加強基層法律服務所管理應當解決的問題

基層法律服務所完成脫鉤改制後，已成爲“自願組合、自我管理、共同出資、共擔風險”的合夥制社會法律服務機構。經過一年多運行，我市基層法律服務所及其從業人員總體狀況是：一方面在主觀方面普遍增強了擔憂心理、求富心理、進取心理和期望心理；在客觀方面仍然接受司法行政機關和基層人民政府委託，配合當地司法所協助承擔調解民間糾紛、普法宣傳、法律援助、148法律服務等司法行政工作，參與基層民主法制建設，但積極性、主動性、責任心明顯下降；在自身建設上大多數服務所都改善了硬件設施，重新選址，裝修辦公房，添置了新型辦公用具及通訊設施。另一方面也暴露出各種問題，諸如內部分工不明確，業務開展不順暢，辦案質量不講究，財務管理不規範，卷宗材料不齊全，內部人員不團結，制度建設不完善，合夥人員不到位等等。筆者認爲，加強基層法律服務所管理已成爲迫切議題。妥善處理和解決這些問題必須加強管理，擺脫目前自上而下對基層法律服務所管理“缺乏過硬依據、缺少必要手段”狀態，解決好“準確定位、資格准入、嚴格監管手段”等三個方面的問題： 一是準確定位問題。基層法律服務所從誕生起直至現在完成脫鉤改制的十多年發展時間，其定位一直處在不確切和不連續的變化狀態中。基層法律服務所從最初的“事業法人體制”，實行與鄉鎮政府司法所“政事合一”、“合屬辦公”；到按照“國辦發[XX]51號”和“清辦函[XX]9號”文件精神艱難地完成脫鉤改制，“不再屬於行政掛靠機構或事業單位，實行自主執業、自收自支、自我管理、自我發展的自律性運行機制，成爲符合法律中介服務行業規制的合夥制執業組織形式”；再到目前張福森部長在全國司法廳（局）長座談會上，要求從基層法律服務所立足社區、親民近民、服務便利、收費低廉等特點，以及在滿足城市低收入階層和弱勢羣體的法律需求等特殊作用出發，將大中城市基層法律服務工作職能定位在“以街道社區爲依託，面向基層、面向社區、面向羣衆，提供公益性、非營利性法律服務”上，使得基層法律服務定位在短時間內出現政策上的反覆性和不連續性，以及定位本身帶來的難以把握性和難以操作性。 其一，關於“以街道社區爲依託，面向基層、面向社區”。這一定位很好理解，是指基層法律服務要面向最基層，立足社區，親民近民，爲廣大公民提供最便捷的法律服務，使之成爲法制需求滲透到每一社會角落的重要載體。但大家是否意識到，這一規定的同時也明確限定了基層法律服務的活動範圍和執業區域！試想，目前的社區法律需求是否能夠滿足基層法律服務的基本生存需求？供需是否能達到基本平衡？在已經脫鉤改制的今天，只有當社區的法律需求供不應求時，基層法律服務所纔有生存的可能，除此之外只能自生自滅。既然如此，“面向羣衆”又從何體現？ 其二，關於“提供公益性、非營利性法律服務”。何爲公益性？非營利性？公益乃公共的利益，多指羣衆性福利事業，通常表現爲“使社會廣大公民獲得利益而不謀求回報”，往往是國家和政府職能的重要體現；非營利性乃不以贏利和獲得利潤爲目的，行爲本身注重和追求的是社會利益而非經濟利益。因此，非營利性常與公益性結伴而行。但“提供公益性、非營利性法律服務”的定位與脫鉤改制後合夥制基層法律服務機構的要求相去甚遠。試想，如果完全符合公益性、非營利性要求，合夥制基層法律服務所將如何生存？何以爲計？即便可以符合“收費低廉”要求適當收費，又如何把握以公益性、非營利性爲目的的有償服務收費標準？儘管“收費低廉”，但“收費低廉”本身與公益性、非營利性要求是否相互矛盾？ 其三，關於“滿足城市低收入階層和弱勢羣體的法律需求”。這一點，在基層法律服務的職責中屬於“應當履行法律援助義務”一類，而且義務有限。