關於強化法治糧食建設的調研分析

法治糧食是依照國家的糧食法律法規和規章制度來管理國家的糧食事務。它遵循着有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究的原則。法治糧食是糧食經濟發展的必然趨勢。

一、法治糧食建設的意義

法治糧食建設是糧食購銷市場化改革新形勢的需要，是政府職能轉變的需要，是糧食管理走向法制化需要，也是確保國家糧食安全的需要。新形勢下，構

建法治糧食，堅持依法管糧的核心任務就是確保國家各項糧食政策、法規的正確貫徹執行。進一步完善糧食流通制度建設，加強糧食流通監督檢查對維護糧食流通秩序、維護糧食生產者、經營者和消費者的合法權益，爲耕者謀利，爲者食造福，爲行業發展，保證糧食宏觀調控目標的實現，保障糧食安全都具有重大現實意義。

一是保護種糧農民的利益，維護糧食經營者和消費者合法權益。在糧食市場全面放開和市場主體多元化的條件下，通過法治糧食的建設，督促糧食經營企業自覺遵守國家糧食政策，依法誠信，在追求企業效益最大的同時，承擔相應的社會義務，使其自覺成爲國家糧食宏觀調控政策的載體，爲保護農民種糧積極性，建設社會主義新農村和維護社會穩定做出積極貢獻。

二是打擊違法違規經營行業，維護正常糧食流通秩序。隨着社會主義市場經濟體制、社會主義法制的健全，特別是《糧食流通管理條例》的頒佈實施，絕大多數糧食經營者都能堅持依法經營。但少數糧食企業在糧食市場和價格發生較大波動的情況下，摻雜使假、以次充好、壓級壓價、短斤少兩，囤積居奇、欺行霸市、強買強賣、哄擡糧價等擾亂正常的糧食流通秩序的違法違規現象還依然存在。因此，通過構建法治糧食，堅持依法管糧，及時發現並依法打擊糧食經營活動中的違法違規現象，才能維護正常的糧食流通秩序。

三是保證糧食流通統計數據的真實性。通過法治糧食建設，加強對糧食經營者執行國家糧食流通統計制度進行監督檢查，可以督促糧食經營者依法及時、準確報送糧食流通統計數據，使糧食行政管理部門及時掌握糧食流通的真實情況。

四是保證國家糧食政策的有效實施。構建法治糧食，堅持依法管糧，督促糧食經營者在從事糧食收購、儲存、運輸活動和政策性用糧的購銷活動中嚴格執行國家有關糧食流通的法律法規，可以使糧食經營者養成依法經營的良好習慣，從而維護了國家糧食政策的尊嚴。

二、當前法治糧食建設中存在的主要問題

隨着《糧食流通管理條例》及相關法規的正式頒佈，標誌着我國的糧食流通管理已從過去依靠政策管理糧食流通轉變爲依法管糧，糧食流通管理正式步入法治化軌道。但是，由於糧食行業長期實行計劃經濟的管理模式，在市場經濟條件下法治糧食方面仍存在一些亟待解決和完善方面：一是法制體系不夠健全、完善，立法級次較低。目前，我國還沒有一部完整的糧食法律，“糧食法”創立雖很迫切，但至今仍未出臺。相對法律而言主，《條例》是法規性文件，具有不穩定性的特點。由於人們在實際實施過程中存在理解上的差異，往往會導致執行上的隨意性；二是法制的可操作性難以保證。《條例》中還存在某些疏漏、不夠明確或不盡合理的地方，爲一些糧食經營者違規操作提供了藉口，增加了依法行政的難度；三是糧食從原糧收購、加工、成品糧銷售，存在着多頭監管，責任不清。目前，有權對糧食質量和衛生實施監管的有工商、質監、衛生、糧食等部門，存在幾個部門多頭監管、重複監管或無人監管的現象，加之法律制度體系不健全，職權職責不配套，缺乏打擊力度，糧食安全事故時有發生；四是全社會對法治糧食的意識較爲淡薄，執法環境尚待改善；五是糧食行政執法人員的法律素養還不高，導致執法不夠嚴格、規範。

