關於縣土地流轉和集約化經營情況的調研報告
爲全面掌握我縣農村土地流轉現狀，總結、分析土地流轉工作中的成功經驗和存在的突出問題，有針對性地提出意見建議，使全縣農村土地流轉工作健康有序推進，加快我縣工業化、城鎮化、農業現代化同步推進的步伐。11月中旬，我會組織部分委員深入總堡鄉萬畝優質設施果品基地、民和三泰牧業養殖有限公司、民和龍卉菌業有限公司等種植、養殖基地，對我縣農村土地流轉及集約化經營情況進行了調研。通過實地察看、走訪農戶、聽取彙報、召開專題座談會集思廣益，分析了存在的問題，提出了意見建議。現將調研情況報告如下：
一、 主要做法和取得的成效
近年來，縣政府及農業主管部門高度重視農村土地承包經營權流轉工作，在堅持農村基本經營制度，依法保障農民土地承包經營權益的基礎上，充分發揮政府引導作用，大力推進農村土地承包經營權流轉，取得了明顯的成效。截止目前，全縣農村土地流轉總面積達到8.9萬畝，佔耕地總面積的14%。通過出租、轉包、轉讓、互換等流轉形式，逐步形成了龍頭企業帶動型、主導產業集聚型、股份合作經營型、專業合作服務型、現代園區推進型等多種經營模式。土地規模化經營取向越來越明顯，集約化程度不斷提高，有力地推動了農業規模化、產業化和現代化發展，促進了農村剩餘勞動力轉移。
(一)主要做法：
1、強化領導，建立服務體系。縣委、縣政府成立了民xx縣農村土地流轉工作協調領導小組，確定縣農業經營管理站承擔協調服務職能。各鄉鎮成立農村土地流轉服務中心，具體承擔農村土地流轉規劃制定、信息平臺搭建、招商引資、流轉主體資格審查、簽訂合同、統計分析及檔案管理等職責，對農戶和各類經濟主體提供服務，從組織上保證農村土地流轉工作的順利開展。
2、廣泛宣傳，提高羣衆認識。採取召開會議、印發宣傳資料等形式宣傳《合同法》、《農村土地承包法》、《民xx縣關於切實加快農村土地流轉促進規模經營的意見》等法律法規及相關文件;採用現場觀摩、算賬對比等形式，宣傳土地流轉對推進土地規模化經營、農村剩餘勞動力轉移、增加農民收入等方面的作用，引導農民羣衆初步走出了“流轉”就是 “流失”的認識誤區，提高了主動參與土地流轉的積極性。
3、培育主體，拓展流轉渠道。按照“政府引導、法人投資、企業經營、產業化開發”的思路，大力引導各類經濟組織和個人參與土地流轉，促進流轉主體多元化，使土地流轉從以前單一的農戶之間的流轉變爲農戶向農業企業、科技人員、專業合作社、種養殖大戶流轉。同時，採取政策扶持、協調融資、技術服務等措施，大力扶持培育種養產業大戶，積極引進客商帶動發展規模、高效種養業，推動土地流轉。
4、規範管理，實施政策獎扶。縣委縣政府結合我縣實際，研究制定土地流轉實施意見，明確了土地流轉的原則、指導思想、管理機構及職責。統一製作合同文本，縣、鄉(鎮)、村分別建立合同檔案和等級臺帳，基本做到了流轉情況底子清、情況明、資料齊全;制定土地流轉獎扶政策，設立農村土地流轉專項扶持資金，對通過土地流轉發展規模種植、養殖能手和專業合作社進行獎勵和扶持。XX至XX年，先後爲我縣38戶種植、養殖大戶、5個農機專業合作社解決了拖拉機、旋耕機等農機具購置補貼，輻射農戶1萬餘戶。積極爭取省財政廳、農牧廳獎扶資金280萬元，扶持了26個農業專業合作社。
(二)主要成效：
1、促進農業集約化經營，推動土地資源合理利用。通過土地流轉，一方面使農民自願地將無力經營或不願經營的土地及時轉讓出去，另一方面使部分有技術優勢、資金實力、經營能力的種養大戶、農業龍頭企業、專業合作社及時獲得相應的土地，解決“有人無田種、有田無人種”，“多種不能、少種不行”的矛盾，實現了土地資源的合理配置，使土地的集約化經營規模得以不斷擴大，較好的解決了耕地撂荒和粗放經營的問題，提高了土地資源利用率。如古鄯鎮樺林咀村農戶王耀武流轉土地500畝，實行集中連片種植全膜雙壟玉米，今年實現收入達23.4萬元。民和龍卉菌業有限公司流轉土地400畝，承包日光溫棚70棟、智能溫棚11500平方米，集中栽培花卉、食用菌、木瓜、人生果等，今年純收入700萬元，畝均達1.75萬元。