除此之外，筆者認爲，“滿足城市低收入階層和弱勢羣體的法律需求”職責不應當由基層法律服務所擔當，因爲，“滿足城市低收入階層和弱勢羣體的法律需求”在本質上屬於法律援助範疇，屬於政府職能範疇，是應當由政府發揮公共職能，通過完善法律救濟制度（如大力發展公職律師等）渠道解決的問題，而作爲符合法律中介服務行業規制的合夥制基層法律服務所及其人員不具備這些社會公共職能。因此，從另外一個角度講，“城市低收入階層和弱勢羣體”也不應當成爲基層法律服務的對象。 二是資格准入問題。基層法律服務存在的一個普遍問題是對從業人員執業資格要求過低，資格准入沒有提上議事日程。不論是司法部的59、60號令，還是於8月1日生效的《江蘇省合夥基層法律服務所管理試行辦法》，都對從業人員的執業資格要求過分寬泛。如司法部的60號令第六條規定:……,“具有高中或中等專業以上學歷；品行良好；身體健康；擁護憲法,遵守法律,有選舉權和被選舉權”的人員，可以經考試取得基層法律服務工作者執業資格。 寬泛之一：對從業人員的教育背景和知識儲備水平要求過低。雖然學歷本身並不等於水平和能力，但對於從事專業法律服務、擔當着維護當事人合法權益、維～律正確實施、促進社會穩定和經濟發展的專業人員來說，僅僅具備基礎教育水平是遠遠不夠的。人的受教育水平在一定程度上決定了人的素質水平。由此從這點看，基層法律服務工作者在起跑線上就輸給了律師。 寬泛之二：對從業人員的綜合素質要求過於模糊。何爲“品行良好”？在具體實施和考覈中有什麼大致標準？品行良好的依據是什麼？品行良好的依據和標準由誰掌握？品行良好的評價由誰作出？等等，等等，諸如此類的問題在理論和實踐中都沒有明確和解決。如此，導致造成了基層法律服務人員隊伍總體素質不高的現狀。 三是嚴格監管問題。總體上，對基層法律服務所監管缺乏有效着數，集中表現在對違反義務規定的執業機構和人員缺乏有力處置手段。雖然司法部的59、60號令和《江蘇省合夥基層法律服務所管理試行辦法》，都對執業機構和從業人員的權利、義務作了明確規定，但卻缺乏對執業機構和從業人員違反義務規定的行爲處罰規定，或者已經設定的處罰規定和手段形同虛設，導致實踐中管理部門對執業機

構和從業人員的嚴重違規違紀行爲缺少有力處置方法和手段。 表現之一：能夠使用的處罰手段畸輕，根本無法達到懲誡目的。司法部《59令》第42條、《60號令》第55條，分別對執業機構的11種行爲和從業人員的19種行爲設定了處罰措施，但能夠使用的處罰手段僅僅限於“由所在地的縣級司法行政機關予以警告”，而實踐證明，使用警告手段的效果微乎其微，根本無法達到懲誡目的。雖然《59令》在第46條規定了“司法行政機關對基層法律服務所實施行政處罰的同時，應當責令該所限期整改。期滿仍不能改正，不宜繼續執業的，由組建單位予以停辦，報請地級司法行政機關予以註銷”的內容，但註銷豈能解決一切問題？執業機構註銷後，一是減少了當地的法律服務資源，削弱了爲基層服務的力量，二是原有的大多數從業人員仍將擇所而居，繼續從事基層法律服務工作。總體上減少的一個甚至幾個所，並未從根本上改善基層法律服務的現狀，因爲歸根結底還是原有的那些人在執業，除個別依照《59令》第45條規定處罰的所主任（《59令》第45條規定：“司法行政機關對基層法律服務所實施行政處罰的，應當同時追究負有管理失誤責任的該所主任的責任，嚴重者予以撤職或者解聘”）。 表現之二：已經設定的具有威懾力性質條款不便使用。首先是司法部《59令》第42條、《60號令》第55條中設定的處罰手段：“有違法所得的，按照法律、法規的規定沒收違法所得，並由地級司法行政機關處以違法所得三倍以下的罰款，但罰款數額最高不得超過三萬元”。可以說，這樣的規定涉及執業機構和從業人員的最切身利益，是最具威懾力性質的條款，可惜，由於缺乏本條款中所說的配套“法律、法規的規定”這一前置條件，導致此條款成爲中看不中用的擺設。