關於建築安裝企業所得稅徵管政策執行情況的調查報告

國家稅務總局政策法規司：

建築安裝業具有流動性強、工程週期長、成本費用覈算複雜、難以真實準確反映利潤等特點，且建築安裝工程實行項目管理，公司簽訂合同，項目經理承包，以項目經理部爲單位，單獨覈算、自負盈虧，向公司上交管理費後，經營成果歸項目經理所有。加之大部分企業帳務不健全，給稅收徵管工作帶來了新的課題。2010第一季度，我們以“建築安裝業稅收徵收管理在全市的執行情況”爲課題，組織人員在上饒市進行了認真調查。現將調查情況報告如下：

一、徵管現狀

XX年年該市共有企業徵管總戶數爲685戶，徵收所得稅額爲5817萬元，其中：跨省、市（地）外來經營戶在本地納稅的戶數爲231戶，徵收所得稅額爲67萬元；外出經營戶回本地納稅的戶數爲95戶，徵收所得稅1036萬元。

近年來，全市各級地稅機關把加強對建築安裝企業稅收徵管作爲稅收收入的重要增長點，採取各種有效措施加強對建築安裝業企業所得稅的徵收管理。上饒市地稅局在深入調查基礎上，分析總結建築安裝業市場的特殊運行規律，結合自身徵管實際，制定了《上饒市建築安裝業稅收徵收管理辦法》，對建築安裝企業所得稅徵收方式實行按施工項目進行戶籍管理、稅收管理員負責、稅政把關、全程監控、分級認定、分級年鑑、以票控稅的管理辦法。一是建好臺帳，管好稅基。首先做好納稅人各種基礎信息資料的採集和分類管理，加強對各種信息數據的評析和納稅評估；其次，在總局和省局要求建立12個臺帳的基礎上，根據工作實際，建立了《企業所得稅控管臺帳》、《建築安裝企業分戶徵收臺帳》、等管理臺帳，對稅源實行動態跟蹤和監控；二是加強協調、源泉控管。與國土、房管、城建、發改委等部分保持溝通與聯繫，隨時掌握最新情況，摸清稅源底數，防止了稅款流失。與國稅稅政部門建立了聯繫制度。在落實國家稅收政策，統一稅負標準，協調徵管範圍等方面起到了一定作用。三是完善制度，強化徵管。規範建築安裝企業所得稅徵收方式，明確了徵收方式鑑定和年檢辦法；加強外來建安企業的管理。強化報驗登記手續，明確納稅地點，統一稅負標準，加強內查外調。四是雙向監控，以票控稅。制定了《上饒市地方稅務局建築安裝業發票管理辦法》，明確規定建築房地產企業專用發票一律由地稅機關代開，建設單位向建築安裝納稅人支付工程結算價款時，必須要求納稅人到主管稅務機關開具建築業專用發票，稅務機關按發票上開具的工程價款金額徵收稅款。

二、當前建築安裝企業所得稅在稅收徵管中存在的主要問題

（一）業主索票意識薄弱，納稅人稅法意識不強。部分建設單位業主，特別是行政事業單位，主要表現在市鎮工程上，業主索票意識淡薄，工程結算大都使用財政收據或自印收款收據，不向承建施工企業索要建築業發票；部分中小企業，特別是所得稅實行覈定徵收的企業，採取“單包”或自建房產的，不要票的現象在不少企業存在。另一方面，施工單位納稅意識不強，在經濟利益的驅動下，千方百計鑽稅收空子，鑽徵收管理空子，故意不開票，拖延開票，項目漏申報，收入不入帳、少入帳，偷逃稅款。

（二）企業會計信息嚴重失真，納稅申報不真實。企業報送稅務機關的會計報表數據不真實，資產負債表日確認的工程完工程度可靠性較低：如爲招投標需要、完成利潤目標、承包指標、更充分地享受稅收優惠、便於籌資等目的，營業收入不按規定結算，或延遲結轉，或提早估價確認；向下屬非獨立覈算工程隊、無資質等級證書企業、分包轉包單位、掛靠企業收取的管理費，不按規定確認、申報營業收入；企業成本覈算混亂，爲掛靠單位“以票換票”開票時，掛靠單位提供的各種材料發票嚴重失實，與工程項目實際嚴重不配比；爲多個建築工程項目支出的管理費用、財務費用等，不能分攤到每個建設項目，完工工程結轉成本、費用時，費用分割不清；假髮票、收據、白條列支費用大量存在，如一些機械租賃費、臨時用工支出等，人爲操縱損益，控制報表有關數據，使得會計報表數據來源嚴重失實，企業所得稅負擔率和總體稅收負擔率遠遠低於其他行業納稅人。

（三）建設項目控管難度大，工程分包、轉包不規範。稅務機關對建設工程項目立項、中標情況不明，工程開工、進度情況難以掌握，特別是對外地工程，難以確定工程進度、完工結算情況，被動地接受納稅人自行申報，建設工程項目稅源控管主動性不強。工程分包、轉包不規範，一項工程多次分包、轉包，分包、轉包情況不向稅務機關報告、備案；分包、轉包合同簽訂、保管不齊全，分包、轉包工程完工結算無合法票據，企業往往以預付帳款結轉分包、轉包工程成本，使得成本覈算極不規範。

