我國中小企業信用擔保的幾種運作模式比較
一、中小企業擔保體系的現狀和主要問題
自1998年開始中小企業信用擔保試點以來,我國中小企業信用擔保機構迅速發展,呈現以下趨勢。
資金來源多元化。中小企業擔保基金有政府財政資金、企業會員基金、企業互助基金、民間投資，以及政府財政資金與其他來源資金的合作基金。
擔保機構性質和組織形式多樣化。從擔保機構組織形式看，有政府管理部門所屬的事業單位、國有股份制公司、私營股份制公司和各種基金的管理公司等；從機構性質看，有非營利的政策性擔保機構，也有以盈利爲目的的商業性擔保機構，還有政策性與商業性擔保業務混業經營的擔保機構。
出現擔保品種多樣化和機構多功能化的苗頭。中小企業擔保機構中有單純提供貸款擔保的機構，也有集投資與擔保功能於一身的投資擔保公司；有的僅爲企業提供信用擔保，也有的同時爲企業和個人提供信用擔保等。
目前，中小企業信用擔保機構存在的主要問題，一是分散出資，規模過小。許多地方政府按縣區設立擔保基金，有些基金只有幾百萬；大部分企業互助基金規模小，很難得到銀行的信任
二是資金來源單一，缺乏資金補償機制。大部分地區的中小企業擔保基金以政府財政資金爲主，只有少數地區有民營擔保機構，有些民營擔保公司也從事中小企業擔保業務。地方財政擔保基金大部分是一次性的，缺少資金補償機制；民間資本主要是私募，在國內上市比較困難。
三是缺乏專業隊伍。由於過去專業擔保機構少，近兩年擔保機構擴張迅速，擔保專業人才短缺。不少地方政府出資的擔保機構是由政府官員擔任，不熟悉擔保業務；一些分散的企業互助基金因缺乏專業人才管理和運作，難以開展擔保業務。
四是擔保基金的運用問題。現行的中小企業信用擔保管理辦法規定，擔保資本金的運用只能存入銀行和購買國債。在目前低利率的情況下，存入銀行是爲了保證資本金安全性，但不能實現增值。實際上，由於銀行存款不能增值，許多機構已經採取各種方式在資本市場上運用資本金，甚至有的機構靠資金運作而不是擔保業務來養活隊伍。
五是政府幹預。儘管中小企業擔保管理辦法中都提出要減少行政干預，實行公司化運作，但是，有一些地方政府認爲，我出的錢就要我說了算。因此，部分地區仍然存在領導定項目，擔保公司擔保的問題，決策失誤造成呆壞帳，拖垮擔保機構。
六是政府財政資金不能滿足廣大中小企業融資的需要。由於中小企業量大面廣，而且需求是多種多樣的，僅靠政府出資的政策性擔保機構遠遠不能滿足中小企業的需要。即使在美國、日本等政府出資規模較大的國家，政策性擔保的貸款額也不超過中小企業貸款餘額的10%。因此，中小企業擔保不能僅靠政策性擔保，還要發揮民間資本和商業擔保的作用。
七是缺少對擔保機構的法律規範。我國1995年頒佈了擔保法，但是該法是規範擔保行爲而不是規範擔保機構的。1998年開展中小企業信用擔保試點以來，國家經貿委和財政部分別發佈了有關中小企業信用擔保的管理辦法，但是主要針對政策性擔保機構，適用範圍比較窄，不夠完善。目前，國內已經有多種形式的擔保機構，因此，迫切需要規範擔保機構的法律。
二、典型模式的比較分析
目前，我國大部分中小企業擔保機構是小規模、功能單一的政策性擔保機構。但不少地方政府和擔保機構正在積極探索中小企業擔保事業發展的新路子，提供了有益的經驗，下面重點介紹幾種典型的擔保運作模式。
（一）模式一：各級財政建立共同基金，委託專業機構管理