三、構建和完善法治糧食的思考與對策

法治糧食建設涉及國家對糧食的立法、國務院和省對糧食制定法規、糧食行政主管部門對糧食制定規章制度，以及糧食生產者、消費者和經營者如何知法和守法；糧食行政管理和執法部門如何依法和用法等方面。黨的xx大報告強調提出，要“全面落實依法治國基本方略，加快建設社會主義法制國家”。構建法治糧食就是要認真貫徹黨的xx大精神，以社會主義法治理念爲指導，加快“糧食法”立法步伐，堅持以依法行政和法制宣傳教育爲重點，着力提升全體社會公民和廣大糧食幹部職工的法律意識和法律素養，提高依法管糧、依法行政的能力與水平，增強糧食經營者守法經營、誠信經營的觀念，增強糧食生產者和消費者依法維權的意識與能力，爲糧食流通安全提供法律保障，促進糧食經濟又好又快發展。

（一）加快糧食立法步伐，完善法治依據，進一步提升法治糧食地位

中國是經濟發展中的大國，也是糧食生產和消費的大國。糧食作爲特殊商品，是人們生存、經濟發展主要資源，在經濟和社會發展中有着重要的戰略地位。當前，全球糧食價格飛漲，糧食經濟面臨危機，也給我國糧食發展和安全敲響警鐘，儘快制定適合中國國情的“糧食法”已刻不容緩。

1、加快立法進程，確保糧食法治體系建立。自古人類就將糧食作爲基本生存的特殊商品，中國有句俗語“國以民爲本，民以食爲天”，它充分說明糧食在人類心目中佔據着地位是十分重要的。我國是人口大國，人均耕地較少，其經濟處在發展中國家，對糧食的需求有其較強的依賴性。因此，在糧食生產、流通、消費，以及糧食管理和監控方面都有其自身獨立的特點。近幾年，隨着糧食單產量的提高和糧食市場化運作的加快，國務院和地方了相繼出臺了一些糧食法規，爲規範糧食流通秩序，加強糧食法制體系建設起到了積極的推動作用。當前，面對世界糧食危機，我國如何確保國家糧食安全、確保社會穩定，減少和避免糧食風險，現行的糧食法規已難以適應新形勢要求，糧食立法必須擺在十分關注的位置。只有建立具有中國特色的糧食法律體系，規範糧食流通秩序，確保國家安全才有根本的保證。

2、理順法律關係，完善法治糧食體系建設。糧食安全是指糧食供應與糧食需求平衡，並保證買得到、買得起所需的食物，它包括三方面的內容：糧食生產安全、流通安全、消費安全。當前，由於城市發展和開發區建設的需要，我國耕地面積和播種面積大幅度減少；由於市場經濟的發展和收入多元化的趨勢，農民種糧積極性受到很大影響；由於農業基礎設施和設備不完善，生產科技含量低，技術水平有待改進和加強等，也影響了糧食的生產安全。糧食產銷體制不健全，產銷相互脫節、市場發育不完整、價格形成機制有缺陷、國有糧食企業缺乏活力、宏觀調控能力弱等，特別是條塊分割的儲備糧管理體制，地方糧食行政主管部門難以統一監管等因素，導致國家宏觀決策不到位，糧食價格的失真，使生產者得不到真實的市場信號；糧食儲備數據的不完整性和糧食進出口與國內市場的逆向運作等，都會引發和加重糧食的不安全性。因此，加快糧食立法，確保糧食在生產、經營、消費和管理等方面都有法律的相對人、糧食行政管理部門和執法人員明確法律義務和責任，以及糧食生產、購銷和消費等方面的風險及在特殊情況下國家和地方糧食的應急、調控、價格干預措施及實施等法律依據，從而進一步理順糧食法律關係，完善法治糧食體系。

