農村治理問題調查研究報告

筆者通過對**及**東西北多個問題村的調研發現，農村治理的諸多亂象主要根源在於農村的利益爭奪、法治缺失和道義扭曲。

一、利益爭奪

(一)村官與村民爭利

調查發現，一些問題村的村官侵奪村民合法利益現象嚴重。在欠發達地區農村，主要靠對上截留錢款與對下欺詐百姓；在發達地區農村，主要靠私分集體資產。其攝利手法層出不窮：

1.對上截留錢款。一是利用國家扶持農村興修水利、交通設施等政策，採取收支不入賬、多報多領、虛報專案等方式，截流、貪汙國家下撥款項。二是將低保名額私分給家屬親友或者送禮者，某些地區村幹部甚至把低保待遇挪到去世的親屬名下。三是以修村路集資等名義截留私分糧油補貼和優惠補助，有的還通過虛報人頭、補助土地面積等方式“吃空餉”。四是冒名頂替村民享受農業專案無息貸款等政策補助。比如，某村民是養雞專業戶，可享受上級的無息貸款政策，卻被村幹部冒名頂替，村民開始不知道有優惠政策，知道後也不敢與村官翻臉。

2.對下敲詐百姓。一是濫用職權。比如超生人口落戶，只要不斷送禮，村幹部就不會追繳社會撫養費，並且幫助當事人拖延時日，到人口普查將超生人口合法落戶。又如，一些地區只要打點好村幹部就能私下土葬。反之，若不向村幹部輸送利益，村民一些合法權益也無法保障。比如宅基地分配，分與不分、早分晚分、分好分壞，很多時候在於有沒有向村幹部送禮、跑關係。二是巧立名目，以各種藉口向農民亂收費、亂集資、亂攤派。三是與派出所等基層部門勾結，對村民實施小錯大罰，亂收罰款，只有送禮才能予以減免。四是提前通風報信，幫助違法違紀人員逃避上級追捕和檢查，事後向違法群眾索利。

3.私分集體資產。一是村幹部互相勾結，利用集體資產賬目不清，私設小金庫，將集體資產轉換成私人財產。二是通過虛列開支、亂髮補貼、公款送禮，濫用集體財富。三是與第三方里外勾結，以遠低於其實際價值的價格處理集體資產。四是長期私佔村級資產，為自己創收牟利。五是採取資產不入賬、提前報廢等手段，將資產據為己有。六是控制基礎設施專案發包工作，從中謀取私利。

以上問題長期無法解決的主要原因是：

1.村民不反映情況。一是對上級政策不知情。不少地區村務公開不到位，村官與村民之間明視訊記憶體在資訊不對稱，村民難以瞭解實際情況。二是怕受到打擊報復。村幹部一般都是有勢力的人，農民如果反映，既得罪村幹部，又得罪走後門的人，可能受到報復。三是上級處罰不重。很多時候即使有村民反映，村幹部若不是犯了刑事大罪，鎮幹部一般會出面講情，基層政府也會從輕處理。四是一些村民思想麻木。對村幹部貪腐行為、違法行為習以為常、事不關己，除非嚴重侵害到自身利益，一般都能容忍。五是部分村民同流合汙。一些村民通過向村官送禮及熟人關係辦事情、維護自身利益，一定程度上助長了不良風氣。

2.鄉鎮政府支援村幹部。鄉鎮政府一般通過村幹部瞭解情況、落實政令、開展工作，也需要村幹部維持農村穩定，一些部門的工作考核還需要村幹部投票支援。同時，鄉鎮幹部與村幹部相互間打交道較多，彼此熟悉，有熟人情結，不少還是“菸酒朋友”、“義氣兄弟”，有部分鄉鎮幹部還與村官存在利益鏈條。無論是朋友情誼，還是利益粘連，都可能造成鄉鎮幹部對村幹部的偏袒。

3.市縣難以瞭解真實情況。第一，市縣政府更多強調抓大局、抓大體，只要沒有發生群體性事件，市縣領導一般不願意直接介入村裡工作。其次，市縣政府瞭解、調查情況，主要通過鎮村幹部這個主渠道，群眾怕得罪村幹部或事不關己，一般不敢說實情，市縣難以瞭解基層的真實情況和群眾心聲。第三，市縣的檢查工作往往是雷聲大雨聲小，嚴格檢查的次數少、查實的機率小，處罰的結果輕；一定程度存在“法不責眾”的錯誤觀念，造成了村幹部違法成本很低。

