檢察一體，是指在肯定檢察官相對獨立性的同時，將其組成統一的組織體，即採取檢察官對外活動一體化的方針。

2、檢察獨立是檢察一體前提下的相對獨立。各國檢察機關在檢察系統內部的權力分配上，地方各級檢察院都有一定的獨立性，但是都要在一定程度上向上級檢察院和最高檢察院負責；各級檢察院內的檢察官都有一定的獨立性，但是都要在一定程度上向本院檢察長負責。 可見，檢察獨立是在檢察一體前提下的相對獨立。①從檢察權具有行政權的屬性看，行政權具有首長負責和上命下從的特點。西方兩****系國家大都將檢察權定位於行政權，檢察官定位於行政官；社會主義法系雖然認爲檢察權是獨立的法律監督權，但並不否認其具有行政權的屬性，因而檢察一體化成爲三****系國家均確立的一項檢察組織原則。②從檢察權具有司法權的屬性看，檢察一體化是防止檢察權濫用的必然要求。由於檢察體系與法院審判體系不同，檢察官於行使強制處分權、起訴裁量權及上訴權時，因無審級可資監督，如放任檢察官獨立行使檢察權，其結果難免在自由裁量和法律適用上發生不一致的情況，甚至發生放縱犯罪的現象，造成犯罪追訴處罰不公平，於是建構金字塔型中央集權指揮體系，以確保檢察權的統一正確實施。

3、檢察一體應當尊重法定範圍的檢察獨立。《日本檢察講義》稱：“檢察官是獨任制機關，本身具有獨立的性質。這對保障檢察權的行使及絕對公正，不受其它勢力操縱，以及檢察官的職務行爲必須直接產生確定的效力，都是必不可少的。”各國都在一定範圍限制檢察一體的影響，賦予檢察官“獨任制官廳”的性質。①上級行使監督指令權的方式必須尊重檢察官的獨立性，依照法定方式行使指令權。國際通行做法是：“主要是運用審查、勸告、承認的方法，行使指揮監督權”，以使“上級的指揮監督權和檢察官的獨立性相協調。” ②上級的指令權的內容要受到法定主義的限制。法律高於“上命下從”——對於違法指令，檢察官有權拒絕服從。這是因爲對檢察事務的處理，是以每個檢察官的名義進行的，檢察官不能因上級的指令而卸除自己的違法責任。③法律賦予檢察官對抗上級指令權的途徑。不同的國家和地區對檢察官的獨立性及拒絕服從權肯定的程度和方式有所區別。大致可以歸納爲兩種類型：一種是僅承認檢察官的消極抗命權，如日本。是指檢察官對於違法指令，可以拒絕服從；對於違反自己根據“良心與理性”而形成的內心確信的指令，可以要求上級行使事務承繼和轉移權。另一種則進一步確認檢察官的積極抗命權，如意大利、法國、德國等。主要是指對刑事追訴行爲，檢察官可以不服從指令而自行作出決定。當檢察官拒絕服從上級的指令而自行採取追訴（起訴、不起訴和撤回起訴），這一決定在訴訟法上仍然具有效力，上級檢察官不能更改這一決定。法國刑事訴訟法還確定了“筆受約束，口爲自由”原則，即檢察官所做的書面結論必須與上司的命令一致，但在法庭上可以自由表達其意見。

（四）中國特色檢察一體化的科學內涵

中國特色檢察一體化與西方兩****系國家在理論基礎、表現形式與實現方式等方面具有明顯區別。在理論基礎方面，我國檢察一體化的理論基礎是法律監督理論，國家設立獨立的檢察權，並實行檢察一體化，目的是排除行政權、司法權和地方權力的干擾，並監督制約它們運行在國家法制的軌道上。在表現形式方面，我國檢察一體化在外部受地方黨委、人大和政府的影響較大，檢察機關的領導關係需要進一步理順；在內部主要表現爲最高人民檢察院領導地方各級人民檢察院和專門人民檢察院，上級人民檢察院領導下級人民檢察院，檢察長領導全院檢察官，部門負責人領導本部門檢察官；檢察官按照法律、規章制度和上級指令行使職權，獨立性相對較小等。在實現方式方面，中國特色檢察一體化必須立足於我國的國體、政體以及檢察機關的理論基礎和憲法地位。上述方面在本文其它部分已經或即將論及，這裏不再贅述。本部分重點論證中國特色檢察一體化的必然性。