3、加強相關研究，保證多環節有法可依。近年來，國際市場糧價大幅攀升，輿論普遍認爲，生物質能源迅猛發展導致汽車與人爭糧食。中國還存在着拋荒、亂佔耕地現象，嚴重威脅着糧食安全。國情時刻提醒我們決不能以犧牲糧食安全爲代價換取能源安全，必須走有自己特色的生物質能源發展道路，始終堅持“不與人爭糧、不與糧爭地”的原則，始終堅持最嚴格的耕地保護政策，嚴格控制用玉米、油料等糧油產品生產生物燃料，應該始終堅持充分利用秸稈、畜禽糞便等農業農村廢棄物，大力發展農村沼氣和秸稈氣化、固化，部分替代石化能源，堅持用秸稈和適度發展能源作物生產生物燃料，積極引導好糧食經營轉化和深加工。目前，糧食這些方面的法律法規還嚴重缺乏，且級次較低，也不配套，需要國家進一步加快對糧食精加工，糧食秸稈和穀殼等附屬品的循環運用等配套環節的立法。同時，還要加快糧食統計分析和糧食監管數字化建設的立法，提高多方位糧食立法層次，爲糧食全方位發展和安全提供可靠法律保障。

（二）加強法制宣傳教育，提高思想認識，進一步營造法治糧食理念

法制宣傳教育是法治糧食建設的重要組成部分。要圍繞依法行政、依法管糧這根主線，深入開展糧食行業法制宣傳教育工作，進一步營造法治糧食理念，形成學法、守法、用法的良好氛圍。

1、明確宣教內容，強化法治糧食意識。當前，首先要加強黨的xx大有關法制宣傳教育重要論述的學習，堅持在法律面前一律平等，維護社會公平正義，維護社會主義法制的統一、尊嚴、權威，推進依法行政。其次是加強《憲法》等法律法規的學習。學習宣傳憲法，樹立憲法意識，維護憲法權威；學習宣傳行政處罰法、許可法、勞動合同法等與糧食依法行政密切相關的法律法規；學習宣傳民法、物權法等與生活相關的法律法規，運用法律武器維護自身的合法權益。第三是加強涉糧法律法規的學習。學習《糧食流通管理條例》、《中央儲備糧管理條例》、《行政複議法實施條例》等法律法規及其相關配套制度，認真加以貫徹落實，提高糧食行業法制化水平。

2、區分不同對象，提高法治宣傳效果。加強法治宣傳，必須注重實際效果。要依據不同的教育對象開展好法治宣傳教育。一是領導幹部，要着力提高其依法執政意識。二是公務員，要着力提高他們的公正執法水平。四是糧食經營者，要着力提高他們的依法經營意識。五是糧食生產者和消費者，要着力提高他們依法維權的意識。

3、採取多種形式，營造法治輿論氛圍。採取多種形式，加大對糧食的宣傳，是當前我們“糧食人”的必然選擇。一是要充分利用“5.26《條例》頒佈日”、“10.16世界糧食日”、“12.4全國法制宣傳日”等重要時點，以及夏秋兩季糧食收購等契機，廣泛地開展法制糧食宣傳，讓更多的老百姓瞭解和理解我們“糧食人”所做的工作。二是通過報紙、廣播、電視、網絡等媒體，充分利用“走進直播室”、“在線訪談”等欄目，積極宣傳《糧食流通管理條例》及相關法規和政策，進一步擴大糧食流通法律、法規、政策的宣傳覆蓋面，提高羣衆的維權意識和糧食經營者自覺守法經營的意識，在全社會營造依法管糧、守法經營的良好氛圍。三是要採取多種形式在糧食系統幹部職工開展法制糧食宣傳教育，積極營造知法、懂法、遵法、守法、依法辦事的良好環境和社會氛圍。

（三）加強糧食法制建設，完善制度體系，進一步規範糧食行政執法行爲

加強法治糧食建設，必須形成和完善一系列糧食法律法規和制度規定，建立健全糧食法律法規和制度體系是推進依法管糧和建設法治糧食的基礎。

1、強化制度建設，進一步規範依法管糧行爲。當前，要繼續深入貫徹落實好《糧食流通管理條例》、《糧食質量監管實施辦法（試行）》等一系列法規。要結合糧食工作的實際，重點抓好《行政執法過錯責任追究制》、《中央儲備糧管理條例》、《糧食流通監督檢查暫行辦法》、《糧食流通行政執法工作人員行爲規範》、《**市規範行政處罰自由裁量實施意見（試行）》等制度的執行，加強對各項制度貫徹落實情況的督查。繼續完善相關制度，堅持用法規和制度來管理糧食經營活動，用法規和制度來約束糧食行政管理部門和工作人員的行政行爲，着力提高領導幹部依法執政的能力、着力提高機關工作人員依法辦事的能力、着力提高行政執法人員依法行政的能力和糧食經營者守法經營及糧食生產者和消費者維護自身合法權益的意識。要根據自身法律實踐，積極發揮糧食行業協會作用，加強理論探討和研究，積極向立法機關、有制定規章權的部門提出建議和意見，促進法律制度體系的進一步建立健全，更好地服務社會和人民。

