我國旅遊產業導遊體制改革調研報告
爲貫徹落實《國務院關於加快發展旅遊業的意見》，改革導遊體制，提高導遊服務、導遊管理和導遊隊伍建設水平，國家旅遊局組織開展了《導遊體制改革》專題調研。調研工作由邵琪偉局長組織領導，監督管理司牽頭，辦公室、人事司、中國旅遊協會、中國旅遊研究院等參加。調研組在認真研究制定工作方案、調研提綱和收集資料的基礎上，結合歷年來的調查研究工作，於3到4月，先後在廣西、雲南、湖北等地開展實地調研，聽取導遊人員、導遊管理服務機構、旅行社、旅遊協會、旅遊行政管理部門的意見和建議。同時，調研組進行了多次集體研究，形成本報告。
一、導遊方面存在的主要問題及其原因
我國導遊方面存在的問題可以分爲幾個層面。第一個是導遊服務層面，反映突出的是將導“遊”變成導“購”，以及與此目的性質相同或與此密切相關的“加點”、“換點”，具體表現爲導遊誘導、欺騙甚至強迫遊客購物和參加質次價高的自費項目，擅自變更行程計劃、壓縮計劃內項目的遊覽時間，以便從購物點和景點拿“回扣”。第二個是在對導遊人員的管理服務和權益保障層面，反映突出的是“人頭費”、“買團”，即導遊按遊客人數向旅行社支付費用以獲得帶團服務的機會，旅行社不向導遊支付帶團服務的勞動報酬，旅行社和導遊管理服務機構不爲導遊提供勞動社會保障，甚至要求導遊墊付、支付遊客住宿、用餐、遊覽、交通等接待費用。第三個是在導遊機制、體制層面，反映突出的是“零負團費”、導遊公司監管缺位、導遊進入-退出機制和監管考覈體制不完善。第四個是具體工作層面，主要是在導遊教育培訓、年審、ic卡計分管理、服務監督檢查、正面宣傳引導和政府、協會的導遊服務方面存在不足。
導遊問題的癥結主要在於機制方面的“零負團費”操作模式和體制方面的不適應。零負團費操作的基本情形如下：
起點：遊客追求價廉物美而又不太瞭解和熟悉旅遊產品的特性及相關信息，在報名出遊時反覆多家詢價壓價。
招徠、組團旅行社：爲適應遊客需要以爭取客源和業務，競相壓低報價並低價促銷、收客，不向遊客收取目的地旅遊接待費用，因此不向接待旅行社支付接待費用，搞“零團費”結算，甚至還要接待社向其反向支付“人頭費”以獲取、增加利潤，成爲“負團費”結算。
地接旅行社：不向導遊支付勞動報酬，不爲導遊提供勞動社會保障，反而要求導遊支付接待費用並解決旅行社和導遊收入問題。
導遊：與司機和購物、景點單位聯合起來，通過誘導、欺騙甚至強迫遊客購物、參加自費項目即“加點”、“換點”來獲取“回扣”。
終點：導遊“導購”、“加點”、“換點”嚴重影響了旅遊質量和效果，且所購物品和所參加自費項目往往都是質價不符、質次價高的，向旅遊和相關部門投訴。
導遊體制方面存在的主要問題也直接影響導遊服務質量、隊伍素質、導遊權益保障。一是導遊入門條件偏低，主要是高中畢業的學歷起點直接影響到導遊知識量、服務能力和新導遊的年齡起點，對導遊服務質量和隊伍素質產生直接影響。二是導遊公司性質、經營服務內容及設立條件和程序、監管責任和方式等不明確，大量通過導遊公司取得導遊證並實際從事導遊服務人員的勞動就業、權益保障、監督考覈、管理服務嚴重缺位。三是導遊服務的性質、地位及其與旅行社的關係不明確，“導遊自由職業化、導遊服務市場化”與“零負團費”、“人頭費”、“買團”、“加點”、“換點”的產生、發展關係密切。四是導遊ic卡計分管理、導遊年審考覈等制度需要改進和完善。
二、遏制、扭轉“零負團費”操作模式
主要對策是加強對遊客的引導宣傳、信息服務和認真貫徹《旅行社條例》兩個方面。
一方面，從源頭和起點入手，加強宣傳引導和信息服務，讓遊客特別是國民遊客掌握旅遊的基本性質特徵和有關旅遊產品、價格的信息，認識“質價相符”、“品質旅遊”、“理性消費”等基本理論知識，逐步調整改變報名出遊反覆詢價、無限壓價等行爲，進一步重視品牌、質量。具體措施包括運用廣播、電視、互聯網、報紙、雜誌等公衆媒體開展公益廣告宣傳和案例宣傳、深度報道，組織開展“品質旅遊”進社區等宣傳活動，由旅遊行政管理部門或行業協會收集發佈主要線路、項目價格信息等。在這方面要注意的是，不能籠統地說“旅遊市場不成熟”、“遊客不成熟”、“遊客消費不理性”，這有將責任推給遊客的嫌疑，而應該使用“信息不對稱”、“政府、行業引導和信息服務不夠”等說法。