上海市採取各級財政出資建立財政預算安排的共同擔保基金，集中委託專業機構管理的模式。上海市中小企業擔保基金是市、區縣兩級財政共同出資7個億。其中，市財政局出資4億元，20個區縣財政共出資3億元。同時，一部分區縣還建立了小規模財政擔保基金作爲共同擔保基金的補充，爲一些微型小額貸款提供擔保。目前，上海市財政共同基金是全國最大規模的財政出資的中小企業擔保基金。
上海市財政共同基金採取以下管理和運行機制：一是委託專業擔保機構運作和管理共同基金。由於專業擔保業務在我國還處於發展的初級階段，擔保專業人才短缺。爲了利用專業人員，實現政企分開，市財政局委託中國經濟技術投資擔保有限公司上海分公司（以下簡稱“中投保上海分公司”）管理和運作共同擔保基金，政府與專業擔保公司簽訂委託管理協議。
二是建立出資人之間的利益和風險分攤機制。擔保基金的決策以擔保公司爲主。區縣政府負責提供被擔保企業的資信證明，具有擔保項目的推薦權和否決權；中投保上海分公司最終決定是否擔保。市財政部門基本不參與擔保項目的決策過程，主要負責制定擔保基金管理和運作規則，與受託擔保機構簽訂合同，通過規範共同基金的運作機制來實現扶持中小企業發展的政策目標。擔保責任由市財政與區縣財政共擔，並突出了市財政對高新技術企業的扶持。當發生擔保代償時，對一般中小企業，市財政和區財政各承擔50%的責任；對高新技術企業，市財政擔負60%的代償責任，企業所在的區縣財政承擔40%的責任。根據市區縣各自承擔的風險比例分配擔保費收入，盈餘部分提取壞賬準備金。
三是市財政局與中投保上海分公司簽訂委託管理協議。《上海市小企業貸款信用擔保資金委託管理協議》中明確規定，中投保上海分公司作爲擔保資金的日常管理機構，具有以下幾方面主要職責：中投保上海分公司以政府的產業政策爲導向，支持中小企業發展，不以盈利爲目的；嚴格按照上海市財政局制定的《關於小企業貸款信用擔保管理的若干規定》和經批准的年度工作計劃規範操作擔保業務，接受上海市財政局的稽覈、監督和檢查；負責具體實施經上海市財政局批准的有關資金增值部分的分配和虧損彌補、覈銷呆賬和壞賬、變更資金規模的方案，並接受其稽覈、監督和檢查。
四是擔保審批程序規範透明，防止政府行政性干預。中投保上海分公司的中小企業擔保審批程序是：第一步，企業向銀行申請貸款；第二步，銀行審查貸款要求。銀行有意貸款者，但需要擔保的報給擔保公司；第三步，按企業所在區縣分別考覈企業的信譽。由於大部分中小企業都是縣區企業，企業所在縣區財政局分管部門負責審查企業的納稅和財務情況，區縣財政局根據審
查結果簽署同意推薦或不推薦意見。第四步，擔保公司進行綜合平衡，決定是否給予擔保。第五步，擔保公司與貸款銀行簽訂保證合同。隨着擔保業務的開展，擔保公司和銀行的經驗增加，爲了規範和簡化擔保程序，方便中小企業，擔保程序進行了改進。一方面，擔保項目審查方式發生變化。由原來的財政、擔保公司和銀行分別審查，轉變爲授信擔保和專項信用擔保。另一方面，放鬆了反擔保規定，由過去50萬以下的免除反擔保，提高到200萬元以下免除反擔保。但有些區縣對部分企業要求提供反擔保。
五是與有關銀行建立貸款擔保協作網絡。上海市財政局、中投保上海分公司現已與10家商業銀行建立了貸款擔保合作關係，聯合開展授權貸款信用擔保和專項貸款信用擔保。在全市共設立了200個貸款擔保受理點，方便了小企業，簡化了貸款信用擔保的操作程序。
