當前信訪舉報工作調研報告
隨着改革的不斷深入，社會經濟的加速發展，社會利益衝突的加劇，好多長期積累的矛盾和現實的矛盾暴露出來，基層信訪問題逐漸增多，日益凸現的信訪問題已成爲影響基層社會和諧穩定的一大因素。如何做好新形勢下的基層信訪舉報工作，及時瞭解和有效解決羣衆的上訪，把矛盾和問題化解在萌芽狀態,促進社會和諧穩定，成爲我們現在必須認真思考和儘快破解的重要問題。
一、當前信訪工作出現的新情況和新問題
當前，信訪形勢總體趨好，在化解疑難信訪問題，控制越級上訪，特別是控制老戶越級上訪、進京非正常上訪等方面取得了較好成效。但是，我們也清醒地看到，在全球性金融危機對中國經濟衝擊明顯加劇的大背景下,中國外部需求明顯收縮,部分行業產能過剩,企業生產經營困難,城鎮失業人員增多。在全球性金融危機等多重因素衝擊下，國內房地產等重要領域依然面臨回調壓力，將連帶影響諸多行業。未來一段時期世界經濟仍可能趨於下行，復甦尚需時日。國際國內經濟形勢的急劇變化引發的經濟、社會、生活問題逐步顯現，階段性矛盾比較突出。潛在的矛盾問題依然存在，新的矛盾還將不斷出現。一是重點領域矛盾比較尖銳。集中在勞動保障、企事業單位改制、城鎮房屋拆遷、農村土地徵用和農民工返鄉後就業困難問題等方面。這些領域都涉及羣衆的切身利益，牽扯麪廣、人數多、解決難度大。二是幹羣矛盾仍然比較突出。隨着社會的不斷進步，羣衆的民主意識、法律意識、維權意識不斷增強，但他們遵紀守法和依法信訪觀念還比較滯後;基層幹部的素質比較低，他們還是用一些老辦法去解決新問題。幹羣矛盾引發的不穩定因素是信訪舉報反映的一個重要方面。三是信訪反映的問題越來越複雜。各方面的問題糾纏在一起，涉紀涉法的都有，新矛盾老問題交織，處理解決的難度加大。多數情況下，紀檢監察業務範圍的問題與行政執法、司法調解的問題攪在一起，經濟發展的問題和個人權益保護、社會和諧的問題攪在一起，現實的問題與歷史問題混在一起，老問題還沒解決好，新問題又來了，解決新問題容易牽出老問題。這些問題的解決需要大量的人力、物力和財力，同時還需要多個職能部門協調配合才能落到實處。四是人民內部矛盾的表現具有多重性。一些人的合理訴求與不合法的手段交織在一起，多數人的合理訴求與少數人的無理取鬧交織在一起，使得人民內部矛盾更加多樣化和複雜化。我們通過分析來信、來電，接訪、走訪上訪人，召開基層幹部座談會，感到目前出現的新情況、新問題主要表現在以下幾個方面。
(一)社會保障機制不健全欠完善。近期樓市低迷、股市震盪，出口下降，中小企業經營困難，房地產銷售方面的糾紛大量增加。現在一些廠家生產的產品銷售量減少，有的出口產品利潤降低，導致廠家不得不限產減員來保護自己的利益;有的廠家因爲利潤降低，採取減少工人工資或降低勞保待遇，從而使工人的生活受到衝擊。有的工廠停產、倒閉，使大批的工人下崗待業，很多農民工不得不踏上返鄉的路途。由於社會保障機制沒有健全和完善，再就業率很低，再加上廠家拖欠工人工資等問題，城市居民和農民工生活失去保障，許多人就走上了上訪之路。
