關於村民自治工作調研報告
近幾個月來，我們組織有關人員深入福州、莆田、泉州、漳州、龍巖市的縣(市、區)鄉鎮、部分村，召開有縣級民政局幹部、鄉鎮幹部和村幹部、村民代表、鄉鎮人大代表等參加的農村基層民主政治建設座談會，結合以往的調研活動和平常的工作實際，對我省完善農村村民自治，發展農村基層民主政治建設的基本情況有了比較全面、真實的瞭解掌握，對進一步完善農村村民自治，加快農村基層民主政治建設步伐的重要意義，有了更深刻的認識。
一、當前我省村民自治工作的主要成效
1、民主選舉日臻規範，選舉質量逐屆提高
我省村委會換屆選舉已進行了九屆次。民主選舉作爲農村基層民主政治建設的重要環節，在我省受到各級領導、有關部門，直至廣大農民羣衆的廣泛重視和熱心支持，首先是選舉法規比較健全。我省在全國率先出臺了《福建省實施〈中華人民共和國村民委員會組織法〉辦法》和《福建省村民委員會選舉辦法》（以下簡稱《實施辦法》和《選舉辦法》），並經過多次修訂完善。XX年在總結XX年、XX年兩次換屆選舉實踐經驗和分析研究出現的新情況、新問題的基礎上，對兩個“辦法”進行進一步修訂完善，使法規更加切實可行，便於操作。其次是操作程序更加規範。在換屆選舉過程中，各地嚴格按照有關法律法規和黨內法規辦事。做到凡法律法規有明確規定的，嚴格遵照執行；法律法規和政策沒有明確規定的，堅持村民自治的原則由村民大會或村民代表大會討論決定，按照大多數人的意見辦理。各地還對操作程序和操作辦法作出了嚴格具體的規定，儘可能地壓縮了操縱選舉的空間。三是民主程度不斷提高。由原先的直接任命，到後來的間接選舉，再到目前的直接選舉，以及備受關注的不確定候選人選舉，選舉的民主程度一屆比一屆提高，運作程序也一屆比一屆規範，成功換屆選舉的數量與質量在不斷提高。XX年，全省應換屆的14433個村委會已有14379個完成了換屆選舉工作，完成率爲99.6%，其中廈門、三明市100%完成選舉任務，福州、泉州、寧德、龍巖市完成率達99.8%以上。通過換屆選舉，各地村委會幹部隊伍的整體素質進一步得到提高，基層組織建設邁上一個新的臺階，有力地推動了基層民主政治建設的進程，爲推進海峽西岸新農村建設和構建社會主義和諧社會打下了堅實的政治基礎。全省新當選的村委會成員中，黨員比例佔60.2%，比上屆提高了3.4個百分點；高中以上文化程度佔76.5%，比上屆提高了5.6個百分點；平均年齡40.9歲，其中30歲以下的佔16.8%。許多地方的經濟能人和高素質人才當選爲村委會成員。福州市村委會成員中30歲以下的佔10.5%，村主任大專以上文化程度的佔3.7%。廈門市由當地企業家當選村主任的約佔三分之一。龍海市村委會成員平均年齡38.8歲，30歲以下的佔14.7%，大專文化程度以上的村主任佔15%。
2、民主決策日趨嚴謹，決策方式更加多樣
當前，我省農村民主決策形式更加多樣，成效更加顯著。全省50%以上村委會在村務決策中引入民主聽證制度。在開展決策聽證中，村“兩委”努力做到立足本村實際，認真制定具體實施細則，精心組織召開聽證會，紮實做好聽證事項的落實，把涉及村民切身利益的事務，包括重大村務決策意見出臺、村集體財務收支、村幹部管理、計劃生育、企業（耕地和山林等）承包、工程招投標、宅基地分配和土地徵用補償、義務工攤派和農民負擔、優撫、福利、救濟、村規民約的修訂完善以及村民反映強烈的其他事項，都納入了聽證內容。三明市共有1514個村開展了村務決策聽證活動（佔村總數87.4%）。近年來，全市先後召開聽證會4000多場（次），列入聽證事項3600餘件。泉州市今年來通過聽證議定事項5523個，已辦結的事項4193個，得到了廣大基層幹部、羣衆的認可，羣衆滿意率達90%。寧德市今年來共召開聽證會1968場（次），確定聽證議題2238個，其中涉及村級重大事務和農民羣衆切身利益的議題1809個，最後形成統一意見的有1776個，解決了一大批歷史遺留問題和羣衆反映強烈的問題。
