土地承包糾紛仲裁工作狀況調研報告
今年3月，農業局結合深入學習實踐科學發展觀活動的開展，對農村土地承包糾紛仲裁工作進行調研，現報告如下：
一、基本情況
XX年11月，師宗縣成立了全省第一家農村土地承包仲裁委員會，並於XX年5月被省農業廳批准爲農村土地承包仲裁試點縣。在四年多的時間裏，師宗縣農村土地承包經營糾紛仲裁委員會在縣委、政府的正確領導下，在上級業務主管部門的大力支持和幫助下，積極組織開展了農村土地承包糾紛仲裁工作。截止目前，共接到農村土地承包糾紛200起，受理177起，其中仲裁14起，調解處理163起。仲裁工作的開展，不僅有效地維護了當事人的合法權益，同時也爲進一步建立完善的農村土地承包糾紛調解處理機制奠定了良好的基礎，積累了不少經驗。
二、師宗縣農村土地承包糾紛類型
（一）農村土地承包糾紛類型。從幾年的仲裁實踐看，我縣農村土地承包糾紛主要有土地承包經營權糾紛；土地流轉糾紛；侵害婦女承包經營權糾紛；土地補償費糾紛；承包經營權繼承糾紛幾種形式。具體表現爲以下幾個類型：
1、先棄後取，引發糾紛。一些農民承包集體土地後，沒有使用土地，造成土地荒蕪，其他人趁機利用，進行種植；或未明確責、權、利關係，交給他人使用。現在承包人以土地經營權是自己所有爲由，要求取回土地，與種植人發生糾紛。全縣共接待此類案件102件，佔總案件數的51%。主要發生在丹鳳、高良、五龍、彩雲等人均佔有耕地較多和經濟條件較好的鄉（鎮）。
2、土地流轉不規範而引發的糾紛，此類案件33件，佔16.5%。
3、出嫁女爲爭得土地與其孃家發生糾紛。此類案件共16件，佔8%。
4、原“農轉非”戶要求返還其原承包地。此類案件11件，佔5.5%。
5、同一承包地重複發包引發的糾紛。此類案件共6件，佔3%。
6、私自買賣承包地引發的糾紛，此類案件共2件，佔1%。
7、承包戶家庭成員全部死亡，發包方要求收回承包地引發的爭議，此類案件共1件，佔0.5%。
8、承包地繼承引發的糾紛，此類案件共4件，佔2%。
9、所有權或使用權不清，引發的糾紛。此類案件共3件，佔1.5.%。
10、徵地補償款分配引發的糾紛，此類案件共4件，佔2%。
11、承包戶內家庭成員之間，主要由於贍養問題及兄弟不和而要求分戶引發的糾紛，此類案件共18件，佔9%。
（二）糾紛調處途徑。我縣農村土地承包經營糾紛當事人主要通過以下5種途徑解決糾紛：
1、自行協商。農民在發生土地承包經營權糾紛後，在自願互諒的基礎上，直接進行磋商，自行解決爭議的情況比較多，但由於缺乏必要的來自第三方的疏導，往往偏執於自己的一方之理，很難聽進對方當事人的不同意見。因此，雙方當事人的自行協商很容易擱淺。
2、請求調解。這是解決農村土地糾紛的主要形式。糾紛當事人通過請求村幹部、鄉鎮調解委員會幫助解決糾紛，如果調解成功，主持調解的機構(個人)及時讓雙方當事人簽訂書面協議，並應幫助和督促當事人自覺履行協議。調解也是我們仲裁機構的重要工作方式。自XX年11月成立“農村土地承包經營糾紛仲裁委員會”和各鄉（鎮）成立“調解委員會”以來，共接待羣衆來信來訪案件200件，通過調解處理了163件。
3、申請仲裁。與訴訟相比，由於農村土地承包仲裁不僅省時、省錢，而且程序簡便，處理爭議較快。現也成爲處理農村土地糾紛的重要手段。XX年以來，我縣共仲裁糾紛14件，僅XX年就仲裁6件，呈現逐年上升的趨勢。