(二)出臺的安置政策失之偏頗和不配套。鄉鎮農技人員、鄉村醫生、電影放映員及退、復、轉人員等羣體不斷串聯集訪，爭取落實有關待遇。很多復員退伍的老兵、士官，轉業幹部對安置、待遇等方面的問題反映十分強烈，私下串聯準備集訪隨時可能發生。近年來，復員退伍的老兵、士官安置工作出現難點。很多有志青年懷着一腔報國熱情應徵入伍，在部隊服役期滿後，退伍回鄉後找不到工作，心裏產生怨氣和對社會不滿;士官都是超期服役的士兵，按政策規定應當安排工作，但是由於社會就業崗位少，安置困難，有的長期在家待業，有的安置在一些不景氣的企業，有的單位就以各種藉口不接受復退軍人。有的找到工作也是花錢送禮託關係找門路，費了很多周折。再就是轉業幹部對安置和待遇產生不滿。一般轉業幹部在部隊工作都是十幾年、二十幾年，把青春年華都獻給了國防事業。過去轉業後雖然降職安置，但工資待遇還能享受原來的職級。現在政策規定XX年後轉業的團職以上幹部才享受實職工資待遇，XX年以前轉業的團職以上幹部只享受虛職工資待遇，使大批轉業幹部心裏失衡，對此安置政策產生不滿和疑問。
(三)金融危機導致社會矛盾突顯。經濟大環境導致房地產商資金鍊斷裂，不少開發商不能按合同要求按時按質交房。有的開發商因資金短缺，在商品房建築上偷工減料，以次代好，如本市一個小區因房屋質量問題，使業主和開發商產生了矛盾，該小區業主多次到政府機關上訪和新聞媒體投訴;有的開發商開發的小區與規劃和承諾宣傳上有出入;有的開發商因不付或拖付建築商工程款而導致拖欠建築工人工資。如新浦區溫哥華小區商品房因開發商和建築商在資金上的問題產生矛盾，建築工人拿不到工資，就把怨氣轉移到業主身上，故意對入住的業主停水停電，激起民事糾紛，200多戶業主到政府集訪。
(四)損害農民物質利益方面。當前，制約農村發展的深層次矛盾並未消除，涉農信訪問題仍在高位運行。一是在執行土地承包經營權流轉不得改變土地集體所有性質、不得改變土地用途、不得損害農民土地承包權益，依法保障農民對承包土地的佔有、使用、收益等問題上，不少村鎮幹部存在陽奉陰違，上有政策、下有對策現象。很多村民來信來訪反映村幹部擅自改變土地用途，把村裏農田高價賣給村民建房，或作其它用途。在有些鄉鎮中，未批先徵、徵地程序不到位、手續不規範等現象很普遍;個別鄉鎮、村組織和幹部甚至非法租地和變相買賣土地，從中牟利。二是在徵地補償、對徵地補償費分配和使用上，補償不及時足額到位、社會保障不落實等問題。徵地後，很多地區的補償標準偏低，與現有農民實際的生活水平差距過大，而且徵地費用收支也不公開，造成農民的意見很大。三是農村集體資產出讓、租賃、土地承包和資源開發利用沒有引入市場機制，很少實行公開競價和招標投標，擅自處置集體資產資源、侵佔集體收益、私設“小金庫”等問題。前幾年由於農業生產收益不高，在農村土地二輪承包過程中有很多農戶放棄承包，近幾年，隨着國家惠農政策不斷出臺，很多農戶又要求承包土地，此類致使問題很難解決，從而引發信訪問題。四是農村基層幹部違紀現象比較突出。有的村幹部以權謀私，自己或親屬多佔地，佔好地，造成村民不滿。對於不滿的村民，他們有的就故意刁難，侵犯村民的合法權益，打擊報復和自己作對的村民。不少村支部書記或村主任在任前和鄰居家庭情況差不多，當三年村幹部後，又是建樓房又是買轎車，引起村民懷疑和心理失衡。
