國企改制中資產流失狀況調研報告大綱

國有企業改革，其核心是產權制度的改革，是全民所有財產的再組合、再分配，涉及全體公民的切身利益。當前，廣大人民羣衆對企業改制過程中出現的一些經濟犯罪現象極爲關注，擔心一些不法分子趁企業改制之機撈一把，擔心國家資產流失，擔心改制工作不規範，國家資產流失。許多不法分子將企業改制當做自己致富的一次重大“機遇”,利用改革從不成熟走向成熟的過程中必然會產生的“空隙”，貪婪地掠取國有資產。企業改制過程中出現的不正之風和腐敗行爲，敗壞了改革的聲譽，影響到企業改制工作的順利進行，應當引起各級領導和有關部門的高度重視。

國有資產有多種存在形式，至少可以有三種：一種是國有企業的資產或國有控股參股公司的股份；二是政府持有的現金；三是公共設施等公共財富。國有資本從一些企業中退出，收回現金或投入到基礎設施建設中去，是價值形態的改變。但是，在此過程中因爲其他原因出現非等價交換，就會造成國有資產的流失。

一、在對流失資產性質的分析上，既要看到有形資產、物質性資產的流失，也要高度重視無形資產和其他財產性權利。

改制過程中國有資產的流失，首先就是物質性資產的流失，涉及了國有資產的所有權、使用權、收益權、處分權等方面，具體來說，有以下幾種表現和轉化的形式：

1公款帳外高息轉存。有的企業尤其是建築企業駐外機構的經理、財務人員等,相互勾結,截流鉅額建設資金存入違規高息攬存的商業銀行，從中謀取差額，這是對國有資產使用權的侵犯。而一旦涉及企業轉制，犯罪嫌疑人爲了逃避法律的制裁,銷燬或者隱匿有關帳目，使主管單位無法理清帳目、確定對外債權, 使對於國有資產使用權的侵犯，進而成爲對所有權的侵犯，給國有資產帶來了極大的風險。

2、鉅額資金帳外流動，違規帳外經營。國有企業改製爲國有參股的股份有限公司後,設有董事會，行使對企業經營管理中重大問題決策的權力。但是一些公司的董事會形同虛設,成了董事長的“一言堂”,重大投資決策由董事長一人決定,其他董事會成員則變成了擺設，企業負責人將親屬或親信安插在公司的財務、辦公室等重要部門,直接接受自己的指令，越過董事會和正規財務帳目大搞帳外投資，有的達上億元,風險非常巨大，帳外經營人不知鬼不覺,一旦損失，則全部歸責與國有股或至少由國有、非國有股共同分擔，一旦盈利，則爲個人或者小集體侵吞國有資產、從中謀取非法利益提供了便利條件。

其次，更應當注意的是無形資產和財產性權利的損失，這種流失較之物質性資產流失更隱蔽。

1、無償對外提供國企專有技術。有的國有企業負責人沒有經過單位同意,偷偷將本企業的專有技術提供給私營企業，派技術人員無償提供培訓、調試服務。這種做法一方面造成國企專有技術無形資產的流失，另一方面也給本企業帶來競爭壓力,造成產品市場佔有份額的萎縮。這種行爲往往不引人注目,又沒有會計記載可查。時間一長,企業負責人將提供技術、資金算作個人在私營企業的投資入股,從中分取紅利。而在轉制過程中，又反過來引進該私營企業參股、控股，個人則完成從對國有無形資產的佔有到對國有資本的侵吞。

2、“老字號”等無形資產的流失。有些國有企業在轉制過程中，注重對資產負債等賬面資產價值的評估、轉讓，而對“老字號”、信譽、商標使用權等，不作計價或僅以很低的價格入股。很多老字號企業，因爲傳統機制的束縛，人員包袱重、經營方式不正確等原因而導致了經營狀況欠佳、大量負債的情況，以很低的價格轉讓，甚至出現所謂“零資產”轉讓，完全不考慮幾十年、上百年曆史沉積的“金字招牌”本身就附有巨大的無形資產價值。

