對基層推進稅收執法責任制的再認識

隨着社會經濟政治形勢的發展需要，我國民主法制建設得到了進一步加強，依法治國與以德治國相結合的思想，促進了人民羣衆法治意識的不斷增強。稅務機關作爲國家的行政執法部門，其依法行政、恪盡職守是否規範也備受人民羣衆和社會各界的廣泛關注。而如何規範稅收執法行爲，切實強化內外管理，促進稅收工作的依法、公正、廉潔和高效，始終是我們基層稅務機關面臨的重要課題。幾年來，國稅系統不斷加強依法治稅的力度，國家稅務總局“1+3”工作方針把依法治稅作爲靈魂，標誌着依法治稅工作的極端重要性。XX年，國家稅務總局下發了《關於全面推行稅收執法責任制的意見》，並印發了《稅收執法過錯責任追究辦法（試行）》，對稅務系統執法責任制的統一、規範起到了及其重要的指導作用。各級稅務機關按照“內外並舉、重在治內，以內促外、綜合治理”的方針，普遍建立了稅收執法責任制度和各項行政管理制度，基本上達到了總局所要求的“讓每個稅收執法人員包括各級國稅機關的領導都能明白自己是做什麼的，應當怎麼做，做錯應當承擔什麼責任”的要求。筆者認爲，在具體貫徹落實中還存在不少問題亟待正視。 一、稅收執法責任制實施過程中存在的主要問題 （一）總體上呈現上級要求高且越來越具體而基層落實情況不容樂觀的問題。自從xx大確定依法治國方略以後，各級稅務機關都把依法行政、全面推行稅收執法責任制工作作爲當前及今後較長時期內稅務機關的中心工作來抓，明確提出了“堅持依法治稅，應收盡收，堅決不收過頭稅”的要求，走全面依法治稅之路。但不少稅務幹部仍然認爲依法治稅、推行稅收執法責任制工作只是應景之作，難以長期堅持下去，特別是落實稅收執法責任過錯追究、搞評議考覈更是自己人給自己人“下套子”、上“緊箍咒”，制定的各項執法規程將基層稅務人員的手腳捆死了。錯誤片面的認識導致做表面文章應付上級檢查，責任追究雷聲大雨點小，特別是經濟追究方面，搞平衡、吃大鍋飯現象普遍存在；考覈評議過程流於形式，向外界發個問卷就算評議、以徵管七率考覈代替執法責任制的全面考覈；執法責任制考覈追究主要還依靠手工進行，運用計算機等現代化手段進行考覈追究的寥寥無幾。執法人員的工作積極性受到壓抑，執法效率受到影響。 （二）基層稅務人員貫徹落實執法責任制不嚴格、不規範的現象較爲普遍。一是稅務管理環節涉稅事項審覈管理不夠細緻，有的稅務人員對一般納稅人認定和年審把關不嚴，少數納稅戶應稅銷售額未達到規定標準的，仍然予以保留。二是稽查工作程序不完備的現象比較突出，有些案件擔心公安機關不能及時查處因而未按規定移送；在稽查取證時，證據不足、資料不全；在處罰告知時，未按規定程序實施，有的未發告知書，有的將告知書和稅務行政處罰決定書同時送達當事人；稽查審理流於形式，稽查文書使用不當等。三是《徵管法》實施貫徹力度還不到位，對拖欠稅款的納稅人，沒有充分應用稅收徵管法賦予的強制執行措施促使其依法繳納；有的對新稅收徵管法關於撤銷權、代位權以及稅收優先於無擔保債權或欠稅優先於抵押權、質權、留置權、優先於其他的罰款、沒收違法所得等條款學習理解不夠深刻，執行中不知道如何行使以上權利等等。 （三）現行稅收執法責任制和稅收徵管改革缺乏銜接協調。由於徵管改革逐步深化，部分執法崗位及其職責跟不上徵管改革的變化。徵收、管理、稽查三者之間始終存在着理不清的關係。