(五)損害農民民主權利方面。一是村黨組織領導班子成員“兩推一選”和村民委員會直接選舉制度不健全，對村級組織選舉工作的監督不到位，宗族勢力干預和操縱選舉時常發生。隨着基層羣衆民主意識的提高，羣衆參與選舉的積極性普遍增強，但由於家族意識、幫派意識的存在，在農村的換屆選舉中往往存在着賄選、拉票等現象，此類信訪問題也隨之增多。二是在健全村民會議、村民代表會議和村民議事等制度上沒有落到實處，個人或少數人擅自決定集體重大事項，村民土地流傳、承包，村裏修橋鋪路，集體財產拍賣等重大事項，沒有經過村民會議和村民代表會議，而是村支部書記或村委主任個人說了算。三是在村級財務公開上存在名存實亡現象。一些村莊村級財務長期不公開，有的公開一部份，集體收益被村幹部貪污侵佔、揮霍一空。很多村幹部是獨斷專行，村民對村務、財務毫不知情。
(六)惠民政策不到位方面。不少村幹部存在貪污、挪用、截留、騙取低保資金、草危房改造款、土地直補款、社保基金等行爲。如某縣李莊村在草危房改造、水稻直補、五保戶供養等方面均存在截留、剋扣的現象。有的村幹部在發放土地補償費上對“釘子戶”進行照顧，從而造成羣衆心裏不平衡，多次進行越級訪和非正常上訪。
(七)基層政府機關政務不公開透明方面。在土地開發使用上沒有及時公示，也沒有做好宣傳工作，讓羣衆產生誤解，使羣衆覺得政府侵佔了羣衆的利益，導致矛盾激化，便轉而通過非正常渠道長期上訪。
二、信訪問題產生的根源
(一)從客觀上看，信訪問題是經濟社會發展到一定時期的歷史產物。一是隨着經濟利益關係的調整，人民羣衆比以往任何時候更加關注和注意維護自身的經濟利益，信訪問題大多是利益之爭;二是羣衆的民主意識、法制意識、政策觀念普遍增強，而部分基層幹部素質相對較低，不能適應工作需求;三是由於一些政策不配套，基層在執行過程中難以適從;四是信訪工作力量比較分散，資源配置不科學，使信訪工作難以整合力量，統一行動，使信訪工作帶有明顯的“人治”現象。
(二)從主觀上看，主要包括基層幹部和上訪羣衆兩方面的問題。基層幹部方面主要存在四個方面的問題：一是幹部思想認識不高、重視程度不夠。有些幹部重發展、輕穩定，對信訪工作的重要性認識不足，沿襲着“救火式”、“應急式”的工作方式，對待老上訪戶的問題,不是想辦法去處理遺留問題,而是採取極端的“穩控措施”，或是花錢買平安，沒有真正起到第一道防線的作用;個別基層幹部不體會上訪羣衆的心態，聽到有羣衆上訪，不是主動接觸，而是怕麻煩，繞道走，不搭理，致使本來只需幾句勸慰話就可解決的問題，卻激化成矛盾，釀成羣體性事件或大規模越級上訪;有的不按照政策辦事，方法簡單、作風粗暴，甚至與民爭利，不僅不能及時化解矛盾和糾紛，反而導致問題積累，矛盾激化。二是基層幹部觀念落後、方法不當。一些地方和部門科學民主決策機制不健全、不完善，民主氛圍不濃，出臺政策措施的連續性和平衡性不夠;一些基層幹部素質偏低，分析問題、解決問題的能力較差，被動服務，管理滯後;有些基層幹部羣衆觀念淡漠，不重視初信初訪工作，引發越級上訪和重複上訪;有的幹部對羣衆越級上訪採取簡單地“攔、堵、卡、截”，沒有真正把功夫下在解決問題上，導致重複越級上訪現象越來越多，個別基層單位每年用在去省進京接訪和“穩控”上訪人的費用超出處理本身信訪問題的幾倍，甚至幾十倍;一些工作人員缺乏接待藝術，不依法行政，使上訪人心理上受到刺激或得不到滿意答覆而長期上訪。三是基層幹部作風不正，以權謀私。