試驗區土地開發利用調研報告
土地集約利用是指在兼顧環境效益和社會效益的前提下,通過調整土地使用目的、增加對土地的投入,達到提高土地的利用效率、增加經濟效益、節約用地目的的一種土地利用方式。隨着海洋經濟的飛速發展，世界經濟越來越向沿海地區集中。市地處海島，是沿海地區一類特殊的區域單元，土地供需矛盾突出，海洋型經濟傾向明顯。加強對土地的集約利用，是破解土地資源瓶頸的主要途徑，是建設海洋經濟綜合開發試驗區的重要要素保障。
一、市土地利用現狀
（一）土地資源總量及結構
XX年市土地總面積145470公頃，其中農用地94597公頃，佔總土地面積的65.03%；建設用地29865公頃，佔總土地面積的20.53%；未利用地面積21009公頃，佔總土地面積的14.44%。
1、農用地現狀
XX年市農用地94597公頃，其中耕地面積27598.87公頃（40.05萬畝），佔土地總面積的19.68％，主要分佈在本島的平原沿海地區；園地面積2115.27公頃，佔土地總面積的1.51%，主要分佈在本島的丘陵平原交接處；林地面積50950.94公頃，佔土地總面積的36.33%，在全市各大陸島均有廣泛分佈，其中主要集中在本島、岱山島、泗礁島、衢山島的丘陵地帶；其他農用地8505.07公頃，佔土地總面積的6.06%，以坑塘水面爲主。
2、建設用地現狀
XX年市建設用地29865公頃，其中城鄉建設用地14605.34公頃，佔土地總面積的10.42％；交通水利用地3975.44公頃，佔土地總面積2.83%；其他建設用地5490.46公頃，佔土地總面積3.92％。整理文章由
城鄉建設用地中，城鎮工礦用地8450.55公頃，人均140平方米；農居點用地面積6154.79公頃，人均146平方米。交通水利用地中，交通用地2130.47公頃，主要依託本島公路網和各大港口分佈；水利設施用地1844.97公頃，主要爲在本島的水庫。其他建設用地中，風景名勝設施用地140.23公頃，集中分佈在各風景名勝區；特殊用地1234.64公頃，主要分佈在本島沿海地區；鹽田面積4115.59公頃，各縣區沿海地區均有分佈。
3、未利用地現狀
XX年，市未利用地面積26991.58公頃，佔土地總面積的19.24%。其中水域面積769.46公頃，灘塗沼澤12308.09公頃，自然保留地13914.02公頃。
（二）海島土地資源的特殊性
1、土地類型多樣，可開發利用土地分散並且數量有限。羣島由天台山、四明山餘脈入海而成，全市1390個島嶼，地貌基本以丘陵爲主，平原較爲狹窄。從地貌類型統計看，高丘佔9％，低丘佔61％，平原僅佔30％。市內較大的島嶼有較高山峯、丘崗，分層次構成以本島爲典型的高丘、低丘、平原、灘塗（潮間帶）以及海域地貌的環狀結構。較小島嶼往往是“一山一島”或“一丘一島”，以低丘地貌爲主。羣島環境導致市可開發利用土地面積分散、狹小，開發成本高；丘陵面積在全部土地面積中所佔的比重最大，導致可開發利用土地的更加有限，並在一定程度上增加土地開發利用的難度。整理文章：
2、土地開發利用模式與大陸迥異。市人多地少、淡水資源短缺、陸地生態系統脆弱，農業發展存在着明顯的劣勢。另一方面，市依海而存，也必將依海而興，其海洋優勢正隨着社會經濟發展水平的提高、消費觀的變化而不斷顯現，市土地開發利用模式與大陸存在顯著差異。市土地開發利用要轉變對農用地的認識，農用地存在的意義與大陸有很大差別，從目前的現狀來看，市農業產值中90%以上爲漁業產值，耕地主要以提供蔬菜、水果爲主，糧食中的大米基本是外調，而林地主要以生態功能爲主。也就是說，發展現代漁業應當成爲市農業發展的主要方向，農業用地面積減少不會影響市農業經濟的穩定發展。