在未實行村務決策聽證的村，沿用村民代表討論決策的傳統形式。具體做法是：由村黨組織、村委會、村民代表或其他組織提出，由黨組織受理，交村“兩委”聯席會議討論提出方案，再交由村民代表會議討論決定，表決結果和會後執行情況通過村務公開欄公佈，接受羣衆監督。莆田市秀嶼區東埔鎮下坑村在剛開始提議集資建設公益性骨灰堂時，響應者寥寥。隨着村民代表會議討論的不斷深入和建設方案的不斷修改完善，絕大多數家庭願意參與集資建設。村務決策聽證制與民主決策制度的實行，很大程度上限制了村委會少數人說了算的弊端，減少了村務決策失誤，優化了村務決策水平。
3、民主管理更加主動，管理方式更趨合理
九十年代後半期起，特別是近年開展社會主義新農村和農村社區建設後，村民爲了更好地實現自我管理、自我教育、自我服務，由村民討論制定村民自治章程、村規民約及村中的各種管理制度，作爲幹部和村民的行爲規範。目前，全省有98%的村委會制定了村民自治章程，有95%的村委會制定了有關生產管理、財務管理、社會治安、計劃生育、福利保障、幹部目標管理等項制度。許多地方還建立了由村民代表或羣衆團體人員參加的執約隊，依據自治章程或村規民約，開展經常性的檢查活動，確保自治章程和村規民約的貫徹落實。邵武市村村制定了村民自治章程，建立村務管理規定。古田縣各個村委會還把《村民自治章程》印製成冊，分發到每家每戶，成爲村務管理的依據和村民言行的準則。村民自治章程和村規民約的制定實施，減少了村委會工作的隨意性，許多山區農村因爲制定了自治章程，實施了民主管理，使村務管理加強了，幹部羣衆更加和諧了，亂砍濫伐森林的現象減少了。
4、民主監督意識增強，村務公開日臻透明
我省農村民主監督工作，主要是通過村民會議、村民代表會議或村務公開等形式對村委會及其幹部的工作進行審議和評議來實現的。近幾年來，各級黨委、政府把村務公開作爲推進農村基層民主政治建設的重要舉措，做到責任到位，工作到位。全省建立了省、市、縣、鄉、村五級村務公開工作領導小組，形成了各有關部門團結協作、齊抓共管的工作格局。目前，全省100%村委會設立了村務督查小組或民主理財小組，所有的村委會均設立村務公開欄。南平市農村實行集體財務一月一公開，確保村集體財務公開情況讓村民看得見、看得懂、看得早，深受村民羣衆的歡迎。漳浦縣前亭鎮田中央村許多村民說：“村裏的事，以前公道不公道天知道，如今公道不公道，一看就知道”。
近年來，各地還通過村財階段性審計和離任審計來實現民主監督。在很多村委會，凡超過一定數量(一般是1000元以上的)的開支，均經過民主理財小組的階段性審計。村委會幹部離任審計，是村財審計的一項重要內容。每屆村委會換屆之前都要進行村財審計。XX年村委會換屆選舉之前，全省審計面達99.6%，審計金額達405億元，其中查出違紀金額1.35億元，涉及3584個村委會，處理了涉嫌貪污挪用集體財物者263人，其中受黨政紀處分53人，移交司法機關處理42人，清退款物1174萬元。通過村財審計，農村經濟和村財管理問題得到再整頓，進一步加強和規範了村集體財務和資產的管理，促進了農村黨風廉政建設。
5、大膽探索改革創新，民主自治上新水平