少數鄉鎮幹部在處理農村信訪問題時，袒護村幹部，遲遲不作處理，造成羣衆長期上訪。個別基層幹部在執行政策上大搞利己主義，凡是自己能沾得上邊的，就想盡辦法實施兌現，自己或親屬沾不上利益的，則以村民自治、羣衆集體意見來推推擋擋;少數人受利益驅動，爲了達到自己的目的，千方百計製造事端，組織策劃羣衆上訪，煽動羣衆鬧事，以便自己從中獲利。四是基層幹部責任心不強、敷衍了事。一些幹部對查出的問題沒有引起足夠重視，去採取有效措施予以認真解決，而是以種種藉口大事化小，小事化了。有的基層幹部對羣衆的上訪採取壓制或報復的方式對待，導致小問題拖成大問題，初訪逐步演變成重複訪。
上訪羣衆方面主要存在兩個方面的問題：一是上訪羣衆心態失衡、思想觀念不正確。部分羣衆因循守舊，不患貧而患不均，思想還停留在計劃經濟時期，思想觀念難以適應形勢發展，心理和經濟承受能力較低，心態失衡，對兩極分化不滿情緒增大;部分羣衆全局觀念淡薄，對基層幹部不信任，認爲只有上面的領導纔會公正、公平;部分羣衆存在認識誤區，認爲以上壓下能儘快解決問題;部分羣衆認爲信訪“包治百病”，什麼事都能解決;少數人抱着“不鬧不解決、小鬧小解決、大鬧大解決”的心理和“法不責衆”的錯誤認識，纏訪或越級上訪。二是個別信訪人投機鑽空。有的上訪者多頭上訪，接待部門和接待領導之間缺少協調，答覆不一，導致問題複雜化，使上訪人員乘機鑽空子，抓住“把柄”，形成上訪老戶;有極少數上訪者向黨和政府提出一些超出法律和政策以外的過分要求，當這些要求不能滿足時，就不斷上訪，打“持久戰”。
(三)從信訪部門來看，主要存在三個方面問題。一是信訪舉報渠道不暢。個別鄉鎮(街道)、村(居委會)雖然設有信訪舉報接待室、設立了舉報電話和信箱，但因宣傳不足、重視不夠、力量不足等原因，一些接待室、舉報信箱、電話並沒有真正發揮作用，成了一種擺設，使鄉(街道)、村(居委會)兩級信訪舉報渠道不暢，基層信訪問題直接往上捅，增大了上級信訪部門的工作量。二是信訪辦理不及時。有的紀檢部門調查信訪問題時，調查不深入、不細緻，久拖不決。三是信訪辦理質量不高。基層向上級反映的信訪問題，有相當一部分問題基層都受理過，但因基層信訪辦理質量不高，處理不到位或處理後沒有及時反饋，羣衆又將問題向上級信訪部門反映。上級受理的一些基層信訪問題按程序轉到基層辦理後，有的部門調查處理信訪問題時，不是以解決問題爲目的，而是以向上級“報結”爲前題，掩蓋事實真相，在文字材料上玩遊戲。
三、解決當前信訪問題的對策和措施
(一)健全對已發生信訪問題解決情況的目標考評責任。要將以發生量爲主的“一票否決”轉向以解決信訪問題的“一票否決”，使下級政府從圍追堵截上訪羣衆中解脫出來，把信訪工作的着力點放在解決信訪問題上。爲了強化這方面的工作，首先要強化解決矛盾的責任意識，落實好“一把手”解決信訪問題及解決信訪問題“一票否決”制度，將解決信訪情況納入目標考評體系，強化督促和監控。其次要落實好羣衆來信來訪首辦責任制。凡對初始信訪不重視，敷衍塞責，甚至失職瀆職而引發重複上訪、越級上訪並造成嚴重後果的，依法從嚴追究相關人員的責任。對重大信訪問題，要落實好領導包案制度，一包到底，直至案件得到切實解決。