(二)政府與村民爭利。

突出表現在徵地矛盾上。農村的利主要源於豐富的人力資源和土地資源，土地之利在於土地的升值和土地種植。農民在農村有三塊地，一塊是建設性的宅基地，一塊是耕地承包地，還有就是森林、山林、林權用地。這三塊地以前有個制度：農民集體戶口，是集體一員，這三塊地是集體產權，只要離開農村不再是本村戶口，就是不是集體一員，不是集體一員就要剝奪本集體利益。土地自古就是農民重要的生產生活資料，憲法已經規定農民對土地具有70年的承包權和使用權，即使在當下，不少農民進城打工、經商，但農村中的土地仍然是他們手上一筆可望保值、升值的重要財產。當前農村徵地的問題主要集中在以下三個方面。一是城鎮化程序加快，面對短時間內完成徵地的壓力，一些地方忽視徵地的法律程式，工作簡單粗暴引發糾紛。二是徵地補償安置制度存在問題，把補償和安置混在一起，補償標準偏低，損害農民利益，同時失地農民安置措施不夠完善。三是缺乏有效的糾紛調處機制。

(三)村民與村民爭利。

在傳統社會向現代社會轉型的過程中，村民內部之間的利益糾紛日漸增多。一是出嫁女權益問題。一些村民擔心固有利益受損，加上受傳統觀念的影響，通過民主投票、村規民約等形式，實施“暴力民主”，違法剝奪出嫁女的村民資格和合法權益。二是鄰里利益糾紛。主要集中在借貸糾紛、生產競爭和資源爭奪方面。比如，一些地區高利貸風氣濃厚，鄰里間的借貸糾紛可能造成雙方反目成仇。又如在缺水地區，村民對稀缺水源的激烈爭奪，甚至引發嚴重的暴力事件。三是家庭財產矛盾。主要是分家析產、婚約財物爭奪和遺產繼承等糾紛，這些糾紛常常引起親屬之間的心理隔閡乃至親情破裂。

(四)村官與村官爭利。

主要是村官之間的權、利之爭，特別是個別“在野村官”(換屆落選的村官)不是出於依法監督的目的，而是為恢復過去的既得利益格局，在暗處挾自己“小圈子”一幫人通過造謠、利誘等手段不斷挑唆一些不明真相的群眾越級上訪、聚眾鬧事，以達到推倒現任村幹部的目的。一旦實現目的，新的“在野村官”又會“照葫蘆畫瓢”、“冤冤相報”。當然，這在客觀上也對在任的村官起到一定程度的監督。

二、法治缺失

經過三十多年建設與努力，我國已建立健全各項法律規範制度，將農村社會的主要關係和基本問題納入到國家法律規範調整當中。但是，受權力、金錢、人情、關係、非理性情緒等的稀釋、扭曲、異化，農村法治建設仍滯後於農村經濟社會發展需要。

1.基層幹部法治意識不強。一是基層幹部存在“官本位”思想。當前，各級政府管理農村的手段還是以行政措施和政策檔案為主，管理工作中“人治”色彩比較濃厚。村幹部在執行公務往往是“上有政策，下有對策”，不依法辦事，侵犯群眾的權益。有些幹部甚至習慣於按個人意志辦事，利用村民不知反抗、不敢反抗的弱點，以權壓法，以言代法。二是政令與法律相沖突。農村政令措施經常出現違反法律的現象，比如有的違反《道路交通管理法》私自對過境車輛收費，有的違反《村民委員會組織法》以村民代表會議代替村民會議等等。三是執法權力濫用。基層執法人員法律素質不強，有的工作方法方式簡單生硬，造成當事人的排斥和對抗；有的責任心不強，工作拖拉推諉；有的濫用自由裁量權，執法隨意性大；還有的作風敗壞，吃、拿、卡，熱衷收受人情賄賂。這些都直接影響了法律公正、公平形象，致使農民對法律的價值產生懷疑。

2.農村民眾法律意識淡薄。一是對法律認識不足。很多民眾認為，只要自己沒有殺人放火就不會觸犯法律，自己沒有必要去學法，更談不上用法。由於宣傳不到位，農民對大多數法律法規無從知曉，很多時候把一些違法違規行為視為正常，而自身合法權益受侵害渾然不知。二是民主權利意識不強。很多農民對參政議政缺乏應有積極性和主動性，造成農村民主政治建設流於表面化和形式化。有的選民投票時“隨大流”，“人家去投我也去投”，“你們選誰我也選誰”；有的選民受人情關係、金錢影響參與投票，“誰跟我關係好就選誰”，“誰給的錢物多就選誰”。三是依法維權意識不強。在合法權益被侵犯時，要麼礙於面子畏縮忍受，忍氣吞聲，自認倒黴；要麼置法律規定而不顧，“以暴制暴”，或糾集宗族暴力抗法；還有就是找關係走後門“以錢換權”，從而造成權力對權利的侵犯，也助長了權力的腐敗。四是“信訪不信法”。一些農民敬畏權力，對法律、法院存在天然的不信任感，認為“打官司就是打關係”；當法院的裁判不符合自己的心理預期，就會認為法律不公、法官受賄，往往不斷地舉報、上訪、申訴。農民不懂法導致不尊法，不尊法又導致不守法，公民意識、權力主體意識缺失，法律信仰匱乏，最終導致農村法律的弱化。