同時，辦稅場所的頻繁變更，使得人員、執法業務變化很快，執法責任制還沒貫徹又得重新修改。稅收徵管改革後的機構設置，給“稅務機關”的定義及執法主體資格的認定帶來困惑，如按照稅收徵管法的規定，稅務機關是指各級稅務局、分局、稅務所，而徵管改革後，稅務所大部分已被撤消，許多地區將全職能的稅務分局改爲徵收分局、管理分局、稽查局等，此類分局是否具備執法主體資格，法律未予明確（稽查局除外），司法機關在審理稅務訴訟案件時，對此也解釋不一，一定程度上導致了思想上的混亂和基層稅務機關執法上的顧慮。二是徵管改革所倡導的電話申報、網上申報方式等，在稅收徵管法上並不是強制性規定，但在實際執行中，迫於某種利益驅動和非法定因素，所有的稅務機關都在默認一種口頭上的電子申報率必須達到95%以上的說法，而徵管法明確規定納稅人可以上門申報，其他的申報需經稅務機關批准，批准的前提就是必須納稅人提出申請，否則不可能產生此種法律關係。三是稅收徵管改革的目標是實現稅收現代化管理，而稅收的現代化管理離不開稅收的社會化管理和信息的規範化、統一化管理，稅務機關信息採集的渠道必須向與納稅人的納稅信息有關的工商、金融、海關乃至於企業等各個部門延伸，而對此，有關法律、法規都沒有設置相應的規範，由此而產生的行政行爲，既導致了執法上的不規範，也缺乏法律的規範約束和指導，必然影響到稅收徵管改革的效果。 二、基層推進稅收執法責任制的幾點想法 針對幾年來執法檢查中存在的問題，通過系統的反思，分析問題產生的根源，試圖找出一些規律性的啓示，以切實促進稅收執法的規範、高效，推動稅收管理的法制化、科學化、規範化和制度化，確保稅法的權威性、統一性和完整性。筆者認爲，推進稅收執法責任制有必要進一步增強“四個”意識： （一）以稅收法律法規爲準繩，增強執法意識。 社會主義市場經濟的建立和發展，其基礎就是建立起規範、完善的法制經濟，市場經濟不僅要求作爲市場主體的納稅人要依法經營，自主遵循社會規範，同時更要求政府依法行政，爲市場的客觀存在而建立並營造公平的經營環境。隨着市場經濟的逐步深入發展，以往那種行政干預經濟的宏觀調控手段，不再是主要的機制和措施，而代之以經濟、法律等手段參與市場的具體調節和宏觀控制，不爭的事實，稅收正是其中一種非常重要的經濟調控手段。稅務機關嚴格執行國家的稅收法律、法規，是充分發揮稅收職能的重要保證，是促進市場經濟有序發展的基礎。目前，我國還處於經濟轉型期，

人的思想、社會的發展、制度的執行都還存在着一些不可迴避的矛盾，加之行政機關長期以來都是以絕對權威的管理者面目出現的，在市場經濟建立和發展的初期，轉變政府職能的難度體現在這隻能是一個漸進的過程，尤其是轉變行政機關工作人員的思想觀念。只有思想教育是不夠的，同時還要加強對權力的內部制約，通過制定嚴格的程序等制約機制減少不依法辦事的可能性和執法的隨意性，保證稅務行政行爲的合法公正。稅收法律法規不是一把砍刀而是一柄雙刃劍，懸在徵納雙方的頭上，規範和制約徵納雙方的行爲。稅務機關作爲一個執法部門，首要的任務就是依法治稅，按章辦事，這一點必須堅持而且時刻不能動搖。 合我單位執法檢查反映出的問題看，一些稅務幹部在某些具體的稅收行政執法事項上還有隨意性，主要表現爲：一是對相關稅收法律、法規學習研究的不夠，導致理解上出現偏差。