3、一些原有體制下相對壟斷性行業的企業在轉制過程中，各種生產許可證、銷售許可證、貨物進出口權等作爲一種財產性權利，沒有能夠在國企轉讓中得到價值體現，也是國有資產流失的一種形式。

任何國家爲保證經濟健康發展和社會的穩定，需要對經濟進行管制和調控。國家通過掌握和選擇性地分配這些資源來引導企業和個人的行爲。我國長期受計劃經濟的影響，國家對經濟和社會生活的滲透程度很高，與此相對應的是該類和財產收益密切相關的各種權利非常廣泛，包括專營物資、進出口許可證、各類生產銷售許可證等。原有國有企業正是掌握大量的這一類資產性權利的主體。在國有資產退出國企經營過程中，國企的該部分的價值沒有得到正確體現。金壇市醫藥總公司改制就是一個值得注意的個案（已經由檢察機關查處）——該公司年盈利數百萬元，本身的淨資產爲1347.16萬元，在改制過程中被縮水1044.16萬元，以303萬元出售給原企業可數領導。改制結束後，有上海商人願出8000萬元高價買下而遭斷然拒絕。如此高額差價正是因爲該企業擁有多種藥品的許可證和銷售許可證，擁有了別人無法相比的壟斷性競爭權，也反映了原國有企業財產性權利的價值沒有得到正確體現，國有資產在轉制過程中大量流失。

二、在對國有資產流失原因的分析，　既要看到不法分子所採取的各種違法犯罪手段，也要看到一些政策認識、執行問題上的偏差、導致國有資產評估轉讓價大大低於實際價值；以及其他一些甚至被披上合法外衣的因素。

轉制過程中，國有資產的流失，一個最重要的問題就是在完成從國有企業的資產、股份的形態向政府所持現金、社會公共財富的形態的轉變過程中，因爲各種原因使資產受到低估，無法藉助一個公平的尺度完成等值的交換。

究其原因，主要原因是不法分子採取各種違法犯罪手段，千方百計壓低對國有資產的評估價，以期在出資入股時大大獲利，運用各種會計手法調整帳目，使淨資產被非法低估。典型手段主要有：

1、應收帳款做成“壞帳”，壓低企業的淨資產值。包括在企業改制前，蓄意將“應收賬款”做成“壞賬”，再從債務人處回收予以私吞；在資產評估時，將“應收賬款”做成壞賬，壓低企業淨資產值，企業改制開始後再貪污回收“應收賬款”。

2、虛設應付帳款，再以虛開的發票報銷沖帳，提取現金，貪污公款。以購買原材料爲名，虛開的增值稅專用發票報銷衝賬，再全部提取現金私吞。

3、隱匿、轉移財產，逃避審計，壓低淨資產值。有些企業爲避開改制評估基準日，躲避評估，先將企業貨款轉移到其他公司賬上，做成“其他應付款”，衝平“其他應付款”科目，評估後再轉回公司賬上，作產品銷售處理。

另一方面，如果經濟體制改革部門，國有資產管理部門或財政部門等，對國有企業改制過程中資產流失問題認識不到位、制定政策偏差、寬鬆，和出現違反經濟規律的做法、措施，都有可能造成國企資產受到低估。

1、資產評估的隨意性和資產評估方法的不合理，使國有股份比例降低或國家應得的收益減少，如以國有資產未按重置價格折股，未計算其增值部分，只是按帳面原值折股。按規定 ，國有資產應按資產重置價格折股，但很多企業在改制過程中卻仍按原帳面價值折股，造成國有資產流失與國有股比重的不合理降低。國有資產按重置價格評估增值後，應將增值部分計入國家股，但很多企業卻將其計入資本公積金，作爲全體股東共同享有的資產，造成國資流失與國有股比重的不合理降低。