1、從國家憲政結構層面看，檢察一體化是權力制衡的必然要求。分權體制與權力制約制度，是任何民主國家權力配置的基本要求。我國憲法規定，全國人民代表大會是國家最高權力機關，同時行使立法權，有權監督由它產生的行政機關、審判機關和檢察機關，從而實現人民主權的統一。設置檢察機關並授予其獨立的法律監督權，目的即在於專門而有效地監督制約行政、司法等國家權力的正常運行，保障國家法律能夠得到統一正確實施，以克服權力機關監督的一般化、抽象化、虛無化的弱點。因此，中國特色的檢察一體化是以人民代表大會制度爲基礎的權力制衡的必然要求。

2、從檢察權運行層面看，檢察一體化是法律監督的應有之義。①宏觀的法律監督需要一種獨立性。法律監督是檢察機關依照法定權限、法定程序和法定手段，對其他國家機關及其工作人員、各社會團體及公民執行法律的情況進行的具有法定效力的專門監督。在我國，檢察機關的法律監督，就其廣義而言，包括行使檢察權的一切活動；而就其狹義而言，主要是一種以偵查、審判，以及執行行爲爲對象的訴訟監督。法律監督機關是國家法制的守護者，其監督行爲必須而且只能以法律爲依據。爲此，必須保持檢察機關及其法律監督活動的獨立性和一體化，以實現其超然性、公正性、效率性與有效性。②職務犯罪偵查權的行使需要一種獨立性保障。職務犯罪偵查行爲是法律監督的必然內容和重要手段，是法律與權勢、根本利益與局部利益的對抗性較量。在這種情況下，只有檢察一體化才能保證檢察機關的職務犯罪偵查行爲只服從於法律、只服務於根本利益。③公訴權的行使應當具有獨立性。公訴權是法律監督權下的一項具有明顯司法性的權力。它是基於對特定事實的審查所作出的判斷，是代表國家對涉嫌犯罪的行爲進行追訴。尤其是不起訴的運用是代表國家確定一個人無罪或因犯罪輕微等原因不追究其刑事責任，這本身就是適用法律並對案件進行某種實體意義處理的“司法行爲”。公訴權包括不起訴權的司法性質，使檢察獨立和檢察一體化成爲公訴權正當行使的應有之義。

三、中國特色檢察一體化的實現方式

如前所述，我國是社會主義法系的主要代表國家，我國的檢察制度相對於西方兩****系國傢俱有鮮明的中國特色。中國特色檢察一體化的實現在借鑑西方經驗的同時，更必須立足於我國的國體、政體以及檢察機關的理論基礎和憲法地位。筆者認爲，可以從以下四個層面入手，促進中國特色檢察一體化的最終實現。

（一）領導機制層面

對我國檢察機關的領導體制，主要有三種觀點：一是“雙重領導”體制， 二是“一重領導，一重監督”體制，即上級檢察機關領導，同級人大及其常委會監督；三是“垂直領導”體制。筆者認爲，當前我國檢察機關受上級檢察機關與同級黨委的“雙重領導”，同時受同級人大及其常委會的權力監督以及政協、新聞媒體和社會各界的社會監督。“雙重領導”是中央檢察權與地方權力相協調的產物，兩者代表的利益在大多數情況下是一致的，但一旦兩者發生衝突時，檢察機關便無法適從。檢察機關應當“受中央垂直領導，行使中央檢察權”， “主張檢察機關實行‘雙重’領導，取消它對地方政權的任何決定表示抗議的權力，這就不僅在原則上是錯誤的，不僅妨礙我們堅決實行法制這一基本任務，而且反映了地方官僚主義、地方影響的利益和偏見。” 筆者認爲，檢察機關“垂直領導”的實現關鍵是要解決好“垂直領導”與黨的領導、人大監督的關係。