另一方面，認真貫徹落實。新條例在旅行社招徠宣傳、簽訂旅遊合同和收取旅遊費用、組團社向地接社發送團和支付旅遊接待費用、地接社委派導遊接待和支付接待費用等各個環節，做出規範、禁止和處罰規定，爲遏制、扭轉“零負團費”奠定了法規基礎。因此，認真貫徹落實新條例的這些規定，特別是加大執法檢查、監督和違規處罰力度，遏制、扭轉“零負團費”，是從機制入手解決導遊問題的主要對策措施。
三、加強對導遊管理機構的監管
我國近60萬執業導遊，約有七成掛靠在導遊管理服務中心和導遊公司等機構。絕大部分導遊管理服務中心是當地旅遊管理部門成立的自收自支的事業單位，承擔辦證領卡、年審、人事檔案管理等政府職能和組織培訓、爲導遊介紹業務等的社會或中介服務職能，主要靠嚮導遊收取管理費（掛靠費）、年審培訓收費等維持運行。
加強對導遊管理服務機構監督管理的主要措施是，第一，明確其性質爲面向市場（旅行社和自助遊客）“提供導遊接待服務的獨立經營企業；第二，明確規定其經營業務爲向旅行社和自助遊客派遣導遊人員、提供導遊服務，承擔導遊的企業管理職責；第三，明確規定導遊公司的設立條件、程序和監管方式；第四，用5年左右的時間逐步清理規範現有的導遊管理服務機構，政府管理職責轉入各級旅遊行政管理部門，行業和社會服務逐步轉到行業協會，導遊管理服務機構逐步統一爲導遊服務公司（可以以介紹業務的中介服務爲起點逐步發展成爲導遊派遣）。
四、明確導遊的職業定位
《韋氏大詞典》對自由職業者的定義是：獨立工作，不隸屬於任何組織的人；不向任何僱主做長期承諾而從事某種職業的人。目前業內有觀點認爲應將導遊變成自由職業者、讓其脫離旅行社獨立存在，管理、培訓、就業、勞動權益保障等，都由政府或有關社會組織來負責。這個觀點混淆了導遊就業形式的“自由”與導遊從業“不許”自由兩個問題。《導遊人員管理條例》明確規定，導遊必須經過“旅行社委派”才能從事導遊業務，可見我國法律不允許導遊單獨提供服務，因此導遊在法律性質上不是自由職業者。即使導遊不是旅行社的正式員工，依據短期或臨時用工合同爲旅行社提供服務，但其服務是旅遊產品不可分割的部分，導遊是旅遊產品銷售者的履行輔助人，無法脫離旅行社單獨存在。
由於我國對旅行社實行特許經營管理，如果導遊不經過旅行社即可接待旅遊團隊，將會產生無數個不經許可從事旅行社業務的個人。不僅消費者的利益難於保證，市場也將陷入無序競爭的混亂，因此，倡導導遊歸入自由職業者對旅遊業的發展有害無益。導遊不是自由職業者，就不能靠自己“經營”獲得收入，而必須由其僱傭者支付合理的勞動報酬，所以，旅行社完全應該且必須將導遊勞動報酬納入旅遊報價和費用之中。
五、建立合理透明的薪酬制度
我局《關於進一步加強全國導遊隊伍建設的若干意見》中提出應建立“以基本工資和導遊服務費爲主體，帶團補貼爲補充的導遊人員薪酬制度”，是符合勞動法規定的。旅行社向其固定導遊發工資目前已經基本做到，但是給社會導遊發工資難以落實，因爲數量巨大（佔總數70%以上），又不是企業員工。
建立合理透明導遊薪酬制度的任務和措施是，第一，要求旅行社在旅遊產品報價中必須單獨規定導遊服務費並支付給導遊，其幅度和數額由省市旅遊部門根據當地經濟發展和旅遊市場實際情況確定；第二，明確導遊帶團補貼的主要項目內容和標準，應該包括差旅補貼、超時補貼、加班補貼、通訊補貼等，具體幅度及數額仍由省級旅遊部門協調勞動保障部門共同確定執行；第三，明確重申導遊可以接受遊客自願、主導支付的小費，但不得以索要小費，並引導遊客養成給付導遊小費的身份消費習慣；第四，依法規範“回扣”、佣金，使其收受數量合理化和方式合法化，即消除佔比過高問題和“公對公”並如實入賬，同時要求旅行社按一定比例分配給導遊。
六、改革完善導遊准入-退出機制
1999年頒佈實施的《導遊人員管理條例》規定，參加導遊資格考試的學歷起點爲高中畢業，這在十年前是基本合理的。但經過三十年的發展，我國的高等教育規模及其畢業生大幅度增加，接受高等教育基本成爲我國青年一代的普遍現象。更重要的是，導遊是依託基礎知識、專業知識和專門技能從事專業服務的人員，接受適當教育是一個人形成良好的基本素質的起碼保障。調研反映的普遍意見是將導遊考試的學歷要求提高到大專，是比較合理的。對於少數民族和邊遠不發達省份，可以有一定的靈活性。