3、灘塗資源開發難度加大，投資成本提高。至XX年底，全市共圍成灘塗356處，總面積132.8平方公里。灘塗資源的開發利用，爲我市農業生產、海水養殖、鹽業生產、城市建設、基礎設施建設提供了土地資源。與此同時，灘塗圍墾的成本不斷提高。XX年至XX年，全市圍墾面積37平方公里，完成投資29.58億元，灘塗圍墾成本在5萬元每畝左右；從目前正在實施的灘塗圍墾項目來看，釣樑圍墾三期、六橫小郭巨圍墾二期工程成本在7萬元每畝左右，金塘北部圍墾成本在15萬元每畝左右。灘塗圍墾成本大幅提高，以及對圍填海管理越來越嚴格，導致通過灘塗圍墾來解決用地需求的路越來越難走。
（三）土地資源利用存在的問題與矛盾
1、土地資源有限，供需矛盾突出。XX年，市土地總面積145470公頃，其中耕地面積27598.87公頃，按照戶籍人口96.77萬人計算，人口密度爲665人/平方公里，人均土地面積2.25畝，人均耕地面積0.43畝。與浙江省相比，人口密度爲全省的148%，人均土地面積約爲全省的65%，人均耕地面積約爲全省的59%。與全國相比，人口密度爲全國的495%，人均土地面積爲全國的20%，人均耕地面積爲全國的29%。市目前正處於海洋經濟快速發展的階段，經濟建設用地、基礎設施用地、城市建設用地需求猛增，人多地少的矛盾嚴重製約全市經濟社會發展的發展。
2、經濟社會建設用地與耕地保護矛盾較大。市1390個島嶼基本是由天台山、四明山餘脈入海而成，各個島嶼的地形基本上是中央爲山、山的四周爲平地。按照平原面積爲總面積的30%計算，全市平原面積約爲42070公頃，而全市耕地面積爲40.05萬畝，佔平原面積的63%；耕地面積中又有36.43萬畝爲基本農田，約佔耕地面積的91%。市發展海洋經濟，建設現代化臨港工業體系，必定需要大量開發岸線資源和土地資源，由於地形原因和歷史原因，大部分項目建設所需的岸線和土地包含耕地，甚至包含基本農田，經濟社會建設用地與耕地保護矛盾突出。
3、海島保護法實施後，無居民小島審批週期拉長，使用難度加大。市是全國唯一的以羣島立市的城市，全市1390個島嶼，住人島嶼僅有140個，無人島嶼1250個，佔全市島嶼總數的90%。無人島嶼雖然比較分散，交通不便，基礎設施薄弱，但是蘊含着豐富的岸線資源、旅遊資源。近年來市海洋經濟發展迅猛，開發利用無人島嶼也是推動力之一。市要建設海洋綜合開發試驗區，大力發展的港航產業、臨港工業、海洋旅遊業，也有大量的項目需要佈局到無人島嶼上。隨着海島法的頒佈實施，無人島嶼的開發利用審批權上收，審批程序更加複雜，審批週期拉長，必然對開發利用無人島嶼發展海洋經濟帶來影響。
4、農業生產受水資源短缺制約。市地處海島，與大陸分隔，且島嶼分散，徑流短促，水資源時空地域分佈不均，目前人均水資源擁有量只有700立方米左右，是一個資源型缺水的地區。爲保障經濟社會發展對水資源的需求，市投入大量資金建設大陸引水一、二期工程和海水淡化項目，淡水生產供應成本急劇上升, 大陸引水成本每立方米達到1.86元，海水淡化成本每立方米6元。農業生產是高耗水行業，農業灌溉用水佔的比例較高，全市農田灌溉用水佔全市用水量比重的30%左右。根據農業部門提供的數據顯示，水稻種植畝均成本625元，按照大陸引水成本每立方米1.86元計算，水稻畝均耗水成本高達1268元，在種植水稻僅耗水成本是水稻平均種植成本的2倍，是國家水稻收購價格的1.36倍，在種植水稻和發展農業嚴重的不經濟和不適宜。高昂的淡水價格、難以開展規模農業和農業生產相對較低的產出，使農業生產的發展受到嚴重製約。
5、土地集約化利用程度不高。一是集約用地觀念不強，政府、企業、社會各界集約用地觀念普遍還不強。二是土地資源市場化配置程度不高，土地價格沒有真正反映市場價格。三是土地供應管理制度還停留在“重審批輕監管”的傳統管理模式，各級地方政府和國土資源管理部門在土地管理中，一貫將工作重點放在用地報批和土地供應上，而對後續的土地開發利用過程的監管往往缺位，對低效利用、閒置土地缺乏有效的處置措施及有效利用的激勵機制。
（四）土地集約利用的主要作法與成效