3.農村法律制度缺失。目前，涉農法律法規總體偏少，涉農的法律以行政法規或地方性法規形式出現較多，層級較低，造成了不少涉農法律真空。比如，20xx年全國人大修改完善了《村民委員會組織法》，但是對於農村民主選舉依然缺乏統一具體的實施細則規定。又如，基層法院在審理農村土地糾紛、宅基地買賣糾紛、小產權房糾紛、拆遷補償糾紛等案件時，也常常遭遇無法可依的尷尬。另外，自上而下的立法形式往往更多地取決於上級的意見和態度，農民的聲音和利益並沒有得到足夠的重視，所制定的法律往往與農民的實際生活相脫離，使某些法律難以在農村得到有效的貫徹執行。

4.缺少有效的監督制約機制。對村幹部的不作為、慢作為和亂作為，以及庸、懶、散的工作作風問題，由於問責監督制約機制不完善、不到位，致使出現監督難、約束難、處理難的現象。一些鄉鎮認為村幹部經手的錢物不多，權力不大，不重視對村幹部的監督，僅是把監督停留在口頭上，而群眾監督村幹部的渠道少而不暢，無從入手，常常出現能監督的不想監督，想監督的不能監督的現象，使監督在某種程度上流於形式，走過場，導致村幹部權力失範，出現貪腐行為。特別是個別村幹部而且是非黨員的村幹部侵犯村集體利益，情節輕微夠不上黨紀和刑事處罰，甚至免於處罰，群眾意見很大，還容易引發信訪事件。

造成農村治理中法治缺位的原因：

1.“人治”觀念難以破除。“人治”的傳統一直影響著當今的農村社會，古代社會中“**”、**、**等依靠宗族、拳頭、金錢、關係建立統治，導致農村的治權都掌握在少數的強人、能人手上。這種“人治”傳統，更著眼於人，視法律為統治工具，主張“權大於法”，依然影響著當前的農村治理，與法治所要求的全社會樹立法律至上、權利本位、權力制約和公正、平等的法律理念背道而馳。

2.傳統文化深入影響。傳統農村是禮俗社會，講究的是和睦相處、安定團結的可持續性秩序，因此在糾紛解決中講究“事了”、“人和”。當前中國農村的基本結構還是熟人社會，人際關係比較緊密，互惠性關係普遍存，對簿公堂是將雙方矛盾公開化，傷面子又傷感情，並非村民的第一選擇。此外，封建意識在許多農民心中根深蒂固，封建倫理規範和鄉土規範還佔絕對支配地位，權利平等意識比較淡薄。受封建社會“法即刑”觀念影響，片面地把法作為懲罰的工具，對法天然產生厭惡與排斥。

3.依法維權成本較高。司法機關在農村地區的設定嚴重不足，群眾、特別是邊遠地區的農民想打官司，往往要跑上百里路才能找到法庭，來回花銷費用大。同時，現有的司法體制由於訴訟過程的繁瑣複雜、高昂花費、司法腐敗、人治干擾等因素，致使農民耗了許多金錢和精力打官司，但自己的權利仍然得不到維護。

三、道義式微

社會主義市場經濟體制的確立及鄉村生產經營方式的不斷變革，鄉村傳統道德的承載基礎受到連續侵蝕和衝擊，農村道德滑坡、價值取向紊亂、是非評判顛倒等現象成為農村治理必須正視的問題。