2、提升產業化經營水平，推動了畜牧養殖業發展。我縣農村土地流轉後，主要用於發展全膜雙壟玉米、設施果品、優質蔬菜、家畜(禽)養殖等優勢產業，有力地推動了特色產業發展。依託產業化龍頭企業和農村專業合作社，走農畜聯動、草畜結合的路子，進一步延伸現代農業產業鏈，提高了農業專業化程度和產業化經營水平。如轉導鄉前坪村農戶馬正蛟，流轉土地150畝種植全膜雙壟玉米，僅玉米收入達到7.2萬元。並利用玉米秸稈進行規模牛羊養殖，今年羊出欄1030只，牛出欄350頭，實現利潤50.45萬元。民和廣源畜牧科技有限公司流轉土地100畝，自今年7月份開始肉羊養殖，現羊存欄XX只。
3、加快農業科技推廣，推動了現代農業發展步伐。通過土地流轉形成規模經營的業主，爲了進一步提高種植效益，均不同程度地使用了多種先進農機具、優良品種和先進農業適用技術，多方接受農業信息服務，繼而整合生產要素，實行專業化、規模化經營，解決了以家庭爲單位的分散經營在銷售、技術、信息和資金等方面的難題，爲區域化佈局、規模化經營、專業化生產創造了條件，促進了農業產業結構的合理調整，提高了經營效益。如總堡鄉萬畝設施果品基地，規劃流轉面積1.39萬畝，總投資3.5億元，利用5年時間建設冬暖式日光溫室5000棟，覆蓋總堡鄉三垣、中垣、總垣和古鄯鎮古鄯、樺林咀等5個村。截至目前，已流轉土地2800畝，建設日光溫室734棟。基地建成後，預計實現年產值1億元以上。實現農業產業結構優化、農業增效、農民增收的目的，推動了現代農業發展步伐。
4、促進農村勞動力轉移，增加了農民的經濟收入。土地經營權流轉機制的建立，改變了部分農民“亦工亦農、亦商亦農”的兼業化狀態，提高了農業的專業化、規模化經營水平。全縣土地流轉總面積8.9萬畝，我縣人均耕地面積1.73畝，通過土地流轉，有5.1萬農民從土地耕作中解放出來。據瞭解今年我縣因土地流轉實現勞務總收入8.19萬元，勞務人均收入達 6469.2元，有力的促進了農村勞動力向第二、第三產業轉移。農民除土地流轉收入外仍享受各種良補政策，加之從事其他行業或務工收入，經濟收入有了明顯增加。
5、提高農業市場化水平，促進培育新的經濟主體。土地流轉助推了一大批新型農民以規模化經營參與市場競爭;助推了各類工商企業介入農業領域，增強農業市場主體活力和抗禦市場風險的能力;助推了各類農業龍頭企業和農村專業合作經濟組織，提高了農業的產業化經營程度。如民xx縣祥和中藥材種植專業合作社，自XX年登記註冊以來，現已發展成流轉土地900畝，擁有社員258名，收購網點12處，加工廠2處的新的經濟主體。僅XX年銷售各類中藥材920噸，實現銷售額1680萬元，純利潤135萬元，社員畝均增收700元以上。
二、存在的困難和問題
我縣農村土地流轉基本情況良好，但總體而言，還處於初級階段，低起點、低水平、低效益，不同程度存在着一些制約土地流轉健康有序發展的實際問題。
1、思想制約。一是部分鄉鎮、村幹部對土地流轉的重要性認識不足，重視不夠。認爲土地流轉是農戶自己的事，應由農戶和業主協商處理，對其採取聽之任之的態度，疏於管理。二是受傳統思想觀念束縛，一些農民戀土情結較爲嚴重，對土地的依賴程度較高。尤其是農業稅的取消和各項惠農政策的出臺，使土地收益得到提升，即使外出務工、經商，也捨不得將土地流轉出去。三是農村社會保障體系建設較爲滯後，有關土地流轉的地方法規尚未健全，客觀上造成土地流轉後失地農民的生活無法保障，農民在心存疑慮的情況下，不肯或不敢流轉土地。