上海模式主要有以下優點：首先，集中分散的資金，擴大擔保基金盤子。目前，各級政府出資的擔保機構面臨的一個主要問題是分散出資導致每個基金規模較小，擔保機構很難靠保費保持收支平衡。上海的模式解決了小規模分散出資的問題。其次，有利於實行政企分開，減少政府幹預，發揮專業人員的作用，提高擔保質量。最後，有利於引入競爭機制。實行委託管理，可以通過競爭招標的方式選擇有信譽、業績好的專業擔保機構來管理和運作基金。
（二）模式二：互助基金委託專業機構代理擔保
XX年，深圳市有兩個區建立了企業互助擔保基金，把分散的小額擔保基金集中起來，形成約1億元的互助基金，擔保對象是互助基金的會員企業。互助擔保基金委託民營專業擔保機構代理擔保，實現了互助擔保基金與商業擔保機構的結合。
深圳的企業互助基金建立了一套有效的管理和運作機制。一是實行理事會管理制度。建立了專門負責管理互助基金的理事會，並制定了一套比較規範的管理辦法和約束機制。互助擔保基金理事會由互助企業代表、擔保公司代表，以及經濟、管理等方面的專家組成。
二是委託商業擔保機構代理擔保。互助基金理事會委託中科智科技投資擔保有限公司（簡稱“中科智擔保公司”）代理擔保。基金理事會爲決策者，擔保公司主要提供擔保專業服務。其擔保審查和決策程序是：互助基金成員推薦擔保項目；擔保機構負責項目初審和擔保項目的文件準備；最終是否擔保由理事會來決策。
三是建立代理擔保的利益和風險分擔機制。擔保公司只收取擔保費的1/3，其餘2/3擔保費歸互助基金。風險分擔原則是，當發生代償時，先由互助基金代償，不足部分由中科智擔保公司代償。
這種模式的主要優點是，一方面，把分散的小額互助金集中起來，實行專業機構與互助擔保基金結合，利用專業擔保機構提高互助基金的信譽。現在，一些企業互助擔保基金規模小，又缺乏專業人員管理，很難獲得銀行的信任。另一方面，有利於引入競爭機制，互助金可以選擇有信譽、業績好的專業擔保機構進行代理擔保。
（三）模式三：分層次再擔保
1.安徽模式
目前，安徽省正在進行再擔保的試點。安徽省中小企業信用擔保中心以再擔保業務爲主，除了自己直接從事少量擔保業務以外，還有選擇地與地市一級擔保機構簽訂再擔保協議。再擔保的條件是，當地市擔保機構出現破產時，債務清償後仍不足以補償貸款銀行的部分由省擔保中心代償。再擔保收費爲被擔保機構在保期內全部應收保費的5～10%，其中50%返還給被擔保機構，另50%用於建立再擔保體系。
2.上海模式
上海市區（縣）兩級財政分散出資集中管理，按比例分擔風險的運作模式，實際上是特大城市範圍內的兩級政府再擔保。市財政對區（縣）財政基金進行再擔保，再擔保比例是50～60%。這種再擔保相當於直接再擔保，只要發生代償，市財政就爲區財政資金承擔一部分損失。
（四）模式四：集投資和擔保於一體
目前，不少投資擔保機構集投資和擔保業務於一體，主要有三種形式。第一種是同時開展擔保和投資業務。如，深圳高新技術產業投資服務有限公司（簡稱“高新投”）的業務額中80%是擔保，20%是小企業投資。
第二種是在進行擔保時，有股權要求。如，深圳中科智擔保公司通過股權要求來避免擔保風險。該公司在進行擔保時，通常與被擔保企業簽訂延遲還款的合同，當被擔保方不能如期償還銀行債務時，擔保公司進行代償；一旦被擔保方不能在寬限期內償還擔保公司債務，擔保公司可以將代償的債權變爲股權。
