關於構建我國行政公益訴訟制度的探討

世界各國大多建立了行政公益訴訟制度，原告資格範圍越來越呈擴大趨勢。我國現行行政訴訟法將原告資格限定爲須與具體行政行爲有法律上的利害關係，這樣當行政機關違法行爲或不作爲侵犯社會公共利益時，公民便無法通過司法手段監督行政行爲，來維護社會公益。本文探討了我國建立行政公益訴訟的緊迫性及可行性，並對如何構建該制度作了粗略的設想。 談行政公益訴訟首先要明確什麼是“公益”，現代漢語詞典的解釋是“公共利益”，我們一般認爲它應包括兩個方面：即社會公共利益和國家利益。這兩種利益在有些情況下是交織在一起的，但在大多數情況下是可區分的。行政公益訴訟就是指當行政主體的違法行爲或不作爲對公共利益造成侵害或有侵害之虞時，法律允許無直接利害關係人爲維護公益而向法院提起行政訴訟的制度（1）。公益訴訟的提法被我國所推崇，國外通常則稱爲民衆訴訟、公民訴訟等等，但內涵大致相同。對行政公益訴訟應從三個方面來界定：第一，原告與所訴的行政行爲沒有直接利害關係，即被訴行政行爲損害的是公益，一般沒有直接損害原告私人的利益；第二，這種訴訟的被告是國家行政機關及其公務人員，接受審查的是國家機關的行爲或不作爲；第三，行政公益訴訟明顯具有預防性質，即不必然要求公益侵害的事實發生，只要根據相關情況能夠合理地判斷其具有發生侵害的可能性，就可提起訴訟。如此，有利於把潛在的大量損害消滅在萌芽狀態，實際是以較小的司法投入保護了更大範圍的社會利益，因而對於防止社會公益遭受無法彌補的損失具有重要的意義。 行政公益訴訟制度在日、美髮育最爲成熟。在日本，公益訴訟被稱爲民衆訴訟，它是指“請求糾正國家或者公共團體機關的不符合法規的行爲的訴訟，並且是以作爲選舉人的資格或者其他與自己的法律上的利益無關的資格提起的訴訟。”日本民衆訴訟的原告可以是納稅人，也可以是利益受到普遍影響的選舉人或者其他公衆之一。在美國，行政公益訴訟也即所謂的“檢察總長制度”，即國會通過制定法律，授權私人或團體爲了公共利益，針對官吏的非法作爲或不作爲而提起的訴訟。主要包括相關人訴訟、納稅人訴訟和職務履行令請求訴訟三類。其要旨是：在請求複審政府行爲合法性的訴訟中，應保護的是公共權利，而不是私方當事人的權利。我國臺灣地區《行政訴訟法》第九條也規定：“人民爲維護公益，就無關自己權利及法律上利益之事項，對於行政機關的違法行爲，得提起行政訴訟。但以法有特別規定者爲限。”另外，英國、德國、法國等國家也都建立了類似的行政公益訴訟制度。 從各國行政立法的趨勢看，可以提起行政訴訟的人從其權利和利益受到行政行爲直接影響的行政管理相對人擴大到認爲其權利、利益因行政性行爲而受到損害的行政管理間接相對人，乃至任何人，從而使更多的人能對行政機關的行爲提起訴訟，促進了公民對行政活動的監督和合法利益的維護。因而從行政訴訟的角度講，建立行政公益訴訟制度的實質就是原告資格被大大拓寬。 我國建立行政公益訴訟制度勢在必行 我國現行行政訴訟法未規定行政公益訴訟，根據最高人民法院關於執行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋第12條的規定：“與具體行政行爲有法律上利害關係的公民、法人或者其他組織對該行爲不服的，可以依法提起行政訴訟”，即原告起訴須以與具體行政行爲有法律上的利害關係爲限，如果政府行爲侵害了社會公共利益，因這種侵害與私人沒有直接利害關係，則被排除在司法審查之外，也就是說我國立法上目前尚不承認行政公益訴訟類型。但是，行政公益訴訟制度的產生並不是偶然的，它是當代社會政治制度和結構發生深刻變化、政治法律思想進行全面革新的必然產物。