4、提起訴訟。因爲通過訴訟得到的判決更具權威性，並有國家強制力作後盾，對當事人最終權利的實現有較充分的保障。當事人通過訴訟解決糾紛的情況也時有發生。
5、申請政府處理。此類糾紛一般是所有權或使用權不清引發的糾紛，我縣主要採取政府受理，交由農經部門調查覈實，並擬出《行政處理決定書》，由政府簽章核發的方式進行處理。
三、開展農村土地承包糾紛仲裁的主要做法
（一）成立仲裁機構
爲保證農村土地承包糾紛仲裁工作的順利開展，XX年11月，師宗縣農村土地承包經營糾紛仲裁委員會成立，由分管農業的副縣長任主任，農業局長和政府辦副主任任副主任，國土資源、林業、農村辦、民政、司法、信訪、經營管理等部門領導爲組成人員，下設辦公室在經營管理站，由農業局分管農經的副局長兼任辦公室主任，農經站長、副站長兼任辦公室副主任。辦公室具體負責全縣農村土地承包經營糾紛調解和仲裁的日常工作，並配備了4名專職工作人員。各鄉鎮相應成立了農村土地承包經營糾紛調解委員會，並配備了專職工作人員。
（二）完善仲裁機制
1、規範仲裁原則
堅持地位平等的原則。糾紛仲裁當事人無論是農戶、業主，還是村（社）集體經濟組織，在糾紛調解、仲裁過程中，其法律地位人人平等，以事實爲依據，以法律爲準繩，公平、公正地調處糾紛。
堅持實事求是的原則。當事人提出仲裁申請後，仲裁委員會要對承包糾紛案件進行調查瞭解，依照法律規定和客觀事實，決定是否受理。案件受理後，要進行深入細緻的調查，取得農村土地承包的原始資料和證明材料，實事求是，分清是非曲直，爲農村土地承包糾紛仲裁提供可靠證據。
堅持調解爲主的原則。雖然一般申請仲裁的案件都是經過多次調解無果，但仲裁委仍然堅持調解爲主、裁決爲輔，在制度上和程序上保障將調解結案作爲首選目標，並在工作中努力貫徹。確實無法達成一致協議的，依法及時作出裁決。
2、制定土地承包糾紛仲裁規範化制度。結合土地承包體制的特點，仲裁委借鑑（民商事）仲裁和勞動仲裁的做法，參照法院民事審判的規則，制訂了《師宗縣農村土地承包經營糾紛仲裁暫行辦法》和《師宗縣農村土地承包經營糾紛仲裁工作制度》。
3、設計法律文書和操作流程。由於土地承包仲裁工作具體操作無現成格式可用，而案件從受理到仲裁文書的送達、回訪等都需要形成完善的工作機制，包括立案、現場勘查、取證、庭審、合議、調解、裁決和結案等每一環節都要制訂操作規程，保證糾紛公正裁決。因此，仲裁委參考法院民事審判制度，在不斷總結經驗教訓的基礎上，制定了《師宗縣農村土地承包糾紛仲裁工作紀律》、《師宗縣農村土地承包糾紛仲裁迴避制度》、《師宗縣農村土地承包糾紛仲裁檔案管理制度》等內部規範制度。同時，陸續設計並不斷修訂完善了《仲裁申請書》、《不予受理案件通知書》、《立案登記表》、《受理案件通知書》、《法定代表人身份證明書》、《應訴通知書》、《舉證通知書》、《授權委託書》、《調查筆錄》、《現場勘察筆錄》、《開庭通知書》、《仲裁庭組成通知書》、《開庭筆錄》、《調解筆錄》、《調解決議書》、《合議記錄》、《裁決書》、《送達回證》等18種標準法律文書格式。
4、建立土地承包仲裁政策法規數據庫。由於土地承包相關法滯後，此前有法可依的主要是《農村土地承包法》、《雲南省實施<中華人民共和國農村土地承包法>辦法》和最高人民法院的兩個司法解釋，審理依據嚴重不足。爲此，仲裁委對現有法律、法規和規章進行了大規模的檢索研究，同時還收集了國家、省關於農村土地承包的政策文件，建立了農村土地承包仲裁專用政策法規電子數據庫，主要包括法律依據、政策依據和制度依據三方面內容，其中相關法律法規32件，政策文件27件，爲依法審理提供了可靠的依據。