1、科學有序實施一批灘塗圍墾項目，增加可用土地面積，提升土地及岸線價值。1951年-XX年，全市共圍成灘塗356處，圍塗總面積達132.8平方公里，爲人均增加用地0.20畝，現已開發利用125.4。XX年-XX年，全市圍墾成陸40處，面積37平方公里。灘塗圍墾項目不僅增加了土地面積，而且大幅度提升了土地及岸線價值，一大批臨港工業項目依託圍墾區域建設起來，推動全市社會經濟快速發展。如釣樑圍墾區域擴展了本島北部的工業區塊面積，也充分挖掘出北部深水岸線的價值；東港圍墾區域建設起一座新城；目前正在實施的小洋山北部圍墾、金塘北部圍墾、小郭巨圍墾，將佈局港口物流、臨港工業、石化工業等項目。
2、科學利用岸線資源，合理佈局產業項目，充分發揮沿海土地價值。XX年9月，市政府常務會議審議通過了《市港口岸線使用管理暫行辦法》，對全市範圍內港口岸線的規劃、利用、管理、監督等活動進行了規範，併成立了市港口岸線資源管理領導小組，統籌協調港口岸線開發管理與項目佈局方面的重大事項和問題。通過幾年的實施，岸線資源得到了充分利用，建設了一大批船舶修造、港口物流、海洋機械、臨港石化的大項目，如中遠六橫修造船基地、歐華造船、和邦化學、金塘大浦口集裝箱碼頭等項目，極大地促進了全市經濟社會的發展。
3、推進農業產業結構調整，減少耗水作物種植面積，提高農業生產效益。水稻是我市傳統種植品種，耗水量大，遇到乾旱年份或者降水時空不均衡的年份，容易遭受災害，產出大幅度下降。爲提高農業產出率，同時爲科學合理配置水資源，市大力推進農業產業結構調整，主要是減少水稻等耗水作物種植面積，同時大力發展水果、蔬菜等經濟作物種植，同時加大對農業的投入，建設大棚、滴灌等現代化設施，提高農業生產效益。
4、加強土地管理，確保土地資源合理有效利用。在土地供應上,堅持從嚴從緊的建設用地供應政策，嚴格執行國家《限制用地目錄》和《禁止用地目錄》;在具體建設項目審批中，嚴格執行《浙江省建設用地控制指標》，對建設項目用地實施嚴格的定量管理;堅持土地資源市場化配置,嚴格執行《劃撥用地目錄》、《協議出讓國有土地使用權規範》、《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規範》，正確界定劃撥、協議、招拍掛供地界限。在土地使用中,建立建設用地開發利用動態監管體系,建立違約追究責任制度。在項目竣工後,建立用地複覈驗收制度。
5、推進產業集聚，增加基礎設施投入，提高土地使用效益。產業集聚可以提高公共基礎設施的共享程度、縮短產業鏈上企業的空間距離和實現規模效應，從而增加產出，提高土地使用效益。近年來，市通過科學規劃、加大基礎設施投入力度、出臺優惠扶持政策等手段，大力推進產業向開發區集聚，向經濟大島集聚，取得明顯成效。如經濟開發區XX年實現工業總產值76.21億元、工業性投入13.48億元、利稅總額3.07億元，每平方公里工業產值爲1.6億元；市六橫島XX年社會總產值131.8億元，每平方公里產出1.1億元。
二、市建設用地需求測算與缺口推算
（一）方法一：建設用地需求迴歸測算
2、預測
XX年全市地區生產總值約爲600億元，按照海洋綜合試驗區建設gdp目標， 2015年實現gdp約爲1100億元，2020年約爲1700億元，代入模型，可得XX年全市建設用地28274.5公頃，2015年全市建設用地34822.5公頃，2020年全市建設用地42680.1公頃。
（二）方法二：根據重點項目用地缺口推算
根據《市土地利用總體規劃（XX-2020）》，XX年建設用地面積24071.23公頃，到2020年爲32237.75公頃，期間可使用量爲8166.52公頃。而根據方法一推算，到2020年，全市建設用地42680.1公頃，比XX年新增建設用地18608.87公頃，建設用地缺口爲10442.35公頃。