近年來，我們結合農村基層民主政治建設實際，緊緊圍繞改革創新這一時代精神核心，從有關法規和政策規定上，從民主自治方式方法上，進行了一系列的探索和改革，有效地促進了農村基層民主政治建設上新水平。一是進一步修訂完善了地方性法規，從法規上進行改革創新。XX年11月，省人大十屆20次會議對《實施辦法》和《選舉辦法》進行重新修正、完善並頒佈實施。兩個辦法對選委會的直選、選民資格的認定、不確定候選人的選舉、選舉效力的認定等問題作出了符合基層實際的具體規定，尤其是明確了村委會成員在任職期間，有被依法追究刑事責任，違反計劃生育法律、法規多生育或者婚外生育，連續六個月以上不履行或者不能履行職務三種情形之一的，其職務自行終止。XX年度村委會換屆選舉中，有49名村委會成員當選後職務自行終止，其中村委會主任30名。實踐表明，這些措施的出臺，對促進村委會建設起到了很好的促進作用。二是制訂下發各種規範性文件，從政策上進行改革創新。XX年，省民政廳在不違背法律法規和立法宗旨的原則下，下發了《關於XX年村委會換屆選舉若干問題的指導意見》，對選委會選舉、村民代表選舉、選民登記、候選人資格等13個問題作出具體的規定，使選舉工作更便於廣大農村基層幹部羣衆掌握和操作。兩年多來，省民政廳對村民自治中的村委會成員另行選舉、駐村單位是否參選、選舉效力、村委會成員職務自行終止等問題，共下發了近20份規範性文件，從政策上進一步豐富完善了法規規定，創新了村民自治工作。三是深入開展村務決策聽證活動，從方法上進行改革創新。爲進一步建立健全村黨組織領導的充滿活力的村民自治機制，推進農村社會主義物質文明、政治文明、精神文明建設和構建社會主義和諧社會，XX年，省裏下發了《關於開展村務決策聽證工作的意見》，在全省農村全面推行村務決策聽證工作。《意見》明確了開展村務決策聽證工作的指導思想、目標要求、基本原則、總體安排、方法步驟和組織領導，並制定了《福建省村務決策聽證辦法》，從工作方式方法上對深化村民自治工作作出了具體規定，進一步提升了基層民主政治建設水平。
二、村民自治工作面臨的困難和主要問題
（一）民主選舉的重視度下降，選舉難度略顯增大
一是部分鄉鎮對村委會選舉重視程度和工作力度有所下降。隨着農村政策和農村工作重心的變化，鄉鎮在工作上對村級組織的依賴程度降低，財力上對村級的依賴性減弱，部分鄉鎮領導機關對村級組織選舉的關心程度降低，對村委會選舉的重要性認識不足，組織領導不力，依法指導不細緻，宣傳發動不充分，抱着完成任務的心態組織選舉，有的消極應付，從一定程度上影響了村委會選舉的質量。
二是選舉的競爭性進一步增強，婦女當選的難度加大。婦女當選難度加大的主要原因有：在一些經濟發達地區，村“兩委”交叉任職的比例逐步提高，村委會成員的職數大幅度減少，村委會選舉的競爭性增強；村幹部的政治、經濟待遇逐步提高，參與競選村幹部的人數越來越多；以血緣爲紐帶的宗族羣體和以經濟利益爲紐帶的利益羣體的競爭日益激烈。我省目前約10%的村委會沒有女委員，在將來的選舉中，如果不採取切實有效的措施，村委會成員中婦女的比例將會進一步下降。
三是違法干預選舉的現象依然存在，賄選現象增多。賄選現象已在很多地方出現，部分地方已呈蔓延之勢。賄選的手段多樣化，有給錢的，也有給物的，還有既給錢又給物的。有候選人直接參與賄選活動的，也有候選人指使他人所爲的。XX年換屆選舉時，福州市有一個村，候選人扛着80萬元人民幣，用透明塑料袋裹着滿村遊走，給人一種暗示：候選人若當選，村民將有好處。因賄選引起的選舉爭議和上訪事件時有發生。
四是對村委會選舉中違法行爲的查處存在困難。由於對村委會選舉中違法行爲的查處機構及其職責的規定比較則，涉及選舉中的一些矛盾和糾紛，如村民資格、候選人條件、賄賂選舉、另行選舉、重新選舉、選票認定、罷免、違法行爲處罰等，在現有的法律、法規中規定不明確或處理措施難執行，處理難度大，羣衆只好逐級、越級上訪。一些人鑽了法律空子，致使干擾破壞選舉現象時有發生，糾錯效果不明顯。