5、探索制度創新
建立核稿發文制度。所有仲裁文書均由案件首席仲裁員把關。仲裁裁決書實行主任核發制，未經主任審覈，不得下發；若發現有重大問題，及時與該案首席仲裁員溝通，必要時可請該案仲裁庭重新合議。
建立裁後回訪結果通報制度。仲裁委對已到法律生效期的案件都要作裁後回訪。凡是無法執行或被法院審理後推翻的案件，都要進行內部分析總結，便於及時吸取教訓。
（三）制定統一程序，實行標準仲裁
農村土地承包合同糾紛仲裁，不僅要法律適用準確，還要程序合法。爲此，我縣依照《農村土地承包法》、《合同法》和《仲裁法》等有關法律規定，制定了統一嚴格的仲裁程序。
1、案件的申訴與受理。當事人必須以書面形式向仲裁委提出仲裁申請，經過審查，不符合受理條件的，填寫不予受理案件通知書，及時通知當事人，並說明理由；符合受理條件的，及時填寫立案登記表，並由副主任（農業局長）審批，立案後，5日內向當事人送達受理通知書、應訴通知書、舉證通知書，取得送達回證，並要求當事人15日提供授權委託書、答辯狀及相關證據。通過嚴格把關，防止越權受理現象的發生，避免仲裁的盲目性。
2、指定仲裁員。案件受理後，仲裁委員會指定3名仲裁員（其中1名首席仲裁員）和1名書記員組成仲裁庭,負責整個案件的處理工作。
3、深入調查。仲裁庭組建後，由仲裁庭人員深入基層，深入實際，進行調查瞭解，基本掌握案情，並取得必要證據。
4、堅持先調解後仲裁的方法解決糾紛。調解是仲裁的前提，我們始終把調解貫穿於解決糾紛和仲裁的全過程，以最大的誠意，教育、說服、勸解當事人，儘量爭取協調解決，調解達成協議的，仲裁庭及時下發調解書。
5、開庭審理。糾紛案件的仲裁主要採取在仲裁委員會所在地公開庭審方式進行，仲裁庭確定開庭時間、地點後，提前5個工作日將《仲裁庭組成通知書》和《開庭通知書》送達當事人和其他仲裁參加人。申請人經傳票傳喚，無正當理由拒不到庭的，或者未經仲裁庭許可中途退庭的，按撤回申請處理；被申請人提出反請求的，依法缺席裁決；被申請人經2次傳票傳喚，無正當理由拒不到庭的，或者未經仲裁庭許可中途退庭的，依法缺席裁決。當事人要求不開庭的，仲裁庭可以根據仲裁申請書、答辯書以及其他證明材料作出裁決。仲裁的案件，都是通過調解達不成協議的，仲裁庭及時進行裁決。案情較爲複雜，社會影響較大的案件，其裁決由仲裁委集體討論決定。
6、堅持以事實爲依據，以法律爲準繩的原則進行仲裁。在仲裁過程中，始終要求當事人用事實、證據、法律條款來支持自己的仲裁請求，仲裁員幫助當事人依法蒐集證據，確保事實客觀公正。
7、限時辦結。農村土地承包經營糾紛仲裁自受理之日起60日內結束；案情複雜需要延期的，經農村土地承包仲裁委員會主任批准最多可以延期30日，並書面通知當事人。
8、仲裁執行。當事人對仲裁決定書不服的，可以依法在收到裁決書之日起30日內向人民法院起訴。對拒不執行裁決的，仲裁機構協助當事人向有管轄權的人民法院申請強制執行。
（四）加強基礎設施建設
XX年6月，我縣被列爲農村土地承包糾紛仲裁省級試點縣，在省農業廳的支持下，我縣新建了一個標準化的仲裁庭，配置了電腦、攝像機、掃描儀、打印機等設備，購置了仲裁桌椅，不僅較大地改善了仲裁工作條件，更增強了仲裁機構的嚴肅性和權威性。
（五）加強學習，強化培訓，努力提高業務素質。
