推進縣村改居工作調查報告
爲加快**縣建設關天經濟區三級城市的步伐，拉大城市框架、推動新老城區儘快連爲一體，4--5月份，縣政協成立了專題調研組，採取民意走訪、查閱資料、聽取彙報、召開座談會等方式方法，對**鎮**村和**鎮**村、**村、**村村改居情況進行了專題調查。
一、現狀
村改居是將處於城市邊緣、城鎮建設初具規模的現已納入城區管理範圍的村民委員會改爲居民委員會。它是城市化過程中從農村到城區的改革過程，也是中國特色的土地徵購、戶籍管理等政策體系下的產物。這些村域地處中心城區與農村之間，亦城亦鄉、亦商亦農，具有明顯的二元特徵。
我縣城區的社區建設，是隨着縣城建設的發展起步的。2019年10月將**鎮城關村委會改爲社區居委會，20**年3月將社區居委會一分爲二，成立了**社區和**社區兩個居委會，下設40個居民小區(其中：**社區24個、**社區16個)，管理5734戶2.2萬人。2個社區居委會有工作人員45人，辦公用房3130平方米，活動場地1300平方米。近幾年，隨着**小區、**小區和**生態產業園的相繼建成，使**村、**村和老城區逐漸連爲一體;**中學、縣職業中專、武警中隊、消防中隊和**火車站、**大酒店、**公司、**生態農業等項目的落戶，加快了**鎮**村人口的聚居和二、三產業的發展，**村境**水溝至**交界30米寬的大街硬化已完成70%，其餘部分已列入今年城建重點項目，新城區框架已基本形成。**鎮**村、**村、**村和**鎮的**村已基本無耕地或耕地很少，農村勞動力主要從事二、三產業，隨着居住人口的繼續增加，城鄉二元結構與城鎮化建設矛盾日益突出，農村現有的體制使政府在管理和服務方面無法投入更多的資源，原有村委會的管理體制已不適應經濟社會發展的需求。與周邊地區相比，我縣的社區建設也遠遠落後於其他縣區，要實現建設關天經濟區三級城市的規劃目標，有序推進新建城區村改居已是大勢所趨。
二、利弊分析
村改居是從農村到城鎮社區的政治體制、經濟體制的一次變革，不只是更換一個牌子、簡單地改變農民身份，而是涉及到廣大幹部羣衆切身利益的調整，充滿利益的摩擦和文化的碰撞，利弊並存。
1、村改居的好處
一是有利於推進城鎮化建設。改革開放以來，我縣城鎮化建設經歷了一個起步遲、起點低、速度快的歷程。擴城工程、重點鎮和集鎮建設取得了顯著成效，城鄉配套設施不斷完善，城鎮人口迅速增加，城鎮化率大幅提升，城區建成面積由十五末的2.5平方公里擴大到xx末的4平方公里，城鎮常住人口由1978年的3843人增加到2019年5.4萬人，城鎮化率由1978年的13%提升到2019年的36%。《**縣國民經濟和社會發展第**五年規劃綱要》也對我縣未來的三級城市建設做了宏觀的描述，指出到xx末，要基本實現新老城區一體化，城區面積達到10.5平方公里，城鎮人口達到8.2萬人，城鎮化率達到48%以上。這就意味着，到20**年，全縣將有一半以上的農村人口要落戶城鎮，推進城鎮化的任務相當艱鉅。而實行村改居，正是爲了適應推進城鎮化進程的形式需要，促使城鎮人口增加，提高城區承載發展的能力和基層組織管理服務的能力，鬼魂城鎮化率大幅度提高。
二是有利於提高基層羣衆自治能力。村委會是鄉鎮管轄下的農村基層自治組織，管理對象主要是村民，對轄區內的其他居民不能理直氣壯地進行管理。除村兩委會外，配套的各類機構基本上是有名無實，村組幹部工資由財政轉移支付解決，標準較低，很難保證他們全身心投入工作。社區居委會是居民自我管理、自我教育、自我服務的基層羣衆性自治組織，實行的是屬地化管理原則，與村委會相比服務對象和服務方式有所不同。居委會下設有實體職能部門，其辦公經費和專職工作人員工資由財政解決，標準比村委會高，能夠達到機構設置完備、辦公條件得到改善、幹部待遇得到提高的基層組織建設目標，更能有效地調動基層幹部工作積極性，做到有人管事、有錢辦事，全面提升社區羣衆的自治能力。