一是信仰缺失。延續幾千年的傳統儒家思想，受到市場經濟和西方文化的強烈衝擊，造成農村道德價值失落，很多人處於無信仰狀態。二是過度自私自利思想嚴重。一些農民對物質和金錢的佔有慾增長過快，極端個人主義、利己主義抬頭。三是誠信意識衰退。傳統的純樸敦厚、老實誠信的民風逐漸退化，弄虛作假、失信失約的現象抬頭。比如，一些農民明知道農藥會致癌，為了掙錢卻不惜劑量地使用；有的人為了獲取利益昧著良心買賣病豬等，一些村民向信用社貸款了卻不守信用、賴賬不還。四是攀比之風盛行。在不良消費觀念的引導下，一些農民腰包鼓起來後，大行炫耀型、攀比型、跟風型、浪費型消費，講排場，比闊氣，大吃大喝，鋪張浪費。一些外出打工者講究衣錦還鄉，回到農村揮金如土，助長了農村的相互攀比之風。五是傳統的家庭倫理、孝道弱化。一些村民“娶了媳婦忘了娘”，視贍養父母為一種經濟負擔，很少給予農村老年人精神慰藉。一些地方的青年農民婚戀心態趨於功利。一些村民認為“在外嫖娼、包二奶、養情人是有錢有本事的象徵”。一些農民工長期在外打工而產生了“留守兒童”、“空巢老人”問題。六是農村治安惡化。當前農村的流動性加大，不斷弱化原有的村治形態，在一定程度上形成了村治的權力真空，造成部分地區宗族勢力抬頭，甚至發生黑社會和惡勢力掌握了鄉村治權，橫行鄉間，滋擾禍害百姓的情況。此外，一些地方，封建迷信、邪教組織等也在潛滋暗長，蠱惑人心，對農村的治安環境和道德秩序造成嚴重的危害。七是低俗文化入侵。由於農村文化公共服務設施建設與當前農村居民的文化精神生活的需求不相適應，一些庸俗浮淺甚至黃、賭、毒的文化娛樂趁虛而入，擠佔了村民的生活娛樂空間。一些地區，打麻將、打撲克、聚眾賭博、地下賭xx等賭博風氣盛行；“脫衣舞”等低俗文化節目堂而皇之地進工地、進農村。

造成當前一些農村道德弱化、正氣式微的主要原因有：

一是社會轉型衝擊農村固有道德觀念。經濟社會急劇轉型，不僅深刻影響著農民的生產生活，同時也破壞傳統優秀文化基因，造成傳統農村倫理道德體系瓦解，鄉村治理的柔性作用、自律性機制慢慢消失。二是農村道德建設和道德教化滯後。少數幹部受傳統發展模式所限，長期存在重物輕人的錯誤觀念，片面強調經濟建設，致使農村精神文明建設停滯不前；一些地方精神文化建設仍存在比較嚴重的“等、靠、要”思想，工作缺乏積極性、主動性和創造性；不少地方公共文化建設存在“重城市、輕農村”、“重標誌建築、輕基礎設施”的傾向，廣大農村文化設施體系仍然比較薄弱。三是輿論環境對農村傳統倫理道德的破壞與影響。一些新聞媒體為了提高發行量和知名度，過多地渲染凶殺、暴力、跳樓、事故等負面報道，肆意放大社會的陰暗面和醜陋面，給群眾造成“做好事不得好報”、“做好事惹火燒身”等錯覺，在社會中造成審醜疲勞，不斷惡化社會的道德環境。對於文化素質相對較低、文化娛樂條件相對欠缺的廣大農民來說，容易帶來負面影響。

治理對策

當前農村的治理對策，在思路上要扣住“利、法、義”三個根本，在做法上要抓好“五大建設”。

一、農村組織建設

要正確處理好村“兩委”、村與社、村與組的關係，落實好班子成員聯席會議、黨群聯席會議以及黨務村務財務監督的“兩聯席一監督”制度，加快構建以黨組織為領導核心、以村民會議和村民代表會議為決策機構、以村民委員會為執行機構、以村務監督委員會為監督機構的村民自治體系和議事規範、管理科學、監督有力、工作暢順的村級組織運作機制。

(一)黨組織建設

加強農村黨組織建設，是農村治理取得成功的根本保證。要進一步強化村居黨組織在農村各種組織和各項工作的領導核心地位。

1、全面推行村黨組織升格。黨員人數超過50名的村(社群)，應成立黨的總支部。黨員人數100名以上的村(社群)，根據工作需要，經鄉鎮黨委(黨工委)稽核同意，可以成立黨的基層委員會。積極探索兩新組織黨組織屬村(社群)轄地管理，實行村(社群)、兩新組織黨組織“雙向進入”，推選村(社群)內企業書記業主代表擔任村(社群)黨組織副書記或委員，選派村(社群)黨員幹部和大學生“村官”到村(社群)內企業擔任黨建指導員或聯絡員。

2、在村民小組建立黨支部。根據村(居)民居住狀況、集體土地所有權關係等，重新整合劃分若干村(居)民小組或片區，實行區域網格化管理。在村(居)民小組、經聯社或經濟社建立黨支部。村(居)民小組在黨支部的統一領導下，採取支部提事、村民代表議事的方式，管好村民小組的事務。同時，探索在村辦企業、農民專業合作社、專業協會等建立黨支部。