2、企業負責人、上級主管部門負責人認識不到位，在改制工作中盲目求進度，工作不細，主觀上怕評估高了“賣不掉”，有意低估或制定過份優惠的政策，比如，對於一次性交款優惠折扣、內部職工購買的優惠折扣過高，這樣三優一惠，使本來評估得很低的企業資產更是所剩無幾。

3、國有資本的轉讓，本質上講也是一種商品的交易，如果違反經濟規律，辦事模糊了虧損企業與盈利企業，劣勢行業和優勢行業，夕陽產業和朝陽產業之間的差異，人爲搞一刀切的優惠政策和估價方法，必然也會對優秀的、盈利能力強的國在轉制過程中造成巨大的損害。

還有，部分法院民事案件審判中對證據審查和運用法律的簡單化、隨意性會給國有資產的流失披上“合法化”的外衣。

人民法院指揮民事訴訟程序推進的全部過程，決定民事訴訟案件結果的形式與內容。部分人民法院在民事審判中如果簡單按照《民法通則》或《合同法》，而不考慮《審計法》等相關法律法規規定，則會給一些利用合同危害國家利益的行爲披上合法化的外衣。

審計機關在對轉制企業審計過程中，往往會連帶發現一些問題，比如對於轉制前國企投資項目的基本建設中，項目雙方利用合同高估冒算、串通作弊，危害國家利益等問題。審計部門一但發現，下達追款的審計決定書，則會引起施工方與建設方（國企）的訴訟。根據《中華人民共和國審計法》，審計機關負有對與國家建設項目直接有關的建設、設計、施工、採購等單位的財務收支情況進行審計監督的職責。如果經審計發現與國家建設項目有關的單位利用合同危害國家利益的行爲，審計機關有權依法予以處罰。《合同法》也明確規定對利用合同危害國家利益、社會公共利益的行爲，構成犯罪的，依法追究刑事責任。但法院往往將視線轉移到合同糾紛上，在一些案例中，法院無視審計機關維護國家利益、具有行政處罰權的特殊性和權威性，輕率地作出判決。這樣就給項目雙方串通起來侵佔國有資產留下了缺口，使雙方惡意串通掘取國有資產的行爲披上合法外衣。

三、從國有資產流失的時間上分析，最主要的是在近期產權重大變更，國有持股比例大大降低甚至退出的時間手段，同時也應當看到有的流失問題是在一個較長的時間內一點一滴住逐步累加所致。

我國近期對國企改革統一思想，理清思路，明確了目標，在產權制度改革上下大力氣，國有股份大比例降低或完全退出，這一階段，正是不法分子企圖非法佔有國有資產的最後階段，也是最高發時間階段。但是國企改革不是一朝一夕的事情，有一些流失問題也是在較長時間內一點一滴逐步累加，在近期暴露出來的，比如：

1、在國企、在合資、合營、股份試點改造（仍由國有控股）的開始階段，國有股比例計算較隨意，帳面上有多少算多少，忽略了或低估企業的土地、房產等；

2、有的國企在國有控股初期，將國家批准留給企業作爲增加投資的部分以及稅後利潤中提取的盈餘公積金、公益金和未分配利潤等國有資產界定爲企業產權或股東權益，少計國家股，造成在新增權益分配時，國家應得的收益減少。

3、有的國有企業由於種種原因，在原經營過程中，有多個相對保密的資金帳戶，或小金庫帳戶；或有部分利潤未入帳，這是一些違反財經紀律的做法。但是這部分“祕密”資金在轉制過程中往往會首先被“聯想”到隱匿審計、評估後非法佔有，跨越從違法到犯罪的鴻溝。

這些點滴積累的問題，在近期產權轉讓過程中不花大力氣審計，兜底翻，一旦改制完成，很難再被提及和糾正；

四、對於故意造成國有資產流失，從中謀取利益的行爲主體，最主要的是一些企業的經營者，同時也要看到一些主管部門、評估部門與企業經營者相互勾結串通，成爲侵吞國資行爲的主體。