2、政策制約。一是我國《土地承包法》規定，耕地承包權30年不變，雖然保護了農民的根本利益，但同時將土地承包權固化，使得土地經營權相對分散。目前，我縣人均承包地不足2畝，在這種背景下，要開展集約化、規模化經營，涉及農戶少則數十戶，多則上百、上千戶，一家一戶做工作難度大，一旦流轉的大壟大畈中間出現個別農戶不願流轉的“插花”現象，流轉就無法進行。二是由於對土地撂荒現象沒有行之有效地政策約束，政府部門無權及時對棄耕土地進行回收，導致了“有地無人種，想種沒有地”的現象，個別地方還有耕地撂荒現象。
3、設施制約。農業生產的物質基礎設施與裝備既是現代農業的重要標誌，又是發展現代農業、提高農業綜合生產能力的關鍵和基礎，同時也是我縣農業發展中亟待加強的薄弱環節。一是農田交通狀況嚴重滯後，與農民生活、農業生產、農村發展環境尤其是與發展現代農業的要求相距較大。我縣農田結構零散，大壟大畈少，大部分農田沒有機耕路相配套，影響農業機械推廣。二是農田水利設施失修老化，許多農田溝渠不暢通，農業抗災能力脆弱，從而導致土地經營成本增高，難於吸引社會資本投入，影響土地流轉和農業生產發展。
4、機制制約。一是由於農經管理部門受人員和經費緊缺的限制，相關政策諮詢、信息傳遞等工作還不夠深入細緻。個別鄉鎮有機構無人員，土地流轉中無合同和合同內容不完整現象很普遍。農戶間的代耕代種絕大多數只達成口頭協議，簽訂的大部分合同對流轉面積、四至以及承包方和流轉方權利義務規定不明確，一旦發生糾紛，維護權益將無憑據;二是流轉主體不合法。在簽訂土地流轉合同時，轉讓方多是村委會，有的甚至是鄉鎮政府，而土地承包經營權人又沒有委託書，造成流轉雙方主體資格不明確;三是部分鄉鎮疏於權證管理，未主動及時跟蹤服務，致使農戶間互換、轉讓土地的權證變更登記不準確。對土地承包合同及相關流轉檔案管理不嚴，檔案遺失和損壞情況時有發生;四是尚未建立土地流轉相應的仲裁機構，對於在土地流轉過程中產生的矛盾和糾紛缺乏有效的調解和仲裁手段。
5、資金制約。土地流轉和規模化經營，必須以資金和技術實力爲基礎。由於我縣的農業產業化經營大戶、企業、專業合作社等都處於起步階段，資金相對緊缺，個別經營戶在土地流入後，由於爭取不到項目資金，土地使用權又不能作貸款抵押，每當農業生產前期需作較大投資時融資困難，資金投入不足是制約土地流轉和集約化經營的主要“瓶頸”。同時，個別經營大戶由於資金缺少和融資渠道不暢通，無法正常履行合同，甚至丟棄建設項目，羣衆有怨言，政府揹包袱。
三、對策與建議
一、從認識抓起，加強宣傳引導，營造流轉氛圍。針對農民“戀土情結”和對國家政策的疑慮，針對基層幹部怕麻煩的消極情緒，採取各種宣傳手段，引導基層幹部和農民羣衆轉變觀念，提高認識，營造良好的流轉氛圍。
一是曉之以理。要大力宣傳政策法規，特別是《農村土地承包法》、《合同法》和黨的xx屆三中全會精神等，引導農民吃透中央會議精神、鑽透土地流轉政策，讓他們知曉土地流轉不是剝奪承包經營權，只是經營權的暫時轉移，消除後顧之憂。要教育廣大農村基層幹部從農村改革發展的大局、特別是要用工業化、城鎮化、農業現代化“三化同步”發展的戰略眼光來看待土地流轉工作，徹底摒棄農村土地流轉“無益財政增收、反添基層麻煩”的消極觀念和模糊認識，積極爲農村土地流轉鼓與呼、服好務。