根據《市要求列入省“xx”重大建設項目規劃建議表（徵求意見稿）》，“xx”期間，市重大建設項目新增建設用地需要6200公頃，其中實施類項目2236公頃，預備類項目1013公頃，研究類項目2951公頃。按照《市土地利用總體規劃（XX-2020）》，XX年至2020年之間市建設用地使用量爲8166.52公頃，XX年至XX年已經使用了4084公頃，XX年至2020年之間建設用地僅剩4082.52公頃。兩項數據相比較，可以得出結論：規劃到2020年的建設用地，到“xx”末，光重大建設項目用地需求就出現缺口2117.48公頃，而重大建設項目從歷年投資額來看，只佔全市總投資的30%左右，也就是說“xx”期間佔全市總投資70%的非重大建設項目無地可用。“xx”期間建設用地已經出現較大缺口，“xx”更是無地可用。
三、市土地集約利用的指導思想和基本原則
（一）指導思想
以科學發展觀爲統領，根據建設海洋綜合開發試驗區的需要，兼顧環境效益和社會效益，通過開源與節流相結合的措施，加強對土地資源的集約利用，爲促進市海洋經濟平穩快速發展和海洋資源合理開發利用提供重要的要素保障。
（二）基本原則
1、開源與節流相結合的原則。一方面要廣開源路，因地制宜，向海洋要地，向灘塗要地，向低丘緩坡要地，向無人海島要地，特別是向農業要建設用地；另一方面要節約用地，發展不佔地工業，大力發展港口物流業、現代服務業，加強土地使用各環節的管理，推進土地流轉。
2、開發與保護相結合的原則。一方面要根據需要開發利用各種土地資源，保障經濟社會發展的需要;另一方面在開發的同時，要採取多種措施，進行生態保護、環境保護、土地可持續利用性保護。
3、外部和內部相結合的原則。一方面要創造良好的外部環境，積極向上爭取各項用地優惠政策，重點是突破現行用地政策，爭取保障海洋綜合開發實驗區建設需要的特殊用地政策；另一方面要加強內部潛力挖掘，多途徑節約用地，合力保障土地要素。
四、市土地集約利用的對策措施
（一）發展“海上農業”和“現代農業”。“海上農業”和“現代農業”是市拓展農業發展空間、提高農業生產效益的重要發展方向，可以確保在農業用地不斷減少的情況下，農業經濟穩定發展。發展“海上農業”，一是要穩定發展捕撈業，在保持捕撈量基本穩定的前提下，不斷減少捕撈船隻；二是要大力發展遠洋漁業，拓展漁業作業空間，打造遠洋漁業基地；三是要大力發展生態養殖業，將有條件的港灣及近海開發成“藍色耕地”，發展深水網箱養殖。發展“現代農業”，要根據自然條件和經濟社會發展的需要，劃定若干面積較大、連接成片、基礎設施較好地區域爲農業發展區，編制現代農業園區發展規劃，建設若干現代農業綜合區、農業主導產業園區、精品農業區，保障經濟社會發展對蔬菜、水果的需求。不斷加大對農村土地流轉的扶持力度，建立規範的農村土地流轉平臺，推動農村土地流轉，實現規模效應。
（二）發展“節地工業”。隨着建築技術的進步和土地資源的日趨緊張，向地下和地上發展的“節地工業”是大勢所趨，也是提高工業土地產出率的重要途徑。對於新建的工業項目，要鼓勵引導企業建設多層廠房，給予建造兩層及兩層以上廠房的企業相關優惠政策。對利用現有廠房、土地或淘汰落後生產能力實施“零增地”技術改造和技術創新項目的，要安排相關扶持資金。要鼓勵工業企業利用地上、地下空間來佈置非生產性設施。
（三）培育發展“海上主導產業”。市區域總面積2.22萬平方公里，其中海域面積佔總面積的94%，發展空間廣闊。建設海洋綜合開發試驗區，就是要通過多年努力，把發展空間從陸地向海洋拓展。現階段，要從實際出發，大力發展港航產業，不斷提高海運運力和發展物流貿易服務業，加快港航服務集聚區和物流園區建設，重點打造鐵礦砂中轉貿易、煤炭中轉加工配送、油品中轉貿易儲存、糧食中轉加工配送、化工品中轉儲運加工、集裝箱中轉運輸等六大基地，建設全國重要的現代化大宗散貨樞紐港和重點物流節點城市。同時要大力發展臨港大宗物資加工產業，重點佈局煤炭、礦砂、石化、糧油、木材、有色金屬等加工項目。