第三種是擔保公司成立專門的部門或分公司進行資本金運用，以保證擔保基金保值增值。目前，不少擔保機構在資本市場上進行資本金運用，也出現一些問題。有的擔保機構靠資本金運作盈利，而不開展擔保業務；也有的擔保機構資本運用造成損失。
（五）政府財政資金的補償機制
政策性擔保的一個重要特點是依靠政府信用。但是，目前大部分地方政府只是一次性少量投入，而且規模較小，因此，即便是政府出資的擔保機構也缺乏信譽，擔保規模不可能做大。現在許多地區銀行不願意爲中小企業擔保提供貸款，其中一個主要原因就是擔保基金規模過小，沒有補償機制。目前，有些地區政府已經或正在建立擔保資金補償機制。如，北京市的《中關村科技園區條例》制定了財政擔保基金補償機制。
三、幾點啓示
從上述幾種運行模式我們可以得到幾點啓示。
第一，一個地區內的財政擔保基金應該相對集中使用。根據信用擔保符合大數定律的原理，信用擔保是通過大量擔保項目的保費收入來彌補少量風險損失。因此，中小企業擔保基金規模不能太小，也不易過於分散，只有達到一定規模，才能抵禦風險。在目前各級政府財力有限的情況下，至少市一級財政資金應該相對集中，可以採取分散出資，集中委託管理的辦法；也可以採取分層次再擔保的方式。上海市財政共同基金把各級財政的小筆資金集中起來，基金盤子大了，擔保基金本身的信用和槓桿能力提高了。深圳市按區建立企業互助擔保基金，把互助金盤子做大，提高了其擔保能力。
第二，委託專業機構管理有利於政企分開和提高擔保質量。在現行體制下，政府委託專業機構代理擔保主要有兩大優勢：一是可以防止政府直接干預，按市場機制運作；二是充分、有效地利用專業人員，
減少擔保失誤。採取委託管理的方式，既可以利用專業擔保機構提高擔保質量，又有利於協調各出資方的利益。但是，要建立出資人監控機制，明確責權利。
上海和深圳的委託模式既有共同點，也有不同點。首先是委託方式不同。上海是委託專業機 構管理和運營財政基金，擔保公司不僅提供專業服務，而且是最終擔保決策者；深圳模式是委託代理擔保，擔保公司不是決策者，主要提供專業服務，最終決策者是互助基金理事會。上海和深圳委託模式的區別與擔保公司的性質和功能有關。中投保上海分公司是財政、銀行和擔保公司的利益聯合體，主要職能是爲上海中小企業擔保，是非營利性機構，不從事其他業務。而深圳的中科智擔保公司是業務多元化的民營商業性擔保公司，與互助基金沒有直接的股權關係，只爲互助基金提供專業服務。因此，兩種委託模式採取了不同的決策機制，以及責任與利益關係。由此可見，進行委託代理時，應根據不同的制度安排，建立責權利相統一的利益和風險分擔機制。
第三，委託管理中應注意的問題。〖ht〗政府與專業擔保機構之間是信任委託的關係。委託管理不僅要防止政府幹預擔保決策，造成擔保失誤；又要防止專業機構爲了自身利益偏離政策目標。因此，要實現制度化管理，在規範化管理和監督的基礎上，調動專業擔保機構的積極性。如，歐洲共同體的中小企業信用擔保是由歐洲投資公司來運作，政府與專業擔保機構之間的關係是信任委託關係，政府與擔保機構簽訂協議，明確擔保對象、資金用途、成本和損失分擔原則，以及資金注入方式。
無論是政府財政基金，還是企業互助基金，委託管理都要建立一套監督管理制度和激勵約束機制。一是要明確擔保對象，確保擔保對象符合政府扶植的方向。二是要明確責權利，明確出資人和專業擔保機構之間的責權利，包括擔保的收費標準、成本和擔保損失分攤原則，擔保資金補償原則等等。三是制定合理的決策機制和嚴格的擔保程序。四是建立監督和考覈制度，定期審計和檢查，確保政策性資金的使用方向。五是建立競爭機制，擇優選擇有資信、業績好的專業機構代理。