在故意造成國有資產流失，從中謀取利益的行爲主體中，主要的是一些企業的經營層，因爲在“經營者持大股、經營層多持股、、職工自願持股”的原則下，不法的國企經營人員將是國有資產流失的最大受益者。用一些不法分子的話講，就是“省下的都是自己的”。但同時我們也應當注意到，爲規範國企改制，國家、各級政府都出臺了一系列嚴密程序：諸如企業改制的申報程序、資產評估程序、政府審覈程序等，盜取國資一定程度上又不是不法經營者可以單獨完成的“簡單任務”。

1、有些企業主管部門把企業改制作爲送人情的機會，私下裏向親友、關係人或企業領導人許諾“這企業就賣給你”。結果既不需要競價，也無需競買者。有的企業實行“零”字出售，不花不一分錢就能把擁有幾百萬元資產的企業“買”到手，成爲私有企業。

2、評估部門與經營者達成“默契”，蓄意作虛假評估，或者缺乏應有的責任心，對一些虛假的財務帳冊及相關憑證不作細緻審覈而作出評估。

3、更有甚者，一些行業管理部門與一些企業經營者相互配合，將一些需要交納的管理費等內容，在轉制前一次繳清之後數年的費用，使尚未發生的財務活動提前反映到帳上，即由國企交納改制後的企業應繳納的費用，侵吞國有資產。

“預防國有資產流失”並不是《犯罪學》上一個獨立的概念，根據違法犯罪分子在特定階段侵吞國資不同的方法、手段，這一概念本身就包含了查辦和預防貪污犯罪、受賄犯罪、挪用公款犯罪以及各類瀆職犯罪和促使社會各預防主體積極行動，違章立制的內容。通過對國有資產流失現象的具體分析之後，筆者試圖從中找出有效的預防方法，即以“按經濟規律開展轉制工作爲根本；以評估管理機關、審計機關加強監督、監管力度爲基礎；以檢察機關各項職能的配合行使爲保證。”

一、出臺相關規定按經濟規律辦事，有計劃有條不紊地開展轉制工作，是防止國有資產流失的治標之策。

1、國有資本爲什麼要退出，國有企業產權爲什麼要轉讓，歸根到底是爲了適應社會主義市場經濟，適應加入wto後的市場化競爭，符合市場規律。那麼國有資本轉讓的過程，也只有符合市場規律，符合經濟學規律的操作，才能體現它的真正價值。國企改制轉讓的是國有資本（並不是轉讓資產）——什麼是資本，從經濟學角度看，它是一個未來收益的手段。資本的價值取決於未來的收益，嚴格地說是"預期未來收益總和的折現值"。未來收益越高，企業資本的價值越高，儘管重置成本可能很低；而企業未來收益越低，企業資本價值就越低。資本的定價既然是對未來進行預期的主觀行爲，在任何時候都可能是有爭議的。市場環境下，價值規律告訴我們，商品價格不僅取決於其價值，還受到供求關係的影響，轉讓過程中的國有資本也是商品，也不例外。

根據目前國資管理有關法規，國有資產轉讓必須先進行資產評估，而資產評估更多的是在資產持續使用的前提下，從形成資產所耗費的社會必要勞動這一價值的角度進行評估，很少分析資產供求力量的對比，因而評估的結論僅是資產的價值。只有將要轉讓的國企股份儘可能採取市場經濟的運作方式，堅持公開、公正、公平的原則，通過招標、拍賣等市場化方式，才能使國有資本的真正價值體現，使社會資源合理配置。那麼前面所提到的無形資產（商標、信譽、字號等）、與財產收益密切相關的權利（許可證等）的流失問題就在投標、拍賣槌聲中迎刃而解，也會使經營者長期、短期及惡意串通他人故意壓低資產的行爲得到遏制——因爲評估僅僅是交易的基本“底線”，企業的真正價值在市場價值規律下得以體現。