二是明之以利。農民最關心的是土地流轉是否比自己經營能夠帶來更多的實惠。因此，在宣傳導向上，要引導農民放寬視野，從長遠利益着想，從宏觀利益着想，從發展大局着想，通過形式分析、效益分析、引導農民深刻認識到土地流轉將會帶來的“雙重效應”，一方面能使他們擺脫土地的束縛，從“兼業農民”轉化爲“專業工人”，不僅可以得到土地流轉收益，還可以獲取工資性報酬，增加收入;另一方面，土地流轉可以造就一批有文化、懂技術、會經營的專業能人，成爲農業規模經營的領軍人物，帶動周邊農民共同致富。
三是示之以範。要注重發揮先進典型的示範引導作用，大力宣傳農民身邊的能人大戶、龍頭企業、專業合作社等先進典型，讓農民從身邊典型事例中看到土地流轉帶來的實實在在的好處，讓他們有信心、有希望去探索實踐，從而主動、自覺、自願地加入到土地流轉中來。
二、從轉移入手，消化剩餘勞力，拓展流轉空間。轉移富餘農民，是促進土地流轉的重要條件。離開土地的農民越多，可供流轉的土地總量就越大，土地流轉的空間就越廣。
一是抓培訓，提高轉崗就業本領。要針對農民的實際情況，以適應和滿足市場需求爲目標，培訓內容既要面向現在的市場，又要看到未來的趨勢，努力做到實用性和前瞻性相結合，使農民所學技能有用武之地。採用適合農民特點、順應農民願望的培訓方式，堅持集中與分散相結合，多搞就近就地小規模培訓;堅持長期與短期相結合，多搞期限短見效快的培訓;堅持常規與品牌相結合，狠抓品牌培訓，提高市場競爭力。
二是促創業，拓寬農民致富門路。要優化創業環境，把支持城鎮居民創業的優惠政策逐步覆蓋到農民，建立健全政策扶持、創業培訓、創業服務三位一體的工作機制，鼓勵農民大膽創業。政策扶持上，按照“能寬則寬、能減則減、能免則免”的原則，在市場準入、工商登記、信貸投放、稅費減免、提供用地等方面，加大對農民創業的支持力度。創業培訓上，對有創業意願的農民，要組織開展創業培訓，經費納入就業培訓補助範圍。創業服務上，依託勞動就業服務中心等公共就業服務機構，設立農民創業服務指導中心，提供創業指導、信息諮詢、項目推介、資金扶持、行政審批等服務。
三是上項目，增加社會就業崗位。充分利用國家第二輪西部大開發和蘭西經濟區現代化區位中心城市建設的有利時機，加快推進農田水利、鄉村公路等民生工程建設，帶動富餘農民臨時就業。同時，進一步加大招商引資力度，大力引進戰略投資者，大上產業項目，增加長久性的就業崗位。在安排政府投資和確定重大建設項目時，充分考慮就業貢獻率，優先安排和支持就業吸納能力強的項目建設。
三、從機制着力，完善政策措施，激發流轉活力。完善政策措施，是促進土地流轉的關鍵因素。要以完善的政策機制保障土地流轉雙方的權益，防範土地流轉潛在的風險，激發農村土地流轉活力。
一要制定相關政策措施。要按照“政府引導、市場調節、農民自願、依法有償”的思路，進一步完善工作措施。同時在流轉主體、流轉形式、經營內容、流轉方式、獎補措施、土地用途等方面制定出臺具體政策。如：研究制定規範土地流轉市場相關政策，解決好流轉土地違約補償以及今後如何歸還土地使用權問題;適當放寬農村土地的農業用途範圍的政策，解決好土地集約化經營所必需的生產管理用房的建設用地指標問題等，從政策導向上促進土地的合理、健康、有序流轉。
二要建立引導激勵機制。加大對農村土地流轉財政支持力度，安排農村土地流轉專項資金，用於流轉指導、流轉信息平臺搭建和流轉服務組織機構建設等，對參與土地流轉的農業經營實體實行獎補政策，推動公共財政向優勢區域和優勢產業傾斜;強化金融信貸支持，鼓勵農村土地經營主體做大做強。金融機構要把集約化經營主體作爲信貸支持的重點，在符合信貸政策的前提下，每年安排一定額度的農業信貸資金，解決集約化經營主體季節性所需生產經營資金不足的問題;繼續完善農村社會保障體系，不斷擴大覆蓋面，切實解決好農村土地流轉後農民的後顧之憂。