從XX年開始，我們就不斷從書店訂購了一些相關的學習資料，堅持學習，堅持定期在單位內部開展業務技能和農村土地承包政策及有關法律法規知識的交流活動。在XX年仲裁試點工作開展以後，更是加強了指導，每當有案件發生時，縣仲裁委員會都是精心審理或派人現場指導和把關，把學習和實踐充分結合起來。通過不斷學習實踐，積累了經驗，提高了業務素質和辦案水平。
(六)推行信息化管理
爲方便土地承包仲裁工作的開展，切實提高仲裁工作效率，XX年，結合“農村土地承包經營權證補換髮工作”，圍繞健全長效管理機制、提升土地承包管理水平，我縣安排了100萬專項經費，全面推進土地承包信息化、網絡化管理，將全縣77038農戶的土地承包合同信息錄入電腦，建立土地承包信息數據庫，並進行新證打印製作換髮。實行土地承包信息化、網絡化管理後，通過網絡，將極大地方便查詢土地承包、土地流轉信息數據，方便查閱土地承包糾紛案件的涉案土地合同的有關情況，有利於土地承包糾紛案件的及時處理，切實維護農戶土地承包權益。
四、農村土地承包仲裁工作取得的成效
（一）探索了可行的仲裁機制，破解了投訴無門的“三難”怪圈。師宗縣自開展農村土地承包糾紛仲裁以來，已從政府部門“很難插手”、村級組織“不願協調”和法院“不予受理”這樣的一個“三難”境地，走到了現在的“投訴有門”。應該說，農村土地承包仲裁工作，具有司法的嚴肅性，同時具有行政的靈活性，開闢了當代農村土地制度改革的新紀元，填補了機制上的缺陷。
（二）更好地實現了社會公平，維護了農村社會的穩定。農村土地承包面廣量大，糾紛情況錯綜複雜、政策性強、解決難度大。此類問題成爲社會熱點。自從開展農村土地承包經營糾紛仲裁工作以來，此類信訪逐漸減少，羣體性鬧事事件也得以平息。可見仲裁方式既克服了信訪渠道解決問題週期長、成功率低的問題，又避免了民事訴訟程序複雜、成本高的問題，及時有效妥善化解土地承包糾紛，維護了社會公平和農村穩定。
我縣丹鳳鎮新村原村幹部樑某1998年將同村舒某因農轉非自願交回集體的5.2畝耕地承包耕種，二輪延包時，在沒有經過村民代表大會同意的情況下，利用職務之便，私自簽訂土地承包合同。XX年因國道324線改道新建，徵用了其中部分土地，樑某私自佔用了這部分徵地款，村民知道後，集體上訪多次，鎮、縣人民政府分別進行調解，雙方均不滿意。XX年村民代表到縣仲裁委申請仲裁，我們通過深入細緻調查瞭解，把《土地管理法》、《農村土地承包法》等相關法律法規向當事人進行宣傳。在調解無法達成協議的情況下，依法進行仲裁，雙方基本滿意。通過仲裁，解決了一起多次上訪未果的土地承包合同糾紛，極大地維護了農村社會的穩定。
（三）提高了村幹部素質和依法行政意識
自開展農村土地承包糾紛仲裁工作以來，通過調處各類糾紛案件，開展過農村土地糾紛調處工作的農村基層幹部都普遍深刻認識到依法行政的重要性，在調解處理工作中，既讓廣大農村基層幹部學到了一些結合實際有用的法律法規知識，又增強了基層幹部依法行政的意識，提高依法行政能力。
我縣丹鳳鎮法雨村一五保戶方某夫婦，XX年先後去世，其近親屬爲爭奪其承包地引發糾紛，並多次發生打架事件，村組幹部多次調解無效，在村民的建議下，XX年初，發包方法人代表向仲裁委員會提出申請，要求收回方某夫婦的承包地。仲裁庭通過深入細緻調查瞭解，依法進行仲裁，大多數村民比較滿意。通過仲裁，不僅解決了糾紛，維護了農村社會的穩定，更提高了農村幹部依法行政意識。