2、值得注意的問題是，整體企業產權不是一種標準化商品其價值量相對大，賣方市場空間相對小，往往雙夾雜着一些非資產因素（如人員接收、社會責任等），就需要我們的改制管理部門工作作細。作好宣傳，留出相對較充足的轉制時間限制，克服信息不對稱的“瓶頸”限制。

綜合考慮上述二點，各地方政府應儘快出臺與自己實際情況相適應的股份招標、拍賣、掛牌出讓的規範，改變現有的協議轉讓的相對暗箱，明確哪一類企業（優質資產）必須、哪一些企業可以以招標、拍賣、掛牌出讓方式轉讓；或者建立和完善國有資產權融通的中介機構，以“市場化”對抗腐敗。

二、 國有資產管理部門的監管工作亟須加強。國有資產管理部門應建立獨立、公正、客觀、科學的資產管理和評估體系，嚴格規範轉制的程序和方法，制定操作性強的細則規定，做到有章可循、層層把關、責任到人；轉制之前，轉制企業的上級主管單位或部門應先行對轉制企業進行內部審計，以此全面掌握轉制企業的資產負債情況，並堅持內部審計與外部審計相結合，嚴格把關：

1、嚴把“界定關”，嚴格按照《國有資產產權界定和產權糾紛處理暫行辦法》、《關於清產覈資中全民所有制企業、單位對外投資的清理和界定的暫行規定》等，開展產權界定工作。

2、嚴把“審計關”。對改制企業首先進行清產覈資，實事求是地全面理順賬目，再聘請會計師事務所對改制企業資產進行專項審計，同時對法定代表人進行任期（或離任）責任審計，對法定代表人任期內的財務收支和經營情況進行全面的審計評價。

3、嚴把“評估關”。嚴格執行國有資產評估的有關法規，選擇資信好的評估機構對擬轉讓的國有資產和國有企業進行全面評估，特別注意防止“漏評”、“少評”和“私評”，並嚴格防範個別人員私自左右評估結果。

4、嚴把“覈銷關”。按照“少覈銷，多掛賬，慎剝離”的原則慎重處置企業申報的呆壞賬，注重保持改制企業法人財產的完整。

5、嚴格掌握優惠分寸，“分期付款少打折，現金資產不打折，負債轉增資產不打折”。

6、嚴把“交接關”。嚴格執行付款“三不許”原則，即“不允許受讓方挪用企業資金支付轉讓款，不允許受讓方以企業名義借款支付轉讓款，不允許受讓方以企業資產抵押或用企業名義擔保貸款支付轉讓款”，嚴防以國有資產買國有資產；嚴格執行“三不過戶”原則，即“受讓方未付清轉讓款不過戶，貸款擔保未解除不過戶，內部借款未清償不過戶”；加強過渡期企業公章、發票、房地產證和其他重要檔案文件的管理，防止由於管理混亂而造成的資料流失和資產流失。

三、完善國有及國有控股企業內部的經營管理的監督制約機制。

1、國有控股企業內部應該完善董事會、監事會、經營管理層、職工代表大會(工會)、財務管理制度,明確職責範圍,形成一整套分權制約的經營管理機制,變"家長制"爲"科學決策制"，變"人治"爲"法治"，建立起名副其實的現代企業制度,防止“一把手”個人的權力過度集中膨脹，違規、違法經營，給國有資產帶來不必要的風險。

2、嚴格管理,實行迴避。國有企業應該實行重要崗位親屬迴避制度。嚴禁公司領導層將親屬及與個人存在利害關係的人員安排在財務、銷售、下屬公司負責人等重要工作崗位上；嚴禁公司領導層將本公司的相關業務承包或者安排給個人的親屬及有利害關係的人員經營，在公司經營管理的其他過程中,公司領導層應自覺讓親屬及有利害關係的人員迴避，公司領導層有上述行爲且情節輕微的，應視爲違紀,予以相應的黨紀、政紀處罰。