憑個人的理解去執法，憑自己的主觀意願去管理，必然會造成行政執法的隨意性。如對徵管質量指標“稅款入庫率”的子函數“稅款逾期限改率”指標理解上由於存有偏差，落實到具體的管理工作中則出現了問題。即平時在稅款入庫的管理上，對納稅人發生逾期入庫稅款行爲雖然實施了催繳限改，但只是對經電話或實地催繳後逾期仍未改正的才送達了“限期繳納稅款通知書”。看起來工作都做了，似乎管理也到位了，徵管質量指標也符合了要求，但是《徵管法》第四十條明確規定稅務機關應責令納稅人限期繳納，逾期仍未繳納的，經批准可採取相應的強制執行措施。問題的關鍵在於責令限期繳納的法律憑據就是送達的“限期繳納稅款通知書”等法律文書，如果僅僅實施了電話或實地催繳，而沒有合法的法律文書爲依據，最終就可能導致對逾期仍未繳納的納稅人無法實施強制執行措施，損害國家利益。這既涉及到執法程序的規範，更對我們能否依法治稅，是否瀆職侵權敲響了警鐘。二是考慮客觀因素過多，使政策執行打了折扣。有些稅務部門在對個體工商業戶辦理停（歇）業申請審批工作時，過多的考慮了一些不可比的客觀因素，違規辦理批准停（歇）業戶問題仍時有發生，即當月受理並批准當月停（歇）業的情況。主要強調由於個體納稅人的素質不高避免激化徵納矛盾，還有的在政策執行環節中過份地強調了文明創建、社會穩定等客觀因素，工作方法簡單化，而沒有嚴格按照規定辦事，在執行政策上打了折扣，影響了執法的剛性。 （二）以程序和規範爲支撐，增強質量管理意識。 近幾年來，稅務機關借鑑國際先進管理理念改進和提高稅收管理工作已較爲普遍，如引入iso國際質量標準以及流程再造理論。應當說借鑑先進國際管理標準，爲應對形勢發展需要，推動稅收管理工作思路是正確的。實踐也證明了這些舉措在促進依法治稅工作水平的提升方面是有成效的。但我們也必須清醒地認識到，堅持依法治稅、推行執法責任制是一項長期的任務，指望運用某種辦法一蹴而就，或者採取一個什麼措施一勞永逸是不現實的。我單位貫標一年多，有的幹部思想上依然存在貫標就是一勞永逸、貫標就是萬事大吉的錯誤的、片面的認識。從執法檢查的情況看，基層的管理以及幹部的素質與嚴格執法、規範行政的要求之間存在着差距，表現在基礎管理工作還不夠紮實，抓落實還不完全到位，監督控制的手段和措施有的還流於形式，幹部隊伍的整體執法意識和規範執法的能力都有待進一步提高。加之近年來，徵管業務流程的不斷更迭和完善，給貫徹iso提出了更高的要求，必須做到與時俱進、持續改進。實際工作中，雖然我局iso質量管理體系對各部門、各崗位的工作職責和具體工作的操作流程都作了明確的表述和界定，但一些幹部對這一管理體系中具體文件和制度的學習掌握往往淺嘗則止，有的僅憑自己的理解和意願想問題、辦事情，不經意之間忽略或歪曲了崗責和程序的內涵和實質。同時也必須承認我們在組織幹部貫標學習培訓方面還缺乏形式多樣、持之以恆的教育方法，強調自學的多，針對問題開展討論、組織交流的少，弱化了對貫標工作的檢查考覈與切實到位。如執法檢查中指出在“稅款入庫催繳限改率”指標執行上的偏差就是一個現實的教訓：iso作業指導書對稅款的催報、催繳問題作了明確規定，不僅僅對催報催繳工作流程有詳細的表述，而且對工作紀律、工作時效、以及涉及的相關法律文書都做了明確規定，但有的幹部在具體執行中不按規定程序辦事，平時心存僥倖，在執法檢查中問題反映出來後，個別幹部又片面強調客觀和個人理解，推卸責任。