它的創立既保障了公民的基本權利（包括社會公共性權利），又可動用私人力量對國家公權進行制約，充分發揮公民和團體在保護公益中的作用。自從黨 的xx大提出“依法治國，建設社會主義法治國家”的宏偉目標後，依法治國的基本方略已被載入憲法，黨的xx大又進一步提出了建設社會主義政治文明的行動綱領，社會主義法制建設進程明顯加快。從我國目前行政訴訟理論和行政執法、司法的實踐看，確立行政公益訴訟制度已勢在必行。 一、確立行政公益訴訟制度，是我國加入wto的需要。加入世貿組織標誌着我國對外開放進入了新階段，我國將在更大範圍內和更深程度上參與經濟全球化過程，而經濟全球化不可避免地要影響我國的法律制度，因爲經濟因素對法律制度發揮着重要作用。在wto諸多協定中，對當事人提起訴訟的資格就規定爲，認爲受須經審查的行政行爲的不利影響，均可提起訴訟。“不利影響”的表述沒有對“利”的範圍、程度等作出明確的規定，即不管遭受“不利影響”的“利”是法定與否，是直接的還是間接的等等，當事人只要認爲遭受“不利影響”就可提起訴訟（2），可見wto對行政訴訟原告資格作了非常寬泛的規定，筆者認爲其中應包括當事人享有提起公益訴訟的權利，而我國現行行政訴訟法並沒有賦予相對人此種權利，應予以修正爲宜。 二、確立行政公益訴訟制度，是完善行政訴訟制度的需要。行政訴訟法的立法宗旨決定了行政公益訴訟的必要性。我國《行政訴訟法》的立法宗旨有兩個，一是保護公民、法人和其他組織的合法權益，二是保障行政機關依法行政。雖私權益之保護是行政法乃至一切部門法的終極宗旨，但若行政機關不依法行政，對私權益的侵害和威脅就無處不在。因爲即使行政機關的違法行爲和不作爲尚未實際害及某個私權益，但其實際上害及的是更多的私權益，個別的私權益也就失去了存在的根基，況且其行爲本身就是對行政法治的破壞。可見確保依法行政這一宗旨有其獨立價值，並不依附於保護私權益這一宗旨而存在。行政訴訟法的兩大宗旨表明，行政訴訟中既有私益之訴，也應有公益之訴，對公益的保護與對私權益的保護同等重要，只有建立公益訴訟制度才能完善整個行政訴訟制度。 三、確立行政公益訴訟制度，是遏制公共利益損害日趨嚴重化的需要。我國正處在經濟體制及政治體制的轉型時期，許多行政機關借發展經濟及改制之名恣意侵害國有資產、污染環境、壟斷價格、違法招標等。若在行政訴訟中仍對利害關係作簡

單化、線條化的理解和把握，與經濟社會發展已不相宜，也就是說仍將原告資格限於私益直接受損之情形，使大部分公共利益被侵犯的行政性案件難以進入司法程序，會後患無窮。以衆所周知的重慶綦江橋垮塌事件爲例，修建橋樑屬於公共工程，由政府發包，但爲什麼發包給了一個沒有任何建築資質和技術的個體戶？誠然某些政府官員的做法令人痛恨，但如果在政府發包時就容許民衆提起訴訟，由法院來審查它的合法與否及承包人有無相應資質，豈不可以防止付出如此慘重的代價？再以開發土地問題爲例，原福建廈門某領導以開發土地的名義圈起上萬畝良田，給其子用以開辦公司，試想如給予受此行爲侵害的廣大農民有起訴的權利，通過司法手段加以排除，豈不可以避免土地的閒置和資源的浪費？另外，行政機關違法減免稅、違法濫發許可證和執照、違法發放撫卹金等使公共利益遭受損失的情況屢見不鮮。因此，建立公益訴訟制度，儘可能將政府行政行爲納入司法審查的範圍，是遏制我國那些層出不窮、觸目驚心的侵犯公益行爲的有效渠道。 四、我國行政訴訟原告範圍的的擴大爲建立行政公益訴訟制度奠定了基礎。我國現行的行政訴訟法是1989年頒佈的，其第二條規定：“公民、法人或者其他組織認爲行政機關和行政機關的工作人員的具體行政行爲侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起訴訟”，該條因以“侵犯”爲標準使原告的範圍顯得很窄小。