從立法上看，它是一個具有超前意識的條款，但在實踐中卻毫無價值。其次是《60號令》中第58條設定的處分規定：“基層法律服務工作者有下列情形之一的，基層法律服務所應當給予開除處分:……”。若此規定能夠不折不扣執行，一部分被開除者將被逐出基層法律服務領域，因爲，《60號令》第14條規定，“曾被基層法律服務所給予開除處分的”，“司法行政機關應當作出不準予執業登記的決定”。但問題恰恰在於，《60號令》第58條中所設定的“開除”一項嚴厲條款，隨着基層法律服務所的改制已歸於無效！因爲合夥製法律服務所除合夥人外，其他人員皆屬聘用，解除合同（解聘）是常規手段，誰會去使用得罪人的“開除”手段？更何況，沒有任何條款規定“應當使用開除手段而規避不用時應當承擔法律責任”！ 表現之三：缺乏對不具有執業資格而以基層法律服務工作者名義公開執業人員的管理和處罰規定。實踐中，時常遇到一些不具有執業資格而以基層法律服務工作者名義公開執業的現象。對此，雖然聯合公安、工商部門進行查處，但效果往往不佳，主要原因是缺乏執法和處罰依據。一方面，違法者吃準了基層法律服務缺乏執法和處罰依據而顯得有恃無恐；另一方面，依法行政的要求使得公安、工商等部門在缺乏明確執法和處罰依據情況下不能也不敢輕舉妄動而顯得無所適從。 綜上所述，筆者認爲，加強基層法律服務管理應當解決以上三個方面存在的問題，明確對基層法律服務所的定位；提高對基層法律服務者的執業准入要求；加強對基層法律服務所的管理和監督。具體應從四個方面入手： 一是加快立法完善規則。當務之急是立法。要儘快制定出針對脫鉤改制後合夥基層法律服務所的管理規則。通過立法解決這樣幾個問題：一是對基層法律服務所的準確定位；二是確定基層法律服務者的資格及准入條件；三是明確基層法律服務所（者）的權利義務；四是確立正常的資格考試、考覈制度，增強人才儲備和流轉；五是確定管理工作原則和方法；六是明確罰則和法律責任，做到與不履行義務行爲的一一對應；七是規定未盡事宜等的附則。 對基層法律服務定位的指導思想應當堅持四點：“明確業務限定範圍，允許競爭自由發展，減少數量控制規模，最終接軌逐步消亡。”即：在明確基層法律服務所業務範圍和執業範圍、允許其自由競爭發展的基礎上，通過不斷減少基層法律服務所數量並控制其人員發展規模，逐步提高其准入資格，實現管理上與律師業的接軌，最終消亡基層法律服務所。 對基層法律服務的定位應當把握三個原則：一是市場主體原則。既然基層法律服務所已經脫鉤改製爲合夥制，在理論上已經成爲獨立的市場主體，那麼就應當允許基層法律服務所按照市場規則自由發展，由市場需求來決定其前途和命運，其中並不排除司法行政機關對它的引導、規範和制約；二是區別於律師原則。基層法律服務與律師服務的最大區別在於“業務範圍和執業區域”的限制，之所以受限制，是由設立者的初衷以及基層法律服務本身的缺陷決定的：設立者的初衷和本意是立足基層，方便羣衆，拾遺補缺；但隨着律師業的不斷髮展、擴張和滲透，“我國律師制度恢復之初存在的律師數量難以滿足大量基層法律服務需求的狀況”已得到根本緩解，基層法律服務的這種定位優勢逐漸減弱，代之以巨大的生存和競爭壓力，加之基層法律服務的人員素質總體上無法與律師抗衡，因此如果將基層法律服務所辦成第二律師事務所，其前景就是自取滅亡，根本行不通；三是有償服務、自由競爭原則。作爲市場主體之一，基層法律服務所應當脫卸司法行政機關和基層人民政府賦予和委託的一些職能，不應再承擔調解民間糾紛、普法宣傳和148法律服務等司法行政工作，而應象律師一樣，通過完成代理行爲參與到基層民主法制建設中去。脫卸掉的那部分司法行政工作職能，應通過司法行政工作進社區解決，具體應由擔當法律援助的公職律師和司法所人員共同承擔。象律師服務一樣，基層法律服務實施有償服務並不會抹殺其本身內在的公益性。 二是加強管理完善監督。加強四個層面的管理和監督，即行政管理和監督，行業管理和監督，內部管理和監督，社會管理和監督： 司法行政機關通過實施資格准入和制定各項政策規章，把握好“遊戲規則”，當好公正執法的“裁判員”，協調有關部門爲基層