因此，貫標意識的教育要常抓不懈，“貫標只有開始沒有結束”的思想要牢固樹立。同時要運用體系自身內審、外審等多種形式加大責任追究和考覈力度，整合和量化考覈項目，研究考覈手段的科學性和適時性，減少人爲因素，真正把稅收執法責任制的過錯追究與崗位責任制考覈融爲一體。 （三）以樹立全局觀念爲切入點，增強協調配合意識。 協調配合的好壞直接關係到工作的質量與效率，也能體現出一個單位、一個部門管理水平的高低，特別是在行政執法工作中，協調配合顯得尤爲重要。目前，南京市國稅系統實行集中徵收、一級稽查、分區域管理的徵管模式，區域分局着重考慮的是對稅源稅戶的管理。但管理與徵收、稽查也是不能分離的，信息需要共享、執法需要協作，否則，就某一個系列單一行爲往往難以達到最佳效果。執法檢查中還暴露出我局各部門之間本位主義現象仍然不同程度地存在，全局一盤棋的意識還有待進一步提高。這主要表現在各部門之間，以及與兄弟單位之間的協調配合溝通的意識不強，導致工作中推諉扯皮、相互埋怨的現象時有發生，影響了全局稅收管理工作的質量和效率。每年開展的內部執法自查工作，有的部門態度上不積極、在行動上不配合，認爲與已無關，把主要精力沉浸在相互扯皮，對存在的問題由於害怕承擔責任而相互推諉，以至於對有些問題的糾正和補救貽誤了時機。究其根源還在於缺乏全局一盤棋觀念和主動溝通、協調配合的意識。 （四）以狠抓落實爲基礎，增強創新意識。 執法責任制是依法確定執法主體資格，明確執法責任，規範執法程序，考覈執法質量，追究執法過錯的執法監督機制，執

法責任制中的“責任”，包括義務和後果兩種含義，即首先有義務幹某事，並且需要按照規定的程序，達到預期的目的，如果不能按規定完成，就要承擔由此引起的不利後果，實施過錯責任追究。由此，我們認識到推行執法責任制，關鍵在於落到實處。落實不是文件的生搬硬套，也不是工作的簡單疊加，而是要根據上級要求與分局實際情況相結合，是在分局原有工作基礎上的出新，體現的是一種創新意識。不能簡單地把創新理解爲與衆不同、標新立異或者是獨樹一幟。如果執法責任制沒有落到實處，依法治稅無疑是空談，工作做不好，創新更無從談起。由此可見，落實是創新的前提，創新是落實的結晶，創新蘊涵在落實之中。只有不斷增強創新意識，努力把各項基礎工作落實到位，不越位、不跑偏，才能保證基層各項工作不斷邁上新的臺階。表現在執法自查工作中發現問題寥寥，自我感覺不錯。一旦檢查則又暴露出很多問題，多數都是一些基礎性工作。說明在基礎管理工作方面還不夠規範、不夠紮實，落實執法責任制方面還存在不深不透、執法監督環節形式重於內容等問題。回過頭來看，過去對一些個性問題避重就輕，沒有仔細分析和研究而起到舉一反三的作用。尤其是自查工作質量還不高，某種程度上沒有爲改進工作提供有力的保障，有時還會成爲掩蓋問題、弱化監督的溫牀。歸根結底根源在於人的思想觀念，還沒有牢固樹立依法治稅的思想。特別是，在上級機關對基層的稅收執法工作，要求越來越高、越來越具體的情況下，基層更要結合所處的治稅環境，加強對依法治稅工作的學習和研究，正確處理好依法治稅與文明創建的關係；依法治稅與發展經濟的關係；依法治稅與創新工作的關係等，對一些具體問題要具體分析，尋找結合點，實現共贏局面。