（二）村委會屆期三年太短，基層選舉過於頻繁
近年來，基層幹部羣衆普遍反映，村委會屆期三年太短。太短的任期一是造成村幹部隊伍不穩定，二是增加了行政成本，影響了農村的發展。有一種說法叫一年選、二年幹、三年等着換。第一年要接受任前必要的培訓，還要忙着定計劃，確定發展思路，第二年才忙工作，第三年快要換屆了，至少半年要考慮是否參加下一屆選舉，如何連選連任等等。此外，基層選舉活動過於頻繁，用羣衆的話說，十年九選，今年是村委會換屆選舉，明年是鄉鎮人大代表選舉，後年是縣區人大代表選舉。每次選舉，都要讓村委會幹部忙碌一兩個月，開支一筆錢，少則幾千，多則數萬不等。有的村幹部反映說：他們村裏幾乎每年都要搞一次選舉，而每一次選舉都得花上2至3萬元。毋庸置疑，目前，我省仍有部分村經濟較薄弱，頻繁的選舉活動對他們來說是一個負擔。而且，選舉活動多了，牽扯着村幹部的精力，也影響發展經濟。再者，次數多了，也影響村民參與積極性。
（三）村“兩委”關係不盡和諧，選舉聯動有待推進
在一些地方，村委會與村黨支部的關係不很融洽。有的村委會班子成員認爲自己是全村羣衆選舉的，而村黨支部書記只是由佔村民總數一小部分的黨員“兩推一選”的，於是盲目自大，自己想怎麼幹就怎麼幹，不尊重黨支部的領導；有的村黨支部認爲，基層黨組織是領導核心就是要領導一切，於是就大包大攬，妨礙了村委會班子正常行使應有的權力。我們在調查中發現，目前，尚有8%左右的村委會與黨支部關係處理不好、村“兩委”選舉聯動有待於進一步規範和推進。
（四）村務公開仍需規範，監督整改措施乏力
一是認識不到位。有的地方黨政領導和業務部門對開展村務公開工作的重大意義認識不足，對推進村務公開工作的要求把握不準，存在安於現狀、盲目樂觀、鬆勁懈怠的現象。有的村幹部存在怕麻煩不想公開，怕監督不敢公開的心理，甚至產生牴觸情緒。有些羣衆認爲村務公開只是上級和村幹部的事，與自己沒有多大關係，不聞不問，不參與監督和公開。二是工作不規範。對村務公開民主管理工作不同程度存在內容、時間、地點、程序的不規範。公開內容不全面，省裏要求公開11項內容（村幹部補貼、集體財務收支、計生指標、企業承包、工程投標、宅基地分配、被徵土地面積及補償款項、義務工攤派、救災救濟物資和生產資料發放、扶貧資金使用等），有的才實行四方面、六方面的公開，一些比較敏感和羣衆關心的內容不公開或公開不徹底。有的公開項目不細化，只籠統公開大的支出項目，而不公佈具體的支出情況，羣衆看了還是不明白。特別是在村財的收、管、用等環節上，普遍存在失範乃至混亂現象，亂髮補貼、亂開支等違紀違法的問題不同程度存在。三是監督整改不力。有些地方監督措施乏力，監督滯後，暴露出來的問題查處不及時，整改措施未能真正到位。
（五）基層工作隊伍較薄弱，局面難以開拓創新
推進民主政治建設，需要專業工作者紮實工作和不斷創新，需要農村基層骨幹和積極分子投身其中積極實踐。但我省許多地方的情況是，從事農村基層民主政治建設的人員無論在數量和質量上都明顯不夠。作爲職能部門的全省各級民政部門的基層政權和社區建設處（科、股）的同志屈指可數:設區市民政局基層政權和社區建設科的工作人員，多數單位只有一人，許多縣(區、市)政權股大都只有二分之一、三分之一甚至四分之一人(即一個人，兼辦其他事務)。而鄉鎮從事基層政權建設工作的骨幹和積極分子則更缺乏。另外，在很多地方基層政權建設沒有專項經費，也制約了工作的開展。
三、完善農村村民自治，發展基層民主政治建設的對策和建議
（一）進一步加強領導，形成齊抓共管新局面