（四）發現了體制缺陷和法律空白，提供了翔實的立法依據。師宗縣在開展仲裁試點的過程中，由於深度介入現實糾紛的全程調查處理，陸續發現了不少體制缺陷和法律空白，如農村經濟合作組織成員身份界定，村（社）、組（隊）所有制相嵌，承包地徵收補償利益分配等問題，並通過多種方式參與國家和省的立法進程。
（五）培養出一批精通業務的骨幹力量，促進了政策法規的普及。農業部門歷來缺乏法律專業幹部。通過開展仲裁工作，不但多了一個依法護農的得力手段，也培養、鍛煉出一批具有更高水平的依法行政業務骨幹。由於長期沒有辦理土地承包糾紛案件，過去律師隊伍中極少有這方面的業務知識，很不利於爲被代理人維護合法權益。但凡參與了仲裁活動的，在這方面的水平都有明顯提高。仲裁機構在審理案件、尤其是羣體案件的過程，本身也就是一個宣傳普及法規和政策的過程，各方當事人或代理案件的律師，都普遍反映學到了不少相關知識、受益匪淺。鄉鎮、村幹部和相關管理部門則表示有助於促進他們完善制度、加強管理，舉一反三、正確處理歷史遺留問題。
（六）積累了寶貴的經驗教訓，促進了仲裁工作的順利開展。通過試點，逐步建立健全了各項規章制度，完善了各種法律文書格式，積累了不少寶貴的經驗教訓和示範案例，爲我省全面開展仲裁工作積累了寶貴的經驗教訓。
四、開展農村土地承包糾紛仲裁存在的問題
（一）法律依據不足。以前涉及農村土地承包的少數幾部法律和相關規定不夠具體，以至對許多問題的判斷和處理無法可依。雲南省實施《中華人民共和國農村土地承包法》辦法出臺後，在許多方面做了規範。但仍然還有一些問題，譬如農村集體經濟組織成員身份界定問題，承包地徵收補償安置利益的合理分配，農村土地家庭承包後自留地的定性，歷史遺留問題的處置等等。
（二）仲裁經費缺乏。由於財政困難，經費無法保障，我縣仲裁委員會工作經費相當緊張，土地承包糾紛數量逐年增多，並且大多案情複雜，解決起來也非常的棘手，需要投入大量的人力和物力，不僅辦案人員無津貼可言，連日常辦案經費都無法保障。
（三）司法接軌不暢。雖然我縣審結的大部分案件都已經自動履行，但由於我國相關立法的滯後，在訴前證據、財產保全和裁決結果的強制執行等司法強制措施方面，還未得到有關部門的有效支持。此外，對有些土地承包的法規和政策，法院和我們的認識差距較大。
（四）業務素質有待提高。農村土地承包仲裁工作是一項新生事物，沒有現成的經驗可以借鑑，而且此項工作涉及面廣、政策性強，特別是在不同的歷史時期，農村土地承包政策都有不同的變化，對仲裁員的業務要求極高。雖然仲裁員基本上都是選擇熟悉農業農村工作、懂一定政策和法律知識的人來擔任，但是同樣面臨着加強培訓、儘快熟悉業務的問題。
（五）不規範的村規民約還在一定範圍內存在，也還有一定的勢力。
五、下步工作建議
（一）建議加快相關立法，建立符合“三農”特點的仲裁規範，爲農村土地承包仲裁提供所需的法律依據。
（二）建議加大仲裁宣傳，統一思想，與司法部門加強溝通，爲仲裁工作的長期開展奠定基礎。
（三）將仲裁經費納入年度財政預算。隨着農業產業化推進步伐的不斷加快，以及勞務產業的不斷髮展。土地流轉面積將會逐漸增大，由此引發的土地糾紛將呈上升趨勢，爲使仲裁這一解決土地糾紛的良好方式堅持做下去，建議政府將仲裁經費納入財政預算。
（四）加強培訓。農村土地承包合同糾紛仲裁是政策性、法律性、時效性、程序化、制度化很強的一項工作，現時仲裁機構面臨的主要問題就是人員素質問題。建議組織仲裁員參加了省、市相關培訓，通過學習，提高了仲裁委員會的整體素質和辦案效率以及辦案質量。