作風建設年活動的實施意見
__師範大學經濟學院
隨着經濟的迅速發展，我國正在進入城市化建設加速時期。然而長期以來，我國的城市基礎設施建設中普遍存在着 "重建設輕規劃，重投入輕管理"等問題。尤其是一些城市對本市的條件、需求和節奏還沒有正確認識，就盲目興建各種工程，造成投資過熱，基礎設施建設的整體效率低下。
一、建設效率低下的具體表現
(一)資源浪費和破壞嚴重。一個城市的全部資源不僅包括土地、能源等自然要素，還涵蓋了資金、人才、豐富的歷史文化等方面，它們共同構成了城市生存和發展的基礎和保障。然而，不少城市大興土木，盲目求新。一些城市更是違反基本建設程序，抱着走一步看一步的態度，邊勘察、邊設計、邊施工，造就了大量的 "半拉子"工程，資源浪費現象極其嚴重。每建設一個工程，都是 "先搭臺、後唱戲"，組建一個項目管理班子，這種"誰使用、誰建設"的方式違反了經濟規律，浪費了大量的人力、物力和財力。在建設過程申，有些城市爲了眼前利益，對歷史文化遺產未進行有效的保護，致使這種不可再生資源遭受到了不可估量的損失。
(二)重複建設。由於缺乏長期規劃，對同一工程進行反覆建設的現象時有出現，造成資源的大量浪費。如一些以旅遊爲發展方向的古城爲了美化城市形象，對街道進行大面積翻修，並安裝了漂亮的霓虹燈，但不久卻發現這些現代氣息濃郁的路燈似乎破壞了古城的古樸氣氛，與城市整體形象不符，於是只好進行二次改造。城市職能部門的分工不明，也造成了不同單位對於同一基礎設施的重複提供。另外，沉澱成本的心理因素也是一個值得考慮的因素。一般而言，政府做出一項決策時，必然會考慮到沉澱成本，即以前投資的貨幣、努力、時間等，這些都會對當期決策產生一定的影響。假若不考慮這些投資成本，它們就將成爲一種資源浪費，而一般情況下人們是不願意浪費資源的――這也正導致了一批無實際用途或用途不大的公共產品的出現，造成了重複建設的問題。另外，地方保護主義的盛行也是重複項目出現的原因之一。由於地方政府是多層級的，決定了市場分割亦是多重嵌套的，每層級 "行政區經濟"中都包含着一系列的小"行政區經濟"。這些層層分割的政府之間往往出於政績競爭或其他原因的考慮，對同一地區或項目同時投資建設，從而導致了不少"城中城"的產生。
(三)項目建設週期過長。在城市基礎設施建設中普遍存在着項目投資建設週期過長的問題。許多城市在項目資金預算和時間規劃都還沒有完成的情況下，就盲目投資建設。預算花光後，就閒置在一邊等待下次撥款，甚至留給下屆政府。還有一些城市純粹爲了應付上級檢查，大肆重修街道等基礎設施，以造成建設繁榮的假象。這種不顧後果的人爲拉長建設戰線和週期的行爲，不僅破壞了城市的整體形象，也使資金低效率週轉，嚴重影響了其他建設項目的開展。
(四)部分項目功能缺失。在城市基礎建設中，"貪大求異"問題十分突出。有些城市假借"打造城市品牌，重塑城市形象"之名，熱衷於搞 "美化工程"、"亮化工程"、"形象工程"，忽視了作爲生存基本需求的街道、供水、排水和燃氣等基本服務，造成大量城市設施無法發揮效用或效用低下，功能缺失甚爲嚴重。或者在公共物品經營戰略選擇上倒行逆施，甚至脫離居民生活實際，大力修建一些耗費巨資卻功用甚微的工程。比如，在舊有的設施場所、居民小區還沒有用足、盤活的情況下，就忙着添置新設備、建造新場所、開發新小區，形成了新的閒置及浪費。
(五)安全問題廣泛存在。許多城市基礎設施建設規模大、數量多，卻普遍存在着過分追求數量而忽略質量的毛病，安全隱患越來越多，甚至出現了大量的"豆腐渣"工程。如有的城市橋樑尚未投入使用就發生水毀事件，有的城市新修的防洪堤沒用多久就出現嚴重塌方，道路塌陷現象更是常有耳聞，建築工地高空墜物傷人、工人摔傷致殘事件也屢屢見諸報端，…這些隱患給人民的生命和財產安全帶來了極其嚴重的威脅和損害。
(六)環境危機日益凸顯。城市景觀符合生態學原理和生態環境功能要求，是城市環境審美觀念的一大原則。可是近年來，隨着城市基礎設施建設進程的日益加快，許多城市的生態環境遭到嚴重破壞河流、湖泊被填充、侵佔，過度抽取地下水以及建設重大建築物導致地面沉降等等。同時，更有不少城市以加快城市基礎設施建設、改善人民生活質量爲名，亂伐山林，大肆開山取石，使得城市的沙漠化現象越來越嚴重，甚至影響到居民的生存環境，嚴重破壞了城市的可持續發展。
(七)隱性效率低下。目前，"加快城市基礎設施建設步伐，鼎力爲市民打造良好的居住環境"成了不少城市高呼的口號。在此形勢下，有的城市超越經濟、社會發展的可能性和規律性，出現了大拆大遷、強行拆遷和大搞寬馬路、高爾夫球場等現象。一方面，忽視舊城改造問題，造成城市景觀的極不協調。而這在城市邊緣區就表現得更爲明顯和突出。城市邊緣區的開發建設 "攤大餅"般盲目向外擴展，人造景觀的碎裂混亂特徵顯著。另一方面，基礎設施的建設也往往是不顧後果地見縫插針，無視其與周圍景觀的配合，以致功能分佈極其紊亂。