三要建立權益保障機制。對經營主體要嚴格准入。農村土地流轉主管部門要對農業領域規模經營業主的資信情況、經營能力、項目可行性進行嚴格審查，確保經營業主有較強的經濟實力、有較高的經營水平和經營項目有良好的發展前景，確保產業發展及經營業主、農民的雙向受益;對流轉土地要評估定級。探索建立流轉土地評估定級制度，合理確定土地的質量、等級，爲流轉雙方的公平交易提供合理參考依據。要加強對流轉價格的指導，根據土地評估定級的結果，合理確定土地流轉的指導價格，減少價格確定的隨意性和不合理性，避免農民的自身利益受到侵害。
四要建立風險防範機制。建立健全土地流轉糾紛調處機制。縣上應建立農村土地糾紛仲裁委員會，鄉鎮、村設立農村土地糾紛調解組織，同時加強司法、信訪、經管等部門的聯動協作，不斷健全包括協商、調解、仲裁、司法等多渠道的土地流轉糾紛調處機制，降低土地流轉的法律風險;探索建立農業投資風險防範機制。通過各種渠道籌集資金，建立土地流轉風險防範基金，應對因經營不善等原因造成土地流轉失敗後可能出現的土地復耕、損失補償等潛在風險，降低土地流轉的市場風險。逐步完善農業風險防範體系，建立以政策性保險爲主的種植、養殖等農業保險體系，降低農村土地經營主體的自然風險。
五要探索創新流轉機制。要以“推進農村產業結構調整，培育農業主導產業，激活農村市場經營”爲目標，按照突出特色、統一規劃、連片推進、整體提升的思路，充分發揮我縣不同鄉鎮的區位優勢，進一步優化調整產業發展規劃，堅持規劃先行原則，對於符合規劃的規模經營戶給予支持，不符合規劃的堅決不予准入，努力構建 “一鄉一業、一村一品” 的特色產業板塊，着力加快規模化、區域化、標準化、市場化和品牌化建設，提升農業綜合競爭力和農村經濟整體實力，助推轉型跨越發展。在土地流轉的同時，鼓勵引導有一定經濟實力和經營頭腦的農民以入股、入社的形式參與產業經營，通過利潤分紅和農業增效實現農民增收。
四、從服務出發，夯實工作基礎，規範流轉秩序。提供服務平臺，規範流轉秩序，是推動土地健康有序流轉的重要保證。
一是搭建服務平臺。要積極探索建立政府主導、市場運轉、規範長效的縣、鄉、村三級土地流轉服務平臺。建議縣上建立全縣土地流轉信息庫。鄉鎮依託土地流轉服務中心，建立流轉交易信息網絡，開展土地流轉供求登記、信息發佈、土地評估、政策諮詢等服務。村級成立土地流轉服務站，爲土地流轉提供土地政策、流轉方式、信息傳遞、法律諮詢等項目服務，及時掌握農民的土地流轉意願，接收農民申請託管的土地，並做好下步流轉工作，使“我想轉包”和“我想承包”信息對稱，促進土地流轉進入有序的市場化軌道。同時，要爲規模經營主體提供人才、信息、技術等方面的支持和服務，使其留得住、發展快、效益好。
二是規範流轉行爲。流轉形式要嚴格遵循法律和政策規定，採取法定的出租、轉讓、轉包、互換、入股等五種形式進行。開展土地流轉試點、試驗，探索建立土地流轉市場應在法律政策允許的範圍內進行，違反法律規定的要堅決禁止，超出政策規定的試驗要依法審批、嚴格管理。土地流轉必須遵循“三個不得”原則，即不得改變土地集體所有性質，不得改變土地用途，不得損害農民土地承包權益。土地流轉主管部門要重點查處改變土地用途、損害農民權益等突出問題。
三是加強程序管理。實行土地流轉合同管理和登記備案制度，科學指導土地流轉，防止出現強迫流轉或放任自流現象。土地流轉當事人經平等協商達成一致意見後，應簽訂內容詳盡規範的書面流轉合同，並報鄉鎮土地流轉服務機構審查、簽證和登記，增強農戶進行土地流轉的安全感。要設置專門的合同檔案管理專櫃和專門的管理人員，完善流轉合同的立卷、歸檔、調閱工作，提高合同的安全性和保密性。