（四）發展“立體交通”。隨着市經濟社會的快速發展，原有交通設施已經不能滿足經濟社會發展和人民生活的需求，一批交通道路正在建設之中。隨着土地資源的緊張，向空中和向地下拓展、發展“立體交通”也是勢在必行的。近期來看，要實施好定海區文化路立交橋、普陀區東港立交橋項目，一定程度上解決交通擁堵的問題。從長遠來看，建設更多的立交橋、高架橋，甚至發展地鐵、輕軌，也是建設城市“暢通工程”的重要途徑。
（五）向“坡地”要地。選擇一些坡度較緩、環境優美的地段作爲山地住宅開發的重點。逐步推廣“山地住宅”的新概念，以引領開發商進行更爲科學合理的山地住宅建設。其次，可以將某些工業項目搬上低丘緩坡，擴展用地外延空間。但需要強調的是，山地住宅和工業項目開發要綜合考慮生態、經濟、技術、社會、人文等多方面的因素，實現科學有序開發。
五、推進海洋綜合開發試驗區建設，實現土地集約利用的政策建議
（一）覈減耕地保有量，取消基本農田保護面積。市農用地來源主要由兩部分組成，一是各島嶼自然港灣淤積圍墾而形成的小塊平地，經捍滷蓄淡後改造爲水田，二是在島嶼山坡上開墾出來的旱地，包括大躍進年代在15度以上坡地開墾的零星農地。在1992年全國土地詳查時，雖有很多山頂、山坡地塊已經退耕還林，但由於當時土地詳查政策的規定，仍然統計在耕地總量之內。市基本農田面積則是以耕地面積爲基數，按照國家國土部覈定給浙江省的基本農田保護率覈定的，沒有考慮到市陸域面積零星離散、耕地總量少、人口密度高的實際，耕地面積保有量指標偏大，基本農田保護率偏高，保護率達到91%。受地形因素影響，市耕地和基本農田大多數劃定在緊靠港口岸線的區位，致使一些臨港產業開發項目因涉及耕地和基本農田保護區而無法實施，制約了經濟社會的發展。爲促進海洋綜合開發試驗區的建設，建議覈減耕地保有量，取消基本農田保護面積。
（二）增加建設用地指標以及年度建設用地計劃指標。長期以來，市經濟發展相對落後於長江三角洲其他地區，然而近年來市經濟發展速度卻處於長三角的領先地位。經濟的後發性帶來了新的土地資源開發利用矛盾。在90年代末期，國家對建設用地的規模控制不嚴，但由於自身經濟發展速度較慢，上級分配的建設用地尚使用不完。近年來，隨着經濟的增速，市建設用地需求量大幅度增加，在國家嚴格保護耕地的政策背景下，進一步激化了土地供需矛盾，建設用地短缺嚴重製約了市經濟社會發展。因此，根據建設海洋經濟綜合開發試驗區的實際需要，相應增加市的建設用地總量指標以及年度建設用地計劃指標。
（三）保證用海指標，享受省級海域使用審批權限。市土地資源短缺，海域面積寬闊，發展海洋經濟，必定要利用海域。國家從XX年開始對用海實行指標管理，指標下達到省一級，計劃單列市單列。此政策對市臨港產業、灘塗圍墾等影響較大。建議將的圍填海計劃指標實施計劃單列，由國家直接下達計劃指標，並適當放寬指標限額。同時海域使用金全額留在當地，支持地方經濟建設，用於海域使用管理和海洋生態保護。
（四）圍墾造地全部劃爲建設用地，並且不受用地指標限制。灘塗圍墾是充分發揮市海洋資源優勢、推進海洋經濟建設的重要舉措。但是，灘塗圍墾成陸部分，必須將一定比例劃分爲補充耕地，不能全部劃爲建設用地；並且在使用時也要受用地指標限制，圍墾造地的優勢不能得到充分發揮。由於我市圍墾造地工程建設難度大往往堤線水深達到-20米左右，投資成本也比沿海地區要高出近一倍，建議將圍墾造地部分能夠全部劃分爲建設用地，在使用時不再受用地指標限制。
（五）下放無居民海島使用審批權，享受省級無居民海島審批權限。海島保護法規定：“從事全國海島保護規劃確定的可利用無居民海島的開發利用活動，應當向省、自治區、直轄市人民政府海洋主管部門提出申請，並提交項目論證報告、開發利用具體方案等申請文件，由海洋主管部門組織有關部門和專家審查，提出審查意見，報省、自治區、直轄市人民政府審批。無居民海島的開發利用涉及利用特殊用途海島，或者確需填海連島以及其他嚴重改變海島自然地形、地貌的，由國務院審批。”照此規定，無居民海島的開發，至少需要省級審批，給市合理開發利用無居民島嶼帶來了諸多不便。建議上級授權委託市政府審批無居民海島使用，享受省級無居民海島審批權限。