1、“垂直領導”與黨的領導。傳統體制下地方黨委領導直接干涉檢察機關工作的做法是與憲法和黨章精神不相符的，因爲這種干預主要體現的是地方利益，例如某些應受到追究的犯罪尤其是職務犯罪得不到追究，最終損害了法律的尊嚴、黨和政府的形象。筆者認爲，檢察機關應當實現自上而下的“垂直領導”（或稱“一重領導”），而“垂直領導”與堅持黨的領導是並行不悖的，檢察機關內部也有黨的領導。可以將地方檢察院黨組升格爲黨委，檢察院黨委不是地方黨委的派出組織，不受地方黨委領導；同時要堅持黨中央對最高人民檢察院黨組的直接領導，上級檢察院黨委（黨組）對下級檢察院黨委的領導，這樣不僅有效地方保護主義對檢察一體化的干擾，使地方黨委集中精力抓好地區的工作；而且有利於黨的路線、方針、政策、決議通過檢察機關內部黨委，得到更直接、更及時、更準確的貫徹落實。

2、“垂直領導”與人大監督。黨的領導是一種剛性權力，領導者的指令被領導者必須服從，否則就會產生一定的不利後果；人大監督則不同，它應當是事後監督、被動監督、程序監督和集體監督，不能對檢察權發生直接的決定性作用，不但不影響檢察一體化的實現，反而能夠有效防止檢察權的濫用。①人大在國家機關中處於核心地位。人民行使國家權力的機關是人民代表大會，國家的行政機關、審判機關、檢察機關都由人大選舉產生，對人大負責，受人大監督。檢察權就是在人大統一的國家權力之下的一個相對獨立的分支，檢察機關獨立行使檢察權，只能獨立於行政機關、社會團體和個人，不能也不應獨立於人大。②人大監督是防止檢察腐敗的重要手段。不受監督的權力必然導致腐敗。人大監督能夠防止檢察腐敗，純潔檢察隊伍，確保檢察權的行使符合國家和人民的意志。③人大監督有利於檢察機關依法獨立行使檢察權。當前檢察機關依法獨立行使檢察權往往受到形形色色的干預，爭取人大的支持和監督能夠減少和防止一部分地方勢力對檢察獨立的不良影響。

（二）去地方化層面

我國的檢察權是法律監督權，其目的是維護社會主義法制的統一，因此社會主義檢察權應當是“中央檢察權”，必須排除地方利益對檢察權的直接影響。唯有如此，才能保證地方權力始終運行在國家法制軌道的上，並在“越軌”時得到糾正和懲罰。我國臺灣地區檢察官陳志銘先生一針見血的指出：“蓋被動之法院對於行政權之監督功能有限，唯有主動偵查的檢察機關，纔是對行政權之強大監督力量，一個習於不法依行政的政權，自會對檢察權百般加以掌控，以防自己的不法事件成爲偵查案件。” 因此，去地方化可以說是中國特色檢察一體化的關鍵環節和必由之路。

1、設立檢察專區。改變按照行政區劃設置檢察院，使檢察機關並不必然與地方權力的轄區一致，可以考慮按照各地人口和發案數量的情況設立檢察專區。3—5個縣市區爲一小區，2—3個地市爲一大區，每區設一個專區檢察院，其級別高於或者等於縣市區級或地市級，實現法律監督“上管一級”。全國3910個檢察院約23萬檢察人員，除最高人民檢察院、32個省級檢察院以及337個各級軍事、鐵路、派出檢察院暫不考慮設立專區外，全國約可設立140個左右大檢察專區和1000個左右小檢察專區，平均每個大專區檢察院至少250人以上，每個小專區檢察院至少150人以上。 設立檢察專區的優點有三：①有利於科學確定檢察官員額，爲進一步精簡機構、實現檢察官職業化、精英化打下基礎。②有利於集中和調度智力、人力和技術資源，對轄區內的職務犯罪案件進行重點突破。③更重要的是有效防止了地方權力對“中央檢察權”的干預，使地方權力難以對專區檢察院施加直接影響，而爲檢察一體化奠定組織基礎。