城市基礎設施構建的不合理，也是整體建設效率低下的表現之一。以立交橋和地鐵爲例，不少城市如武漢選擇了立交橋來緩解交通的擁堵，試圖不開拓地鐵而在地面上採用立體交通體系來解決城市交通問題，這不僅不能很好地解決突飛猛進的機動車倍增所帶來的交通問題，還導致了影響城市街道空間完整性和產生新的城市道路交通的環境脆弱性等問題。再如城市夜間照明問題，有的城市不顧自己的財力物力，大上夜景亮化工程，在如今電力緊張的情況下，自然會引起市民的反感。
二、城市基礎設施建設效率低下的原因分析
(一)政府機構設置不合理。我國普遍存在着機構臃腫的弊端，機構重疊、業務交叉，各部門之間權責劃分不夠明晰，造成政出多門、管理分散、政令不一、互相推諉，以致某些項目被不同部門重複施工多次，另一些項目卻始終無人間津。同時，龐大的政府機構也使信息失靈，公衆的需求、工程的建設情況無法及時到達決策層，而政府部門下達的命令或提供的信息也無法迅速施行。而且由於反覆傳遞，很容易出現"信息失真"。另外，由於政府主管機構和業務經辦權責不清，在部門內形成了"政事合一"的局面，難以有效監督管理基金，使得城市基礎設施建設基金不能專款專用，挪用、擠佔、浪費現象十分嚴重。
(二)浮誇風、腐敗風盛行。我國目前仍處於一種趕超式的壓力型體制狀態，許多官員從個人前途着想，都會優先考慮能夠彰顯個人功績的項目，而對關係到人民生活長期利益的基礎設施如教育設施、公共衛生設施等不夠重視。在這種情況下，許多城市政府大力建設"形象工程"，大搞"政績項目"，以犧牲公衆的利益作爲自己晉升的階梯。如安徽省原副省長王懷忠不僅在阜陽投資3.2億元修建“國際機場”，還投資建設了號稱世界上最大的動物園 ―― "龍潭虎穴"，留下了20多億元的財政 "窟窿"。另一方面，由於我國基礎設施建設項目的制定、投資都由政府決定，缺乏監督機構，不少有權的官員往往抵不住承包商、原料供應商的誘惑，造成許多工程項目承包不當，不僅增加了財政支出，還延緩了竣工時間，甚至出現"豆腐渣"工程。政府採
購中也常常因爲某些官員貪污受賄而造成採購成本過高、所購物品質量差、採買過量、庫存嚴重等問題，導致大量資金、資源、時間的浪費。
(三)整體規劃效率低下。首先表現爲城市整體規劃過程中的"政府失靈"，即政府的無效干預 (包括干預行爲的低效率)和過度干預，其結果是使一些編制得不錯的規劃因不符合領導的意志而成爲廢紙一張。更有甚者，某些領導爲謀求個人私利，盲目干預開發過程及城市佈局，使得 "長官意志"高於 "公衆意志"、"形象工程"先於"民心工程"。城市政府爲追求政治業績，常自覺不自覺地受到建築商、開發商的影響，城市規劃部門面對的是一盤棋子會自己走動的棋，規劃就像是一塊橡皮泥，經常處於被任意揉捏的狀態。規劃師的素質不高、經驗和人才的缺乏，是設計規劃失敗的主要原因，手段手法的貧乏、設計人員和決策者指導思想的偏差都會造成規劃設計的不成熟。除了應具備良好的專業知識和技能外，規劃師還必須樹立正確的價值觀念。因爲在工作過程中，他們不僅會受到市場經濟的衝擊，隱藏在規劃背後干預或迫使規劃師讓步的"無形力量"也是多方面、多層次的。
(四)城市政府其他目標的影響。在現實社會中，地方政府除了積極加快城市基礎設施建設、健全城市硬件功能這一基本職能之外，還肩負着更多的責任，如大力加強城市軟環境建設、努力提高國有企業的經營和盈利水平等等。城市政府這些目標的存在，在一定程度上阻礙了城市基礎設施建設效率機制作用的發揮，導致建設無序，低效行爲屢屢發生。爲保護本地企業利益、保護地方資源，地方政府可隨時通過行政干預直接或間接地實行市場封鎖;爲了提高本地市民的就業率、緩解就業壓力、安撫失業工人，地方政府不得不考慮選擇提供低效服務的國營大企業，而將建設水平較高的私營企業排除在外。
(五)長期忽視環境保護而引發的惡性循環。良好的自然生態環境是城市社會長期穩定發展的前提。但許多城市政府一味追求 "短、平、快"項目，將一切可控資金用在各項近期建設上，漠視污染的治理。任期政府往往將本屆政府所做決策可能帶來的風險轉嫁給下屆政府，以致上屆政府重複建設和惡性競爭留下來的"爛攤子"可能需要下一屆或幾屆政府來治理。這種只顧眼前利益、對環境不負責任的態度助長了重複建設的傾向，導致大量外部負效應行爲的產生，最終形成惡性循環，嚴重影響了城市基礎設施的建設。另外，單純依靠政府運用計劃政策來引導和推動環保工作的模式也存在着明顯的弊端，它既調動不了企業參與環境保護活動的積極性，也不可能形成環保工作發展的內在機制。而地