第四，逐步建立多種形式的再擔保機制。在我國現有財稅體系下，採取再擔保的模式，有利於發揮各級財政的作用。在國際上，日本的中小企業信用擔保制度是最典型的再擔保模式，中央金融公庫爲地區性的中小企業信用擔保協會提供再擔保。再擔保的代償不是對每一筆貸款進行審查，而是建立中小企業擔保體系的運行規則，地區性擔保機構遵循統一的擔保準則。上海和安徽的再擔保模式不同。上海模式接近於日本的模式，不同的是分散出資，集中使用，等於各縣區財政遵循統一擔保規則。安徽省是有選擇的進行再擔保。由於各地區的運作方式不同，擔保機構的資信不同，因此，在確定再擔保機制時要考慮各地的實際情況。
第五，規範擔保基金的運用，促進擔保基金自身的保值和增值。政策性擔保機構主要靠內部資金運作和政府財政資金補償機制。爲了能夠及時代償，擔保金的運用要保證其流動性和安全性。目前，有關管理規定要求擔保基金只能存入銀行和購買國債，由於利率較低，資本金運用難以實現保值增值。因此，與其讓擔保機構私下到資本市場上運作資本金，還不如明確規定允許擔保機構按照合理投資組合，提高資本金的安全性和增值性。同時，擔保機構要採取多種風險分散機制。如，採取債轉股的辦法，使代償債權變股權。
第六，拓寬各種擔保機構的資金來源和融資渠道，擴大資本金規模。資本金補償機制可以分爲內部補償和外部補償兩種方式。內部補償主要是通過資本金的運用來增加收入，保證擔保基金的增值。外部補償機制則因擔保機構而宜。對政策性擔保機構來說，要建立財政資金補償機制，同時，還可以借鑑日本和臺灣的經驗，吸收銀行和社會捐助資金。企業互助擔保基金也可以吸收企業和社會捐助。因此，應對社會捐助、企業互助擔保基金等給予稅收減免優惠。商業擔保機構的外部補償主要是通過私募和上市募集資本金，但是，目前這幾個渠道還不通暢。因此，應該制定相應的政策，鼓勵商業擔保公司融資。
第七，實行政策性擔保與商業性擔保機構分類管理。政策性擔保與商業性擔保的目標、對象、機構性質，以及信用基礎不同。因此，要實行分類管理。對於商業行擔保機構的主要管理內容是，設定進入門檻，保證資本金的規模；監管資本金的運作，保證賠付金的安全性和流動性，通常是規定投資組合的合理比例；控制擔保放大倍數，保證清償能力；擔保機構的信息披露制度和定期評級。不同擔保品種和不同擔保對象的擔保風險程度不同，因此，具體的規範和管理辦法也有所不同。除了上述管理內容以外，政策性擔保機構的管理還有其特殊性。一是擔保機構性質不同。政策性擔保機構一般是非營利性機構，因此，政策性擔保收費通常要受政府的管制。二是政策性擔保對象是特定的，中小企業擔保計劃中對擔保對象有明確的規定。三是政府作爲出資人應對擔保機構資金的運用、運作程序進行規範和監督，並定期委託專業機構來評價。
最後，採取有效措施促進銀行爲中小企業提供貸款。除了提高貸款利率的鼓勵措施和宣傳外，應進一步採取鼓勵與強制相結合的措施增加銀行對中小企業的貸款。如，提高中小企業貸款的呆帳準備金比例；規定中小企業貸款的比例，定期進行檢查評比等等。同時，應鼓勵發展適合中小企業融資的區域性中小銀行。
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