2、強化公開運行，進一步提高行政權力的陽光監督。行政執法部門必須是一個法治部門，是一個在陽光下運作的部門，其行政許可和行政處罰事項纔可能公開行使。要構建法治糧食系統，必須將糧食流通管理中行政權力的行使、行政管理的過程及結果公開，讓社會和老百姓有更多的知情和監督權，使我們的行政執法活動真正實現在陽光下運作。行政公開是現代行政法的一項基本要求，也是現代民主政治的必然要求，是監督行政權、防止行政權濫用的有力武器。要進一步明確許可項目、許可依據、許可主體；按照績效優先的原則，提高“糧食收購資格認定”辦理時效；要公開辦事程序，按照法定程序，公示行政許可事項和行政執法目錄，公佈諮詢和投訴電話，進一步接受申請人諮詢和社會的監督；要大力推進電子政務和電子監察系統的建設，進一步提高行政行爲全程在網上運作和監督，保證政務公開更加科學合理。

3、強化行政執法，進一步維護糧食市場正常秩序。隨着《糧食流通管理條例》的貫徹實施，堅持依法管糧是糧食行政管理部門的必然選擇。我們必須努力打造“執法素質工程、執法質量工程、執法監督工程、執法績效考評工程”。一是糧食行政管理部門要堅持有法必依、執法必嚴、違法必究的原則，進一步加強和改善行政執法工作，做到嚴格執法、文明執法、公正執法。行政執法人員要嚴格執行《行政許可法》、《行政處罰法》、《糧食流通管理條例》等有關法律法規，牢固樹立權力法定和程序法定的原則，作出行政決定和執法都要遵守法定程序，正確行使手中的行政權力，防止糧食行政執法同出現“不作爲”、“慢作爲”或“亂作爲”的問題發生。二是糧食行政管理部門必須加強全社會的糧油質量監督力度，確保人民羣衆吃上放心糧油。要積極開展“放心糧店”創建活動，推行和健全糧食准入制度，加強糧油質量檢查，定期或不定期進行檢查和抽查市場糧油質量，發現問題及時查處和糾正。要建立嚴格的糧食質量衛生標準和管理體系，加大對糧食質量衛生標準等相關知識的宣傳力度，增強法制觀念和質量意識，營造科學消費、安全消費、放心消費的環境。三是糧食行政管理部門要加強對國有糧食企業的監管和糧食經營企業的管理，重點抓好最低收購價政策的執行和儲備糧的管理；與工商部門配合加強對糧油市場監管，與物價部門配合加強對糧油價格的監控，對糧油流通運行中存在的問題要充分利用新聞媒體進行“客觀、公正、及時”的曝光和揭露，糧食行政執法部門要及時發現，堅決查處，以確保糧食流通運行安全，維護社會穩定。

（四）加強法制隊伍建設，提高執法水平，進一步打造糧食法治化體系

糧食法制隊伍的建立健全，是保證法治糧食建設的前提。只有建立了一支政治堅定、作風過硬、業務精通、勤政廉潔的糧食行政執法團隊，法治糧食建設才能真正得到實現與保證。

1、加強隊伍建設，健全完善行政執法機構。轉變職能，依法管糧，是新時期糧食流通領域的一次大變革，是糧食幹部職工思想領域的一次大解放，是糧食工作形式和性質的一次大轉軌。加強法制隊伍建設，建立健全行政執法機構，是保證依法管糧的前提。要圍繞糧食工作現狀，在地方行政編制十分緊張的情況下，積極爭取地方黨委和政府的支持，增設法制機構，擴充行政執法編制人員。在此基礎上，要進一步加大對現代糧食流通領域法律法規和執法水平及執法隊伍建設的研究，不斷增強依法管糧和依法行政的能力，進一步加強對糧食儲備、糧食銷售、糧食加工、糧食運輸等多環節的監督；進一步加強對基層糧食收購站點和經營企業的監督，以保證糧食流通監管體系和糧食執法工作的正常運轉。