3、建立黨建聯絡協調機構。在村(社群)建立黨建工作協調委員會或黨建聯席會議制度，由村(社群)黨組織牽頭，轄區內機關部門、企事業單位、兩新組織黨組織共同參與，討論研究轄區黨建工作，對社會管理中的重大事項進行協商，統籌協調轄區黨建資源，組織轄區內黨組織和黨員共同參與完成村(社群)的各項中心工作任務，調動各方面積極性，發揮集聚資源、決策諮詢、民主議事、監督評議和參政議政作用，為轄區黨員群眾提供服務。

4、發揮“黨代表工作室”作用。在村(社群)中建立“黨代表工作室”，完善工作室管理制度，推行黨代表下訪接案、積極提案、民主議案、監督巡案的“四案工作法”，定期安排領導班子成員“組團式”到工作室接待黨員群眾，組織各級黨代表深入村(社群)、農戶、兩新組織、出租屋開展實地走訪，廣泛收集社情民意，建立網路問政平臺，開設提案箱，探索開通黨代表官方微博，設立週六開放日安排黨員志願者到工作室值班，真正發揮“知黨情、聽民意、促和諧”的作用。

5、創新建立“農村網路黨支部”。創新農村黨組織生活方式，建立“農村網路黨支部”，利用網際網路技術，藉助電視電話、視訊對話、網路教學等現代化手段，結合農村黨員幹部現代遠端教育終端接收站點裝置，以“網路黨日”、“線上講堂”、“網上報告廳”等形式，加強對農村黨員的教育管理，實現網上教學線上互動，使網路成為黨組織生活的新平臺。

(二)村民自治組織建設

實行村民自治，推進農村法治，是對農村社會各種利益關係的重構和平衡的必然路徑，不可避免地會遇到來自傳統觀念、習俗、不同利益群體的阻擾。因此，村民自治將是一個漸進的發展過程，必須在法治的引領下，積極探索從個人領導到組織領導再到集體領導的發展模式，逐步實現由現在的村官治村過渡到村委治村，最後真正實現村民自治。一是充分調動農民政治參與、共建共享的積極性和主動性。尊重農民群眾的主體作用和首創精神，積極發揮農民當家作主的主人翁作用，鞏固和拓展村民大會、村民代表會議等參與平臺，落實群眾的知情權、參與權、表達權、監督權，引導農民群眾實行自我管理、自我教育、自我服務。要從“為民作主”向“由民作主”轉變，積極引導和提高村民民主意識，培養村民民主習慣，鍛鍊提升村民自治能力，讓村民真正行使“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督”的權利。二是切實減輕村(居)委會行政負擔。現在很多地方是“社群牌子多，光掛牌不做事”，“社群服務機構官僚化”，這個問題帶有一定的普遍性。建立行政管理事項社群准入制度。只有經過許可的事項才可以進入社群，並且要“權隨責走、費隨事轉、人隨事調”，通過這種辦法倒逼政府轉變職能，改進工作方法和服務方式。推進基層組織規範化建設，提高基層經濟社會管理水平。

(三)集體經濟組織建設

發達地區的農村集體經濟組織應引入現代企業管理制度。在完善股份合作制的基礎上，進行公司制改革，引入現代企業制度，規範運營管理。鼓勵條件成熟的集體經濟組織在與社群自治組織分離的前提下，按照《公司法》和現代企業制度的要求，依法實行工商註冊登記，依法納稅、自主經營、自負盈虧，探索引入職業經理人進行經營管理，建立與市場經濟相適應的運作管理機制。

(四)社會組織建設

著力培育壯大農村基層社會組織，發揮農村社會組織在擴大群眾參與、反映群眾訴求方面的積極作用，逐步建立起以村黨組織為核心、村民自治組織為基礎、村級社會組織為補充、村民廣泛參與的協同共治工作格局。在現階段農村應大力培育專項社會組織，重點培育和優先發展公益慈善類、社會事務類、公共服務類、文化體育類村級社會組織，慎重發展綜合性的社會組織。推進各類社會組織直接登記制、建設一支巨集大的村級社會工作人才隊伍，充分相信社會組織，放手把一些社會管理和服務性事務交由社會組織管理，讓它們在“管理中學習管理”，並不斷成熟壯大，確保政府職能“轉得出、接得好”。進一步推動社會管理和公共服務創新，促進公益類慈善事業發展，協助解決一些社會問題，如群眾合理訴求的表達、志願者的作用發揮、婦女權益保護、孤寡老人關愛等。與此同時，要加大