（四）發票使用不規範，以票控稅效果不明顯。憑票收款、憑票付款的規定未能完全落實到位，以各類收據收取工程款項的現象時有發生，發票開具、接受的不規範直接導致了稅收的流失。現實經濟活動中，明明是按進度結算的工程款，承建方卻開具“預收工程款”的收款收據；明明應該“料、工、費”合併計徵稅款，納稅人卻只就施工費開一張建築發票入賬，建築材料部分以商業銷售票代替；明明是甲地的工程項目，承建單位卻用乙地開具的發票也能一樣結算；工程承包人爲降低工程造價，購進建築材料時，爲壓低材料進價，往往以不要發票爲前提。

（五）日常稅源監控缺位，日常評估稽覈不到位。部分工程項目，特別是地處各鄉鎮的工程項目，規劃立項手續不全，無法到規劃、建設等部門取得信息，建設工程項目稅源監控缺位；另外，由於建築施工單位，一般都以建設項目單獨建帳覈算，部分帳冊隨同有關財務人員駐紮在施工工地，一些外地工程項目納稅評估實地稽覈難以開展，即使進行評估稽覈，質量也不高；施工企業自身沒有工程隊，到外地施工，僱傭臨工的勞務費用，不到稅務機關開具勞務發票，大都列一張臨工工資單，白條入帳，列支隨意性較大。

（六）外出經營管理不規範，異地施工稅收管理缺位。建築安裝企業大都異地承包施工，新徵管法和《江西省地方稅務局外出經營地方稅收管理辦法》都規定了外出施工業戶的報驗、登記和按期申報制度，但建安企業施工時真正能辦理的卻寥寥無幾，等工程決算後再開票繳稅的情況似乎約定俗成，異地經營戶的登記、報驗、申報制度缺乏體制保證。稅務機關可以通過工商信息交換得到本地固定經營業戶的有關登記信息，但對異地經營情況只能靠納稅人自覺辦理報驗登記、申報，稅務部門異地的實地核查又難以操作，外地工程項目漏徵漏管情形時有發生。對納稅人外來施工，如果經營活動在沒有稅收監控的情況下結束了，納稅人欠稅、偷稅很可能就再也無法追回了。

（七）現行建築安裝企業外出經營企業所得稅納稅地點的規定不合理。具體表現在以下幾個方面：

1、對外出從事建築業的納稅人稅收管理政策存在缺陷。根據《稅收徵管法實施細則》第二十一條規定：“從事生產、經營的納稅人到外縣（市）臨時從事生產、經營活動的，應當持稅務登記證副本和所在地稅務機關填開的《外出經營活動稅收管理證明》，向營業地稅務機關報驗登記，接受稅務管理。從事生產、經營的納稅人外出經營，在同一地累計超過180天的，應當在營業地辦理稅務登記手續。”這一規定賦予了稅務機關對外來從事工程項目施工的納稅人的稅收管轄權，但國家稅務總局國稅函[1995]227號文件規定：“建安企業到本縣（區）外施工的，可憑《外出經營活動稅收管理證明》回機構所在地繳納企業所得稅，否則將由經營地稅務機關就地徵收企業所得稅。”這樣，僅憑《外出經營活動稅收管理證明》（以下簡稱《外管證》），外出經營建安企業所得稅就可脫離經營地的管轄，但事實上形成了建安企業管轄權的雙主體，即流轉稅由施工地主管地稅機關管轄，所得稅由機構所在地主管稅務機關（包括國稅和地稅）管轄。施工項目與稅收管轄權的分離，各地管理方式和政策執行口徑的不同，必然導致執行稅收政策的偏差，稅負不公也就在所難免。這也就給了納稅人選擇企業所得稅納稅地點的空間。

2、信息交流渠道不暢通。目前，各地稅務機關都是你敲你的鑼、我打我的鼓，各自爲陣，沒有建立信息溝通、工作協調的有效渠道。不要說國稅與地稅之間，就是全省地稅系統內各設區市及各市、縣、區局之間，甚至同城各局之間都未能實現建築項目施工信息交換和比對，主管地稅機關根本無法切實瞭解外出經營建安企業的異地施工的真實情況，不能有效控管外出建安企業的納稅情況，這也爲外出建安企業提供了偷逃稅的機會。《江西省地方稅務局外出經營地方稅收管理辦法》規定，建安企業外出施工項目結束後，項目施工地主管稅務機關應在《外管證》上籤注開具發票金額、號碼或出具《開具發票清單》（內容包括項目名稱、開票時間、金額、發票號碼等），企業據以回機構所在地主管稅務機關辦理繳銷手續。企業機構所在地主管地稅機關對建安企業在異地施工項目結束後，應對《外管證》上籤注的金額或《開具發票清單》的金額與企業的核算情況進行覈對，發現異地施工項目收入未併入覈算的，應嚴格按有關規定予以處罰。這個規定如能切實執行，對規範管理外出經營的建安企業可以起到一定作用。但是，從實際情況來看，由於各地並沒有認真落實做好信息傳遞，一些管理不規範的建安企業在外地承攬工程時，乾脆不辦理《外管證》，那麼機構所在地稅務機關就很難掌握其在外地的實際經營情況，而他們也很少主動到經營所在地稅務機關去辦理報驗登記、接受正常管理，使得這一部分企業遊離於稅務“監管”之外。

3、對外出施工建安企業使用《外管證》的管理上存在漏洞。爲加強外出經營納稅人的稅收管理，區別固定業戶和臨時經營，稅務機關自八十年代開始就一直使用《外管證》。由於使用《外管證》，有利於本地企業和本地稅收收入，對外出經營的建安企業要求開具《外管證》，只要提供稅務登記證和工程項目施工合同，機構所在地主管稅務機關就樂於開具。這裏存在四個問題：一是按總局《稅務登記管理辦法》規定，《外管證》最長有效期不得超過180天，外出經營活