2、建立檢察機關財政保障機制。爲了確保檢察機關一體化得以實現，許多國家都確立了檢察機關的財政保障機制。英國檢察系統實行財政獨立，檢察機關經費獨立預算。這就使檢察機構完全擺脫了地方當局的控制和影響。 筆者認爲，應儘快建立“地方足額上繳，中央統籌預算，系統層層下撥”的財政保障體制，規定每年由最高人民檢察院根據全國各級檢察機關的實際需要擬製財政預算，提交到全國人民代表大會或其常務委員會審議通過。經審查批准後的財政預算，由中央財政和地方財政全額劃撥，將檢察經費從地方財政分離出來，以經濟獨立推動檢察一體。

3、賦予檢察機關相應的人事管理權。地方檢察長、檢察官主要由地方黨委推薦和考察，地方人大及其常委會選舉任命，這使檢察長、檢察官必須考慮地方的利益和意見，無法獨立行使檢察權。這就要求取消檢察長、檢察官主要由地方選舉任命的做法，賦予檢察機關相應的人事管理權，實現檢察機關人事管理的一體化。首席大檢察官和大檢察官應由全國人大進行任免，高級以下檢察官可以由全國人大常委會或者其授權相應的省級人大任免，省級以下設立司法專區，縣、市（地）人大無權對專區檢察長、檢察官進行任免。各級檢察長、副檢察長、檢察委員會委員必須從相應等級的資深檢察官中選出，由上級院檢察長提名，層報相應的省級或者全國人大任命。上級檢察機關對下級檢察機關、檢察長對本院檢察官有指令監督權、懲戒處分權和人事調動權，檢察官流動性進一步增強。

（三）機構設置層面

筆者認爲從實現檢察一體化的角度，按職能構成和需要，將檢察機關重新劃分爲以下六個部門，將更加有利於工作的開展和上下級業務部門一體化的實現。

1、職務犯罪檢察署。將反貪污賄賂局和瀆職侵權檢察局合併成立職務犯罪檢察署，具體負責貪污賄賂犯罪、瀆職犯罪和國家機關工作人員利用職務侵犯公民人身、民主權力犯罪等的偵查工作。這樣有效避免了因偵查力量分散導致的無案資源閒置、有案疲勞作戰和硬件重複建設等問題。

2、刑事訴訟檢察署。負責刑事偵查監督、審查起訴監督、審判監督（不包括法庭程序監督，主要指決定抗訴）和執行監督等。一方面將分散的刑事訴訟監督權進行集中，突出了法律監督職能，有利於對刑事訴訟全過程進行專門、適時、有效的監督；另一方面將檢察機關偵查、公訴等訴訟活動與訴訟監督活動更加徹底的進行分離，有利於檢察機關內部監督制約機制的構建。

3、民事行政檢察署。負責民事行政案件的支持起訴、提起公訴、審判監督、抗訴和執行監督等，有利於探索和拓展檢察機關法律監督的範圍和手段。

4、刑事公訴署。負責刑事案件的公訴、法庭程序監督和依照刑事訴訟檢察署的決定出庭抗訴等職能，類似於英美法系的檢察機構。

5、行政事務署。負責書記員管理、檢察警察管理和日常事務、法律政策研究、職務犯罪預防、行政裝備、技術保障等工作，有利於分類管理和檢察官職業化、精英化。

6、政治部。主要爲檢察機關黨委服務，負責檢察機關內部的黨工婦團、紀檢監察、人事管理、宣傳教育等工作，保證檢察隊伍的先進性、純潔性和可持續發展。

（四）業務管理機制層面

業務管理機制是檢察一體化實現的直接和最終途徑，近年來各級檢察機關已經而且正在進行着業務管理機制的創新和探索，例如偵查指揮中心、主訴檢察官、職業檢察官等等。可以預見，檢察一體化相關業務管理機制將會越來越多樣化、規範化和系統化。這裏筆者僅就業務管理機制中的某些原則性問題進行簡要論述。