三是有利於創新社會管理。隨着社會的發展變化，新建城區內村民的各種生活需求日趨多樣化，社會管理領域中不平衡、不協調、不可持續問題越來越突出，原有村民和進城務工經商人員、退休幹部職工、其他居住人口在人的全面發展上差異較大，社會成員間收入分配差距明顯，人們的思想意識、價值取向、道德觀念呈多元化，公平意識、民主意識、維權意識、法制意識、監督意識不斷增強，共享改革發展成果的願望日益強烈，統籌兼顧各方面利益的體制亟待深化。實施村改居有利於加強社會管理能力和創新社會管理方式，更加有力地協調轄區內各個利益羣體的關係，促進全民共享平等發展機遇，縮小收入差距，消除城鄉差別。同時，新建城區內暫住人口、流動人口不斷增多，社會治安形勢日趨複雜，實行村改居後，有利於加強社會治安綜合治理，促進一方平安。
四是有利於加強精神文明建設。農本觀念的根子在文化教育與生活形態，村改居打破了固有的生活空間，加大了人口的地域流動，促進居民全面融入城市主流社會。社區居委會也可以多渠道多途徑籌集資金，組織轄區內居民開展健康有益、豐富多彩的文化體育活動，培養居民形成健康向上、平等互助、融洽和諧的良好社會風尚，從而促進居民素質、社會環境和城區管理水平的同步提高。**鎮已成立的兩個社區各類社團組織開展的文化活動就是很好的經驗借鑑。
五是有利於完善社會保障機制。村改居後，居民在就業方面，自主創業可享受城鎮創業扶持政策，就業困難人員還可享受一對一就業幫扶和公益性崗位的安置政策。社會救助方面，符合條件的困難家庭，可按規定享受城市居民最低生活保障待遇。住房方面可申請廉租房和公租房。養老保險、優撫補助、子女上學不再有農戶和非農戶之分，以充分體現社會保障的公平。
六是有利於讓更多的人享受優質公共資源配置。通過村改居的實施，將進一步推動政府公共服務體系調整，讓新建城區居民在發展經濟、公共服務、基礎設施配套等方面享有更多的公共資源，從根本上消除城鄉二元結構，進一步提升城市發展的整體水平，提高人民羣衆的生活質量和幸福指數。
2、村改居的矛盾
一是幹部素質問題。現村兩委會的組成人員均爲農民，他們多數人傳統的農本觀念和小農意識還比較濃厚，文化程度偏低，對農民的傳統管理方式和工作方法遠不能適應社區管理的需要，村改居後，幹部素質需要整體提高。同時，少數村組幹部擔心村改居後，隨着選舉方式和幹部選拔範圍的擴大，自己原有的領導地位和各種利益將受到影響，因而存在牴觸情緒，持否定態度。
二是思想認識問題。羣衆對村改居的認知程度不一，不同層次的人對此項工作的意義和作用認識有差異，觀點不一致。村民中一部分人無所謂，隨大流;一部分人有疑慮，在觀望;一部分人怕吃虧，有牴觸。主要原因是村改居涉及的相關政策尚未深入人心，特別是部分村民擔心既得利益受到損害，思想顧慮一時難以消除。
三是政策差異問題。主要是城鄉二元結構政策造成的利益差別。基層組織方面，村改居後，居委會的人員結構、職數設置、選舉方式、工資福利及辦公經費與村委會不同;羣衆利益方面，村改居後農村戶口集體轉爲城鎮戶口，居民享受的社會保障(低保、五保、醫保、優撫標準)、惠農補貼、集體土地處置、農村承包地、居民住房、林業政策、計劃生育政策與村民不同。由於部門政策不銜接、不配套，這種城鄉二元結構造成的兩種國民待遇將在一定時期內繼續存在。如戶籍改革取消了農村戶口與非農戶口的分別管理，但就業、計生、低保、醫保等仍然按城鄉二元政策執行，造成城鄉居民兩種待遇。
四是社區規模問題。省政府今年頒發的設置居民委員會的規模是1000--5000戶，而**河流域的幾個鎮政府所在地，從就業形態看，均具備村改居條件，但從人口規模看，**、**、**村的現有人口均不超過2019人，目前還不具備村改居條件，可考慮在行政區劃上重新組合，或者等人口聚集到一定規模再進行。