我省農村基層民主政治建設，是在各級黨組織的領導下，在各級人大的監管下，在各級政府的指導下進行的，各級黨組織要從深入貫徹落實科學發展觀，實現全面建設小康社會的高度，深刻認識加強農村基層民主政治建設的重要性和必要性。要把農村基層民主政治建設列入重要議事日程，一、二把手親自抓、帶頭抓。要確定目標，部署措施，落實獎懲手段，組織各有關部門相互配合，齊抓共管，形成合力。鄉鎮黨委和村黨支部要加強對村民自治工作的具體領導，充分發揮領導核心作用，把黨的領導始終貫穿於村民自治的全過程，保持村民自治工作的正確方向。各級人大要切實按照村委會組織法的要求，發揮好自身職能，一方面搞好村民自治法律法規建設，另一方面開展經常性的執法監督活動。各級政府要認真研究農村民主政治建設的新情況、新特點以及存在的困難和問題，全面掌握工作動態，及時總結經驗，並推廣典型經驗，加強指導力度。司法、公安部門也要積極關注村民自治工作，搞好有關村民自治的法律法規的宣傳教育，及時懲治那些干擾破壞村民自治工作的不良行爲。要發揮新聞媒體的輿論引導和輿論監督作用，通過報刊、電臺、電視臺，宣揚各種先進典型，曝光各種違法現象，引導農民羣衆在自治活動中把握正確的方向，動員社會各方面力量共同關注和監督農村基層民主政治建設。
（二）進一步完善新形勢下民主選舉制度
現有的相關村民自治的法律法規雖經多次修訂，但有的仍然不能完全適合當前農村新形勢新情況。因此，有必要依據村民自治實踐中存在的問題和需求，對法律法規進行修訂。修訂法律法規，是對以往村民自治制度的再創新，必須解放思想，實事求是，與時俱進。要用發展、辨證的態度去修正不適應農村實際的有關制度，以充分體現法律和制度與時俱進的時代性。從現在情況看，修訂的內容首先要着重考慮民主選舉的辦法和程序。比如，近年來，隨着城市化進程的加快、人口流動量大，部分村民長期外出，他們有的想回村參加選舉，但無法脫身，有的則乾脆不回村參加選舉，這無形中給村委會選舉帶來不小的困難。比如在選舉中，要想達到“兩個過半”（即選舉村民委員會，有選舉權的村民的過半數投票，選舉有效；候選人獲得參加投票的村民的過半數的選票，始得當選）已不太容易，這樣的規定原來是必要的，因爲這樣有利於擴大民主，培育民主，可以維護村委會選舉的代表性和廣泛性。但是現在情況不同了，一方面由於人口的流動性增大，一定要堅持“兩個過半”會增加選舉的難度，加大選舉的成本。另一方面，棄權也是一種權利，或表示不在乎選舉的結果，或表示認同所有的結果，即使在美國，近幾屆選總統，選民也均未過半。因此，參選應堅持自願原則，以獲得參選人的多數票的當選，這樣既體現了民主，又降低了選舉成本。再就是明確對違法行爲具體的懲治辦法，要把村民自治實踐中的民主權利切實地納入法律保護範圍，建立明確的可有效操作的村民自治的保障機制。比如，對干擾破壞民主選舉的行爲，不執行民主決策、民主監督的行爲，應負什麼樣的責任，受到什麼樣的懲治，由誰來執行懲治行爲等，要有明確、具體的規定。在修訂法律的過程中，還應考慮延長村委會任期時間。農村幹部羣衆普遍反映當前選舉活動過於頻繁，他們希望對選舉活動予以整合，簡化選舉過程，改村委會一屆任期三年爲五年。
（三）正確處理鄉與村及村“兩委”關係
正確處理“鄉村關係”。要正確理解鄉鎮政府對村委會的指導、支持和幫助的關係。在制定農村政策時，要充分考慮農民的利益，科學劃分農民與政府的利益格局，理順管理體制，既要防止鄉鎮政府的“越權”，又要防止政府對農村社會的“失控”。鄉鎮政府必須在充分尊重村民自治權的基礎上，認真履行職責，堅持“協調、效能、服務、法治”的原則，不斷強化法律意識與服務意識，嚴格依法行政、依法管理，轉變政府職能，增強服務功能。村委會要把對鄉鎮政府依法行政的協助和配合作爲自己的法定義務，決不能以自治組織要服從民意爲藉口，不願接受鄉鎮政府對村務工作的指導，甚至唱對臺戲或抵制鄉鎮政府的工作。另一方面，村委會必須糾正實踐中村委會包辦鄉鎮政府對農村和村民相關事務的做法。