1、上下級檢察機關的業務管理。①最高人民檢察院的指令，地方各級人民檢察院和專門人民檢察院必須執行；上級院的指令，下級院必須執行。指令必須以上級院檢察長的名義向下級院檢察長髮出，不能直接對下級院檢察官作出。上級院業務部門可以通過本院檢察長，對下級院檢察長髮出指令，不能直接對下級院檢察長、業務部門或者檢察官發出指令。②最高人民檢察院可以撤銷或者變更地方各級人民檢察院和專門人民檢察院的決定；上級院可以撤銷或者變更下級院的決定。③上級院在必要的時候，可以處理下級院管轄的案件；也可以將自己管轄的案件交由下級人民檢察院辦理。④上級院的決定必須以法定程序和法定方式做出，下級院如有不同意見有提出異議權，並可以要求上級院行使事務承繼和轉移權，或者要求上級院檢察長做出書面指示附卷，以明權責。

2、檢察長與檢察官的業務管理。①我國檢察官依照法律的規定和檢察長的指令行使職權，應當建立檢察官責任制和檢察官直接對檢察長負責制。部門負責人不能對檢察官的工作發出指令，但可以提出意見和建議，如果有法律或檢察長的書面授權則不在此限。②賦予檢察官對案件自由表達意見權，同時要求檢察官承擔重要事項報告義務和終極服從義務，或者要求檢察長行使事務承繼和轉移權。③檢察長認爲必要，可以對檢察官辦理的個案進行指揮監督，但應對檢察長介入具體案件的條件進行規範。比如必須是擬進行第二次退查的案件和結夥、流竄等重大疑難複雜案件。④當檢察官與檢察長意見不一致時，可提出異議，如不被採納，可以要求檢察長行使事務承繼和轉移權，或者要求檢察長做出書面指示附卷，以明權責。上述規則亦適用於檢委會與檢察官之間。

* 盧均曉，男，1980年5月生，山東威海人，****黨員，法學學士，山東省煙臺市人民檢察院檢察官，中國管理科學研究院學術委員會特約研究員。聯繫電話：0535-3011025，電子信箱：。