XX年10月實施的最高人民法院關於執行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋，第12條規定（見上文）對原告資格作了比較明確的概括式規定，第13條則列舉了司法實踐中經常遇到的情形，即相鄰權人、公平競爭權人等有權提起行政訴訟。該兩條規定比行政訴訟法第二條的關於原告資格規定要寬泛多了，因爲只要和具體行政行爲有法律上的利害關係就有原告資格，且在司法實踐中的確也收到了很好的效果，因此進一步擴大原告範圍的作法是符合行政訴訟的自身規律及其發展趨勢的。也許有人會認爲，放寬訴訟資格可能會出現濫訴或干擾行政機關合法行使職權的情況，這種憂慮應該說是多餘的。在中國即使任何人都可作原告，行政訴訟仍然不會門庭若市，因爲訴訟是要成本的，以訴訟爲樂的情況畢竟少見。建立行政公益訴訟制度，實質就是擴大原告資格的問題，既然我國的行政訴訟對原告的資格的規定呈越來越擴大的趨勢，那麼進一步擴大原告訴訟資格即建立公益訴訟制度也是必然的結果。 五、廣大羣衆法律意識的增強，爲建立公益訴訟制度提供了良好的社會法制環境。隨着法治理念深入人心，人民羣衆學法、用法的意識進一步增強，他們不僅拿起法律武器保護自身的合法權益，也拿起法律武器保護公共利益。僅以發生在南京市的三個案件爲例：1、南京中山陵園管理局在紫金山最高峯頭陀嶺建觀景臺，對此，羣衆的普遍看法是損害自然與人文環境的“破壞性建設”。東南大學兩名教師遂將許可此行爲的南京市規劃局告上法院，要求市規劃局撤銷對“觀景臺”的規劃許可（3）；2、南京市民顧某某因爲到某地方稅務局兩次舉報王某某等三人偷逃個人所得稅，某地方稅務局一直未給其回覆，遂憤然向某區法院起訴，要求判令某地方稅務局依法履行職責，稽查其所舉報之案，並給予答覆；3、市民楊某某向某區法院提起訴訟，因爲其向某區工商局舉報一企業銷售“三無”產品，但該工商局未查處，要求判令工商局履行法定職責。諸如此類的案例越來越多，雖然大部分因原告與具體行政行爲之間不存在法律上的利害關係，不符合行政訴訟法所規定的原告訴訟資格而被法院裁定不予受理，但這些案例也說明，廣大羣衆已充分意識到公共利益是與每一個人都休慼相關的利益，公益與私益在本質上是一致的，侵犯公益實際上就是侵犯了更多的私益。因此，若建立行政公益訴訟制度，其功能在司法實踐中會得到充分的發揮。 建立我國特色的行政公益訴訟制度的設想 行政公益訴訟制度是一種有別於傳統行政訴訟制度的新型訴訟制度，它在我國的確立決不是一朝一夕的事，而需要深入細緻的理論準備和一定時期的實踐探索。就說“公益”，它的含義並不複雜，但將它應用到行政訴訟中，那將是一個多面性、多層次、彈性較大的概念，涉及憲法和行政法的許多複雜問題。行政公益訴訟制度本身就包括公益訴訟的範圍、提起公益訴訟的主體及程序、舉證責任、訴訟時效等多方面的配套改革和整體架構。筆者僅就其中的幾個主要方面作些粗淺設想。 一、行政公益訴訟制度的保護範圍。行政公益訴訟的提出應當出於維護公共利益的需要，其範圍應當僅限於公共利益受到違法的行政行爲或者不作爲引起的行政爭議。筆者贊同從以下三個方面把握：其一，行政機關不主動履行法定職責，損害公共利益而無人起訴的；其二，只有受益人沒有特定受害人的具體行政行爲；其三，受害人爲不特定多數人的具體行政行爲（4）。在開放行政公益訴訟之初，可借鑑西方國家的經驗，先在國有資產保護、壟斷性行業、同業競爭等幾個矛盾比較尖銳的領域中引入公益訴訟。