完善導遊執業退出機制十方必要，重點是完善年審統計和ic卡計分管理制度。首先要解決年檢和計分制度管理都缺乏法規支撐的問題，明確不予通過年審的導遊證及其持有人如何處理。國家層面上，儘早出臺導遊ic卡有效時限及註銷退出辦法。研究如何進一步改進現有法規規章規定不完善、不合理的方法，如“導遊人員必須參加所在地旅遊行政管理部門舉辦的年審培訓”，但未明確培訓費用由誰承擔及其標準和支付方式，出現了藉機收費的現象，引起導遊不滿。此外，ic卡管理系統亟需升級完善，及早實現信息實時傳輸，充分發揮科技在提升管理水平上的作用。
七、完善導遊分類和等級制度
導遊分類問題首先體現在導遊如何進入《中華人民共和國職業分類大典》上，當務之急是加強對導遊人員職業的研究，包括准入的研究，力爭以專業技術職稱任職資格性質進入新版《職業分類大典》。實現以導遊職業標準爲導向的變革，在構架和改造導遊職業教育、培訓、鑑定、考覈、競賽和表彰系統的過程中提升導遊職業，增強導遊職業的凝聚力。
從就業形態上看，可以考慮恢復兼職導遊。一方面，從完善導遊勞動保障制度考慮，兼職導遊沒有以此爲業，不必納入導遊職業的社會保障計劃，其管理和勞動社會保障等主要由其所在單位負責。另一方面，他們所具備外語或特定的知識、技能等，是旅遊接待服務和提高導遊服務水平所必需的。兼職導遊資格及管理問題，要通過修訂法規來解決。
建議建立實習導遊制度，這是適應高等院校旅遊及相關專業教學和培養導遊後備人才的需要。實習導遊由省級旅遊行政管理部門或其委託的地市級旅遊行政管理部門考覈發證，以高等院校旅遊及相關專業在校學生爲對象。實習導遊可以按照教學計劃進入旅行社和景區景點觀摩、學習和協助導遊從事服務，不得獨立開展導遊服務，由所在學校負責監督管理和權益保障，畢業離校實習導遊證自動失效。
目前導遊實行了等級制度，由於社會認可度不高，和導遊人員就業機會和收入水平聯繫不緊密，加上多年考試中斷，中高級導遊比例太小，嚴重影響了等級制度的影響和作用，應該繼續堅持和完善。需要繼續堅持和完善職業技能分類，探索形成合理的職業發展和晉升機制，以提高職業認可度和忠誠度。
八、促進導遊協會的建設和發展
20世紀90年代初開始進行導遊管理體制改革後，越來越多的導遊脫離旅行社成爲社會導遊、簽約導遊或掛靠導遊。隨着導遊與旅行社分離，其在利益上與旅行社的不一致出現並不斷擴大後，就有必要有自己的組織來代表、維護其利益，同時發揮橋樑、紐帶、規範、服務等作用。正因爲如此，在一些重點地區和旅遊城市，逐步建立起導遊協會。這說明，隨着旅遊業的發展和導遊體制改革、隊伍壯大，有必要按照市場經濟原則，建立導遊協會等行業組織。
在開始階段，導遊協會也是沿用旅遊協會的模式，採取“官辦”方式，即政府批准成立導遊協會並負責管理，工作人員主要是政府派，經費由政府資助，主要業務是規範、管理以及在導遊與政府之間發揮橋樑作用。與其他協會的不同之處在於，導遊協會的會員和工作對象不是企業、事業單位，而是導遊員個人。重點旅遊城市如桂林、昆明等，率先進行改革探索，由導遊人員自己來建設、管理導遊協會。
就建設和發展的過程來看，導遊協會建設和管理的重點，先是在地方和基層，然後根據發展的需要逐層上推。第一步，鼓勵、支持重點旅遊城市建立導遊自主管理的導遊協會，這是導遊行業組織建設的基礎。第二步，城市導遊協會建立起來後，在省、自治區旅遊協會或旅行社協會中，建立導遊工作部、導遊工作委員會等工作機構，負責指導、支持城市導遊協會的建設、管理和發展。第三步，多數城市建立了導遊協會後，省、自治區成立導遊協會聯合會，以城市導遊協會爲團體會員，進一步加強對本地區導遊協會的管理、指導、服務。第四步，全國大部分省、自治區成立了導遊協會聯合會後，成立全國導遊協會聯合會，以省級導遊協會聯合會和直轄市導遊協會爲團體會員，統一組織、指導全國的導遊協會工作，同時開展有關國際交流合作。