總之，實施村改居有利於統籌城鄉發展，拉大城市框架，推進我縣關天經濟區三級城市 建設進程,有利於縮小城鄉差別，有利於加強城市管理和社會治安綜合治理。但由於涉及到管理體制轉換、集體資產改制、社區公益事業建設等問題，必然引起村民權益、利益的變化，眼前不可避免地存在一些矛盾。統籌分析，着眼長遠，從大局考慮，我們認爲實行村改居利大於弊，勢在必行。
三、對策與建議
1、統一思想，增強共識。村改居是新時期推動城市發展的重要途徑，是城市社區建設的一項重要內容，是促進城市各項事業協調發展的有效措施。搞好村改居工作對於進一步理順城區管理體制，落實屬地管理制度，提高居民素質，加強和鞏固基層政權，推進城鎮基層民主政治建設，促進經濟社會協調發展，最終實現我縣擴城戰略目標，具有重要意義。當前正是我縣經濟社會發展、實現縣城轉型升級的關鍵時期，各級黨政領導及有關部門要高瞻遠矚，從長遠利益、大局角度來考慮村改居問題，以領導認識的統一帶動羣衆觀念的轉變。在決策中要以科學發展觀爲指導，以統籌城鄉發展、推進城鎮化進程、建設關天經濟區三級城市爲目標，以創新社會管理爲基本要求，積極探索、依法操作。在實施中要廣泛宣傳，層層動員，首先要對村幹部進行培訓，使他們的思想觀念及時與社區居委會的管理理念相接軌，堅定改革的信心，正確把握村改居的各項政策。各相關部門要因勢利導，宣講政策，解疑釋惑，提高羣衆認識，正確對待暫時的利益得失。
2、分步實施，穩步推進。各鎮村改居工作應根據相關村幹部素質、羣衆認知程度和資產經營管理等實際情況，因地制宜，根據不同的鎮情、村情，制定不同的方案，採取不同的形式，做到一村一策、區別對待，成熟一個、推進一個，切忌一刀切。從調查情況看：**村幹部熱情高，羣衆也形成了一定共識，該村轄區有縣級單位**個、鎮屬機關22個、規模企業4個、個體經營380戶，總人口1萬餘人，其中常住人口839戶3172人，流動人口7000多人，村改居條件已經成熟，可以率先實施。鳳凰鎮鳳鎮街村可在進一步調研、徵求意見的基礎上跟進。在總結經驗的基礎上，再研究**鎮**村、**村、**村村改居實施意見。
3、堅持原則，依法操作。由於長期存在的城鄉二元體制,決定了村改居工作的特殊性和敏感性，所以必須堅持過程民主的原則，充分尊重羣衆的意願，召開村民會議並經三分之二以上村民同意，方可具體實施。整個工作過程要嚴格按規定照章辦事，依法操作。建議在城鄉二元政策繼續存在時期，改爲居委會的村民享受政策待遇時就高不就低，可以雙軌運行，做到土地、財產的所有權、使用權、收益權基本不變，涉農政策基本不變。在進行新的組織體系設置時，一般應以村委會爲單位整體改制，原村委會成員可以過渡爲社區居委會成員，任期屆滿後按居民委員會組織法進行換屆選舉，儘量保持幹部相對穩定，實行平穩過渡,從而安定民心。行政區劃重組新設立的居委會，必須按照《居民委員會組織法》的規定選舉出社區居委會。嚴格控制未退休公職人員在居委會組織中任職。
4、加強領導，各方配合。村改居是一項綜合配套改革，在改制中關於集體資產的量化、處置、債權、債務及土地承包等環節或事項，具體如何操作，中、省、市沒有規範性的政策規定，涉及法規又相當模糊和分散，缺乏明確具體的政策指導意見，這就要求各部門加強協調配合，積極爭取上級政策支持，及時協調處理推進過程中遇到的困難和問題，研究制定相應的對策及辦法，以避免產生新的矛盾。要建立黨委領導、政府主抓、部門配合、羣衆參與的工作機制,建議成立縣村改居工作領導小組，由縣政府分管領導任組長，縣民政局、公安局、財政局、人社局、國土局、住建局、林業局、農業局、衛生局、計生局等爲成員單位。領導小組下設辦公室，辦公室設在縣民政局，主要負責組織協調村改居過程中的相關工作，推動工作落實。鎮、村成立工作組，堅持一抓到底，確保平穩過渡。