同時，法院把好受案關，只有在公益確實受到違法行政行爲的侵害，影響到多數公民的合法權益時才能受理。當然，對所有涉及到危害國家利益和其他公共利益的行政行爲無利害關係的組織和公民都有權提起行政訴訟是終極目標，但這是一個長期的漸進過程。 二、提起行政公益訴訟的主體範圍。爲使公益保護獲得可訴性，不應苛求起訴人須與本案有直接利害關係，而應賦予所有知情國家和公共利益遭受到侵害的組織和個人提起訴訟的權利。可根據我國的國情，做以下三種分類：第一，廣大羣衆，指與行政行爲雖無直接利害關係，但其利益因爲公益致損而最終會受到間接侵害而代表公衆起訴的公民、法人或組織；第二，受害人，是其利益直接受到侵害，同時被訴行政行爲損害或威脅到社會公益而提起訴訟要求保護私益和公益的公民、法人或組織；第三，特定組織，指負有公益職責有權就其他機關的違法行爲或不作爲提起公益行政訴訟的組織。例如賦予環保部門對其他機關污染環境的行爲提起行政訴訟的權利，這種賦予專門機構以責任的形式來保護公益在我國是必要的。 有人提出讓檢察機關成爲提起公益訴訟的當然主體，

對此筆者不贊同。行政訴訟法規定了檢察機關有權對行政訴訟實施法律監督，若其以公共利益的名義提起行政訴訟就等於同時取得了原告和法律監督者的雙重身份，被告行政機關以及羣衆自然難以相信法院裁判的公正性。實際上，行政訴訟發展的最大障礙就在於審判受到過多的限制和不正當干預。此外，我國的國家體制意味着包括行政機關在內的公權力機關均是公共利益的代表，並非僅檢察機關能夠勝任。英美國家的檢察機關也並非與中國一樣的屬於司法機關，而是政府部門的一個機構。所以，認爲我國檢察機關可以作爲行政訴訟的原告在實踐上不僅不可行，而且破壞了既有的國家權力結構，很會使行政審判機關處於被動的局面。 三、提起行政公益訴訟的程序。行政公益訴訟畢竟不同於一般行政訴訟，其影響面更大、更廣，因此筆者認爲應規定前置審查程序爲妥。即在原告向法院起訴之時，須對被訴的行政行爲先作比一般行政案件要複雜得多的審查，確認確屬公益訴訟範圍，且原告主體適格才予受理。 四、舉證責任的分配。根據我國行政訴訟法的規定，行政訴訟的舉證原則是被告負舉證責任。那麼提起行政公益訴訟應由誰負舉證責任呢？筆者覺得對有關公益損害或可能損害的事實證據，由原告負責提供爲宜，因爲原告以此爲由啓動了行政公益訴訟程序，由其對此負舉證責任合情合理；對具體行政行爲的合法與否及依據的相關法律法規，由被告負責提供爲妥，這是依法行政的要求決定的，也與一般的行政訴訟的舉證要求相一致；對其他程序上及民事上的有關事實等，仍應遵循“誰主張，誰舉證”的原則，公平合理。 五、訴訟費用的承擔。根據有關規定，訴訟費一般由敗訴當事人負擔，但在起訴時都是由原告先行預付。對於行政公益訴訟案件，可以採取不預受訴訟費的做法，如原告勝訴，訴訟費由被告負擔；如原告敗訴，可視案件的不同，收取低廉的費用，原則上原告不負擔訴訟費。對某些案件需要進行鑑定、檢測、檢驗的，筆者認爲，涉及的相關費用應從政府部門成立的專門基金中支取，不管原告勝訴還是敗訴，都由政府部門承擔。如此會促進廣大民衆對公共利益的關心，也加強行政機關依法行政的高度責任感。 六、對原告的獎勵。公民提起行政公益訴訟，往往不是爲了個人利益，而是爲了公益，有時甚至與私人利益毫無關係，但提起公益訴訟可能要花費大量的時間、精力和金錢。如原告勝訴，可以考慮根據其保護公益的利益大小，給予其適當的獎勵。這樣可以激起更多的公民或組織監督行政行爲，維護社會公益，因此政府部門似乎也有必要建立專門的獎勵基金。另外，對原告提起行政公益訴訟所享有的特有權利及保護也應相應作出規定，讓其充分行使保護公益權利之時，其本身利益不受侵犯