四、檢察機關應當充分發揮自身職能，體現打擊和預防職務犯罪專門機關的作用。

“防止國有資產流失”是預防職務犯罪工作的內容之一。但又不簡單等同於打擊和預防貪污、賄賂、瀆職犯罪等工作，它包含了這些方面的內容，同時又包含了對由於這些貪利性、瀆職性犯罪造成的國有資產流失的後果實行司法救助，挽回損失。這就至少涉及了檢察機關多個部門 ——偵查、預防和民事行政檢察部門。相關部門只有統一協調、有機配合，才能取得“國資保衛戰”的最大成效。

1、反貪污賄賂部門、瀆偵部門打擊犯罪的工作是對國有資產流失的特殊預防，也是民事行政檢察部門代表國家提起公益訴訟或支持起訴的前提；是預防部門開展普遍性預防工作的基礎。故意或過失的行爲，造成了國有資產的流失，並非刑法所規定的罪名，但是本文前面所述的侵犯國資所有權、使用權；採用各種手段隱匿國有資產，逃避評估；內外上下勾結共同侵吞國家資產以及相關主管部門嚴重不負責任造成國資鉅額流失的行爲，都能在刑法分則裏找到對應罪名。對於這些羣衆反映強烈、多次舉報的腐敗問題、違法問題,司法機關要高度重視,從穩定大局和保護企業健康發展的角度出發,查清問題,妥善處理。對於舉報屬實、構成犯罪的行爲,檢察機關反貪、瀆偵部門及公安機關經濟偵查部門各司其職,按照各自範圍依法追究犯罪嫌疑人的相應刑事責任。偵查部門高舉反腐利劍，嚴厲查處、打出聲威和氣勢，打掉不法分子的囂張氣焰，使其不敢越雷池半步，是預防國資流失工作取得成效的先決條件。

2、借改制之機侵吞國有資產，造成鉅額國有資產流失，在此基礎上的企業產權協議轉讓,是以合法的形式掩蓋了非法的內容,對侵害國家利益、社會公共利益的行爲,檢察機關應以公權予以干預。

① 制發檢察建議，並將相關調查證據送往國資管理部門，撤銷原產權界定，進行二次改制。

② 檢察機關民事行政檢察部門代表國家提起訴訟，或支持國資管理部門起訴，要求法院確認原產權轉讓行爲無效。當事人隱匿國有資產是故意還是過失，隱匿多少，檢察機關最有發言權，檢察民行部門提起民事訴訟或支持，比其他國家機關單獨訴訟有不可比擬的優勢。

③ 民事行政檢察對於法院民事審判中忽視“當事人惡意串通，侵害國家、集體利益”的行爲而作出的不正確判決，提出抗訴，不使國資無謂流失，並通過抗訴促使人民法院合理調整民事審判的法律程序和運用證據的觀念。

如果把檢察偵查部門的打擊預防比作是揚湯止沸，使之不敢犯的話，民事行政檢察部門的公權干預則是讓當事人最終必然無利可圖，使之不想犯，是釡底抽薪。

3、檢察預防部門是預防職務犯罪的專門機構，也是把偵查部門“打擊預防”、個案預防中規律性的內容行業化、普遍化、社會化的專職部門。預防部門從查處的侵吞國有資產的案例中調研和總結出經驗、對策，在相關行業中推廣，並促使政府制定規範，構築“不能犯”的防線，擴大偵查、民事檢察部門的辦案效果。同時大力開展相關法制宣傳教育，鼓勵和促進羣衆對造成國有資產流失的腐敗行爲的舉報，反過來促進偵查工作的開展和民行公益訴訟的開展，形成“預防國有資產流失”的良性循環，相互配合打好這一場曠日持久的“國資保衛戰”。