村黨支部與村委會的關係是我國政治生活中黨政關係的自然延伸，處理好村黨支部與村委會關係對村民自治發展和農村和諧社會的構建都尤爲重要。要從堅持黨的領導、人民當家作主和構建社會主義新農村有機統一的總體要求出發，努力探索規範、協調村黨支部和村委會的關係。一是要科學劃分職權與職責，處理好政治領導與具體事務之間的關係。村黨支部是農村的領導核心，是政治領導、組織領導和思想領導，主要宣傳黨的方針政策、管理好黨務工作和村黨支部自身的建設。這就決定了村黨支部不能代替村委會直接管理具體的村務。村黨支部應督促村委會依法實行自治，積極提出村的發展規劃，並通過村民會議或村民代表會議形成決議，監督村委會貫徹落實，監督村委會和村委會幹部的工作。村委會要增強黨的領導的觀念，自覺地接受和依靠村黨支部的領導。二是要增強農村黨的基層組織的執政能力，提高村民自治組織的自治能力。作爲農村黨的基層組織的村黨支部要加大建設力度，改進領導方式，提高領導水平和執政能力，以適應民主政治發展的要求。作爲村民自治主體之一的村委會不僅要樹立依法自治的意識，提高民主自治的能力，而且要牢固樹立“堅持和加強黨的領導”的思想意識，不斷增強自覺在黨的領導下開展工作的政治覺悟。
（四）進一步完善以村務公開、民主評議、民主理財爲主要手段的民主監督制度
進一步完善村務公開制度，切實把羣衆最關心、與羣衆利益息息相關的問題作爲村務公開的重點，對公開事項、公開時間、審覈辦法等做出具體規定。同時，進一步規範村務公開的工作程序，包括定期公開事項的內容、時間、地點、形式和意見受理等，都要符合規範要求。進一步健全並落實村務公開民主管理實施細則，以保障村民應有的知情權、參與權、決策權和監督權，使羣衆監督由對村務活動結果的監督延伸至村務決策及其整個執行過程的監督。堅持村民民主評議幹部制度，制定評議規則，定時定期進行統一安排。明確規定評議主體、評議對象、評議內容、評議方式、評議原則和評議要求等事項，使這一制度的實施既要有利於對村委會及其成員的有效監督，又要有利於發揮村委會及其成員工作的積極性、主動性和創造性，提高村務管理效率。堅持民主理財和財務監督制度，認真貫徹落實《福建省實施〈中華人民共和國村民委員會組織法〉辦法》和《福建省村集體財務管理條例》，健全村務監督小組和民主理財小組制度，保障村務監督小組充分履行職責，努力使民主理財、民主監督達到良好的實際效果。
（五）進一步擴大宣傳，樹立正確的村民自治觀
農村幹部羣衆是農村基層民主政治建設的實施主體。要採取各種有效途徑，廣泛深入的向農村幹部羣衆宣傳黨在農村的方針政策和國家關於村民自治的法律法規。通過宣傳教育，讓農村幹部羣衆增長村民自治的知識。使他們懂得如何尊重羣衆的意願，如何進行村民自治基本制度的建設，如何依法有效實施各項自治活動;懂得如何正確行使民主權利，遇到違法行爲時又如何維護自己的民主權利，從而提高民主實踐的能力和水平。樹立起健康的村民自治觀念，包括堅持黨的領導、依法辦事和充分發揚民主有機統一的觀念，明白堅持黨的領導、依法辦事和發揚民主三者之間的辯證關係，權利和義務相一致的觀念。要糾正那些認爲農村實行自治了，可以不受約束，想怎麼幹就怎麼幹的錯誤思想。
宣傳教育工作要注重實際效果，要做到經常性宣傳和階段性宣傳相結合，正面宣傳和典型教育相結合，一般性宣傳和疑難問題解答相結合，增強宣傳教育工作的多樣性和針對性。要充分利用報紙、廣播、電視、電臺等新聞媒體，向全社會宣傳黨的政策和國家法律，報道村民自治的典型事例，批露違法問題，營造全社會尊重、支持農村民主建設的良好氛圍。