2、增強法治意識，造就一支清廉法制隊伍。要圍繞中央提出的“糧食安全的警鐘要始終長鳴，鞏固農業基礎的弦要始終繃緊，解決好‘三農’問題作爲全黨工作重中之重的要求要始終堅持”的目標，進一步統一思想，增強政治意識、大局意識、責任意識、法治意識和廉潔意識，把依法管糧，廉潔從政作爲新時期糧食流通工作的重要抓手，促使糧食行政執法人員學法慾望迫切，守法意識增強，用法自覺性提高，努力打造一支政治堅強、作風過硬、業務精通、高效廉潔的糧食行政執法隊伍。

3、加強崗位培訓，不斷提高行政執法水平。糧食部門要全面行使行政管理職能，不僅要有健全的法律法規體系，而且更要有一支精於法律、通曉專業、作風過硬、服務人民的高素質的糧食行政執法隊伍。要採取多種形式開展對糧食行政執法人員的培訓，不斷提高法制理論、依法行政和糧食業務知識的水平。要理論學習與實際執法培訓相結合，培養一批在一線能戰鬥的隊伍。要與省級糧食管理部門和地方政府法制部門一起組織糧食行政執法人員資格認定培訓，並按“一崗雙責”責任制的要求，加強對行政執法隊伍的作風建設，使每位執法人員都有資格和責任認真履行職能。

4、發揮職能作用，進一步提升服務質量。加入世界貿易組織後，我國一部分農產品與國際市場關聯度很大。但我國農民根據市場信號調整種養結構的步伐較慢，不善於“見風使舵”，在農業競爭中往往吃虧，難以從中分享合理利潤。作爲政府職能部門，應當幫助市場的主體、新時代的農民樹立與市場經濟相適應的發展意識、市場意識、競爭意識，在產前信息蒐集、產中生產服務、產後加工與銷售等環節都爲農業生產者提供強有力的支持，通過組建協會與合作社的形式，發揮龍頭企業的帶動作用，加強對各種合作組織的扶持，帶動培育有市場競爭力的產業體系。

總之，法治糧食建設必須貫穿於糧食法制體系建設的各個方面。我們必須堅持依法行政，執政爲民，切實維護好糧食流通新秩序。一是要明確以人爲本的糧食執法理念。在糧食行政執法活動中，要樹立合理行使權力與保護公民權利爲本的意識，樹立一道防止權力侵民的屏障，防止在糧食執法中執法權力無限膨脹而反向運行，出現執法違法和侵犯公民合法權利的行爲。二是要明確程序合法的糧食執法理念。法治是程序之治，程序之治的核心是程序合法。在法治思想下，糧食個案實體的正義必須通過合法的程序獲得。因此，糧食行政執法必須堅持程序合法，要嚴格遵守對不同的經營者適用的不同程序、執法文書要體現完備合法的程序。三是要明確運作平衡的糧食執法理念。糧食行政管理部門要在履行全社會糧食流通管理權力與公民憲法權利之間保持一個恰當的平衡點。在平常時期，行政權力與公民權利之間存在着一個比較好的平衡點，糧食流通管理的目標必須更多地向保護糧食生產者、消費者和經營者的權利傾斜；而在糧食市場出現緊急狀態時期，行政執法權力更傾向於保障社會的公共利益，爲此，公民的權利，特別是糧食經營者的權利就要受到比平常時期較多的限制，承擔更多的社會義務。其突出表現，就是糧食必要庫存量的規定和執行《糧食應急預案》。糧食行政執法的邊界，就是有關糧食行政執法管理的法律法規的規定，即法律的授權，這就是行政法上說的“法無明文規定皆不可爲”、“法有明文規定皆應當爲”。法治的範圍是有限的，法治的健全也需要一個較長的成熟完善和人民羣衆接受的過程的。因此，法治糧食建設不僅要用現有的法律法規來規範和管理糧食流通市場，更要結合社會主義道德標準，和“糧食人”長期工作和生活形成的糧食文化氛圍影響和約束從事糧食生產、消費、經營和管理等人員的行爲準則。