法律服務發展創造良好環境，以此進行管理和監督； 基層法律服務工作者協會則通過對基層法律服務所和工作者的日常管理和監督實行行業自律，主要是全面掌握基層法律服務工作者的執業狀況和思想動態，抓好培訓、維權，進行違法違紀行爲調查處理，開展區域合作與交流； 基層法律服務所內部管理和監督的主要落腳點是內部全面的建章立制以及規範的執行運作，它至少應當包括：完善的制度建設、明確的內部分工、團結的從業人員、順暢的業務開展、保證的辦案質量、規範的財務管理、齊全的檔案卷宗、合理的收入分配、良好的納稅行爲、自覺的自我約束等內容，涵蓋了基層法律服務工作者執業活動的每個層面、環節、角落，是基層法律服務管理的基礎； 社會管理和監督主要是指稅務、審計、～等有關部門的管理和監督。是社會有關職能部門從外部對基層法律服務所的納稅義務、分配積累等履行狀況和工作者的執業行爲、代理質量進行跟蹤和監督，以保證基層法律服務所和工作者能夠規範開展活動。 以上四種形式從內外部、縱橫向等多方面、多角度構成基層法律服務管理和監督的體系，相輔相成，不可或缺。 三是加強教育提高素質。基層法律服務業的發展前景最終將取決於社會的需求，而在決定這種需求的因素當中，從業人員的素質和水平是極其重要的一環。爲此，必須通過加強教育來達到提高從業人員素質、最終實現與律師並軌、成爲律師的目的。筆者認爲，加強教育應當從三個方面入手： 一是加強思想政治教育。司法行政機關、基層法律服務工作者協會以及基層法律服務所要定期組織和安排思想政治教育活動；通過教育，使基層法律服務工作者牢固樹立保障國家法律正確實施和維護當事人合法權益的意識；使其切身體會到基層法律服務是民主法制建設的重要內容，是實踐依法治國的重要工作；紮根基層、面向羣衆、服務百姓、便民利民是基層法律服務賴以生存的根本，避免和杜絕法律服務中的唯利是圖。 二是加強職業道德和執業紀律教育。通過教育，使基層法律服務工作者能將相關的職業道德和執業紀律要求爛熟於心、牢記於腦、融化於血；牢固樹立講求職業道德、遵守執業紀律是基層法律服務業的生命意識；使其切身體會到遵守憲法法律、恪守職業道德、尊重百姓意願、遵章守紀辦案的重要性；做到能夠自覺貫徹執行國家司法部有關政策規章和省市基層法律工作者執業禁令，主動接受上級主管部門的管理和全社會廣大公民的監督，嚴格自律，規範執業，一旦出現違法違規執業行爲，能夠自願接受處理和處罰，樹立起基層法律服務工作者的良好形象。 三是加強業務知識培訓和教育。爲廣大公民提供優質、高效的法律服務是基層法律工作者的立身之本，是提高其個人知名度和拓展服務領域的根本途徑。因此，各級各類管理機關要加強對基層法律服務工作者的業務知識培訓和教育，開闊其眼界，增加其知識，提高其技能，充分發揮基層法律工作者立足社區開展法律服務的拾遺補缺作用。 四是鐵腕處罰獎懲分明。筆者認爲，對基層法律服務所和從業人員違法違紀行爲的處罰必須施以鐵腕，決不手軟；同時對保障國家法律正確實施和維護當事人合法權益表現突出的給以大張旗鼓表彰。因爲整個基層法律服務隊伍的人員素質和水平參差不齊，對一部分違法違紀行爲的容忍和放縱，就是對全體遵章守紀者的不公和傷害，也是管理者損害自身形象和權威、自取其亂的根源，更是對推進我國民主法制建設的失職。因此，凡屬查證屬實的違法違紀行爲，都應當按照相應罰則處理，決不姑息和養癰遺患。 以上僅爲筆者一家之言，歡迎大家批評、指教、爭論。