(二)加強對越級訪和集體訪的處置措施。當前信訪秩序混亂的原因與部分信訪人“信上不信下和鬧中求決、鬧中取利”的心態有關。一方面，各級紀檢信訪部門和信訪工作者要堅持依法行政、依法辦事;另一方面，要規範羣衆的上訪行爲，準確界定正常上訪和鬧事的區別、正常上訪和非正常上訪的區別，進而採取不同的處置方式。要完善領導接待日和下訪制度，探索實行領導歸口接待、預約接待，促使矛盾得到及時妥善處理。對待上訪羣衆，要換位思考，帶着感情做工作，要從解決信訪人的思想問題入手，處理一個信訪問題，要向信訪人講明一個方面的政策，闡明應該遵循的原則。尤其是對那些要求過高、不瞭解或不熟悉政策的上訪人員，更要深入細緻地做好釋疑解惑工作。
(三)強化屬地與相關部門解決信訪問題的主體責任。信訪產生的主要原因在於地方政府和相關部門，俗話說“解鈴還需繫鈴人”，因此，要強化地方政府及各部門解決問題的主體責任。一是要落實好“一崗雙責”責任制。強化地方黨政領導和部門一把手“抓業務是責任，抓信訪也是責任;抓業務是政績，抓信訪也是政績”意識，促使他們在幹好業務工作的同時，自覺主動地抓好、解決好分管領域、管理範圍內的信訪工作，以形成方方面面積極主動、上上下下齊抓共管的信訪格局。二是在抓好信訪工作源頭上下功夫。緊緊抓住出臺政策和執行政策兩個重點，在出臺政策時，要牢固樹立羣衆觀念，走羣衆路線，研究制定一個地區一個部門的政策措施，要做到沒有兼顧各方面利益的政策不出臺，得不到大多數羣衆支持的政策不出臺，與民爭利的政策不出臺，配套措施跟不上的政策不出臺，防止因政策制定不當而引發羣衆上訪。在執行政策時，要教育幹部端正思想作風，不折不扣地貫徹落實各項正確的政策，不能在政策之外另搞一套，不能利用手中的權力謀私利，防止因執行政策走樣而引發羣衆上訪。
(四)注重下力氣解決一批久拖不決的疑難積案。着力消化重信重訪“存量”，對重點疑難積案，堅持“對號入座”，集中時間、集中人力，把責任落實到具體部門，落實到負責這件事並有能力解決問題的具體單位和責任人，並明確包案領導，做到一案一策、一人負責、一督到底、一件一結。在破解疑難信訪事項方面，在不違背政策、不引發副作用和連鎖反應的前提下，採取靈活解決辦法。許多疑難積案的上訪主體是弱勢羣體，着力幫助他們解決實際困難，在解困中化解積案。對於一些情況複雜、涉及面廣，上訪羣衆情緒激烈的疑難案件，要敢於依法果斷決策，果斷處理，真正做到處理一案，穩定一片，帶動一方。
(五)創新化解基層矛盾和停訴息訪辦法。對重點信訪問題，做到一案一策，一案一責，一案一組，一督到底。對法律和政策有明確規定，而且能夠解決的，落實責任單位，限期督辦解決;對暫時不具備解決條件、可以逐步變通解決的，列出解決時間表，做好與羣衆的溝通工作，取得他們的理解和信任;對非正常上訪、串聯聚集上訪等違法上訪行爲，認真做好解疑釋惑、疏導工作，引導上訪人員以理性合法的方式反映利益訴求。對一些性格偏執、孤僻等信訪老戶，要進行心理疏導，與他們溝通思想，並幫助解決其生活困難，使他們切實感受到組織的關心和幫助，並以正確的心態和方式對待生活中的問題。針對個別無理纏訪、鬧訪，甚至懷有個人目的的信訪老戶，在調查事實清楚、處理到位的基礎上，採取公開反饋的辦法，召集黨員和羣衆代表通報調查處理情況，並利用廣播網絡向羣衆廣播，在無理上訪戶的周圍形成一種輿論壓力，促使無理上訪戶主動停訴息訪。