** 楊智銘，男，1979年12月生，山東威海人，山東大學法學院法律碩士研究生。

參見倪培興、王玉珏：《論我國憲政體制和司法體制中的檢察權》，張智輝、謝鵬程主編：《中國檢察》（第三卷），中國檢察出版社XX版。

參見郝銀鍾：《檢察權質疑》，《中國人民大學學報》，1999年第3期。

參見夏邦：《中國檢察院體制應予取消》，《法學》1999年第7期。

參見龍宗智：《論檢察權的性質與檢察機關的改革》，《法學》1999年第10期。

參見曹呈宏：《分權制衡中的檢察權定位》，《人民檢察》XX年第11期。

參見（臺灣）朱朝亮：《司法官法草案總說明》，_4/pra_4_1_27_。

參見宋英輝、陳永生：《英美法系與大陸法系國家檢察機關之比較》，《檢察官管理學院學報》1998年第3期。

參見周其華：《中國檢察學》，中國法制出版社1998年版，第71頁

意大利檢察機關屬於國家司法機關；檢察官屬於司法官，被稱爲“檢察機關的法官”。

參見王然冀：《當代中國檢察學》，法律出版社1989年版，第70頁。

參見王以真：《外國刑事訴訟法學》，北京大學出版社1994年版，第336頁。

參見中國檢察考察團：《德國的檢察制度》，《人民檢察》1994年第11期。

參見宋英輝、陳永生：《英美法系與大陸法系國家檢察機關之比較》，《檢察官管理學院學報》1998年第3期。

參見宋英輝、陳永生：《英美法系與大陸法系國家檢察機關之比較》，《檢察官管理學院學報》1998年第3期。

參見《列寧全集》第43卷，人民出版社1987年版，第195—196頁。

參見《列寧全集》第43卷，人民出版社1987年版，第195—196頁。。

參見《列寧全集》第43卷，人民出版社1956年版，第455頁。

參見《列寧全集》第33卷，人民出版社1956年版，第326—327頁。

參見宋英輝、陳永生：《英美法系與大陸法系國家檢察機關之比較》，《檢察官管理學院學報》1998年第3期。

臺灣學者林鈺雄先生稱：“自歐洲大陸創設檢察制度以來，檢察官處於法官與警察兩大山谷的‘谷間帶’，在兩大旗幟鮮明集團的夾殺之下，摸索自我的定位。檢察官在刑事訴訟上雖然自始有監督法官裁判、控制警察偵查的功能，但此種與檢察制度相生伴隨的谷間位置，讓檢察官與非檢察官如入五里霧中。一方面，檢察官不欲淪爲次等的‘侏儒法官’；另一方面，檢察官也不願成爲高級的‘司法警察’。學說上有謂檢察官乃奇奇怪怪的‘半人半馬獸’，有謂檢察官乃來路不明的‘特洛伊木馬’，藉以形容其特異而尷尬的位置。”

參見孫謙、劉立憲主編《檢察理論研究綜述》（1989—1999），中國檢察出版社XX年版，第348頁。

參見王琳《檢察改革三題》，。

1979年第五屆全國人民代表大會第二次會議上，彭真同志在《關於七個法律草案的說明》中指出。

參見謝佑平《“混合型”刑事訴訟模式評論》，《中國法學》1996年第5期

參見（臺灣）遊明得：《檢察一體的上命下從界限何在》，。

參見龍宗智：《論檢察權的性質與檢察機關的改革》，《法學》1999年第10期；龍宗智：《論依法獨立行使檢察權》，《中國刑事法雜誌》XX年第1期。

參見（臺灣）朱朝亮：《司法官法草案總說明》，_4/pra_4_1_27_。

參見中國檢察考察團：《法國的檢察制度》，《人民檢察》1994年第12期。

參見龍宗智：《論依法獨立行使檢察權》，《中國刑事法雜誌》XX年第1期。

參見宋英輝、陳永生：《英美法系與大陸法系國家檢察機關之比較》，《檢察官管理學院學報》1998年第3期。

參見（日本）伊藤榮樹著，徐益初、林青譯：《日本檢察廳法逐條釋義》，中國檢察出版社1990年版，第53頁

參見《葡萄牙〈檢察署組織法〉簡介》，《人民檢察》1996年第4期。

參見耿鵬：《從三個層面健全檢察一體制》，。

參見程榮斌：《檢察制度的理論與實踐》，中國人民大學出版社1990年版，第30—31頁。

參見何家弘：《論美國檢察制度的特色》，《外國法譯評》1995年第4期。

參見宋英輝、陳永生：《英美法系與大陸法系國家檢察機關之比較》，《檢察官管理學院學報》1998年第3期。

參見龍宗智：《論依法獨立行使檢察權》，《中國刑事法雜誌》XX年第1期。

參見《列寧全集》第33卷，人民出版社1957年版，第327頁。

參見耿鵬：《從三個層面健全檢察一體制》，

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參見（臺灣）朱朝亮：《檢察權之制衡》，_4/

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參見龍宗智：《論依法獨立行使檢察權》，《中國刑事法雜誌》XX年第1期。

參見龍宗智：《論依法獨立行使檢察權》，《中國刑事法雜誌》XX年第1期。

在四個方面中，前兩項主要側重於對外檢察獨立，後兩項則側重於對內檢察一體。

實踐中對“雙重”的認識也不一致，有的認爲是上級檢察機關與同級黨委，有的認爲是上級檢察機關與同級人大及其常委會。

參見《列寧全集》第43卷，人民出版社1956年版，第455頁。

參見《列寧全集》第33卷，人民出版社1957年版，第327頁。

參見（臺灣）陳志銘：《臺灣政治對檢察體系之控制》，。

有關數字參見畢玉謙《司法審判動態與研究》（第一卷　第一輯），法律出版社XX年版。

參見龍宗智：《論依法獨立行使檢察權》，《中國刑事法雜誌》XX年第1期。

論中國特色檢察一體化及其實現方式