略論在實施依法治國方略中堅持黨的領導

一、依法治國方略的確立和其基本內涵 在我國，實行依法治國，建設社會主義法治國家，是一個長久的歷史性過程，而依法治國方略由提出到確立也是有一個過程的。 應該說，依法治國是鄧小平理論的組成部分。1978年黨的十一屆三中全會的召開，鄧小平同志總結了國內與國際的歷史經驗，提出了發展社會主義民主與健全社會主義法制的方針，在這一方針的指引下，我國的民主與法制建設取得舉世矚目的成就。 近年來，以xx同志爲核心的第三代領導集體貫徹鄧小平理論，十分重視和強調加強社會主義法制建設，明確提出了“依法治國”方略。xx同志1989年9月26日在中外記者招待會上曾鄭重宣佈：“我們絕不能以黨代政，也絕不能以黨代法。這也是新聞界講的究竟是人治還是法治的問題，我想我們一定要遵循法治的方針。”李鵬同志1994年給《中國法學》雜誌的題辭是：“以法治國，依法行政”。這是代表新一代中央領導的莊嚴承諾，也是依法治國方略的最初提出。1996年2月8日，xx同志在中共中央法制講座上發表了《堅持實行依法治國，保證國家長治久安》的重要講話，同年3月八屆人大四次會議的一系列文件，包括《國民經濟和社會發展“xx”計劃和XX年遠景目標綱要》，鄭重地將“依法治國”作爲一項根本方針和奮鬥目標確定下來。特別是1997年9月黨的xx大報告，對依法治國方針的科學含義、重大意義和戰略地位，作了全面的深刻的闡述；第一次提出“法治國家”的概念，並將其作爲建設有中國特色的社會主義政治的重要內容；對建設社會主義法治國家今後一個時期內突出需要解決的一系列重大問題，作了全面的規定；並鄭重地將這一治國方略和奮鬥目標記載在黨的綱領性文件中。這是以xx同志爲首的黨中央對鄧小平理論的運用、豐富和發展。它標誌着我國社會主義法制建設進入了一個新的發展階段。 xx大報告中對依法治國的定義“就是廣大人民羣衆在黨的領導下，依照憲法和法律規定，通過各種形式和途徑管理國家事務，管理經濟文化事業，管理社會事務，保證國家各項工作都依法進行，逐步實現社會主義民主的制度化、法律化。”從這一定義我們可以這樣理解依法治國方略：首先，依法治國的主體是“民”而不是“官”。這是社會主義依法治國的本質特徵，也是社會主義政治文明的必然要求。依法治國是人民羣衆依法治理國家，法，是人民治理國家的工具，而不是“防民之具”。政府公務員員與人民的關係是從屬關係，是人民的公僕，受人民的授權管理國家事務、管理經濟文化事業和社會事務。其次，依法治國的客體，是“國”而不是其他。這裏的“國”，首要的是指國家機器、國家權力，即依法治權。歷史表明權力總是具有腐蝕性、誘惑性。孟德斯鳩指出：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。有權力的人們使用權力一直到遇有界限的地方纔休止。”依法治國的實質，就是用法律治理或控制國家權力，使權力運行規範化、理性化、程序化，防止權力濫用導致對公民基本～和自由的侵犯，藉以實現社會的穩定和國家的長治久安。再次，依法治國的依據，是國家的憲法和法律。是依據憲法和法律而不是領導人的意志治理國家，這是依法治國本身的需要，也是建設社會主義政治文明的根本要求。在我國，憲法和法律集中代表了人民的根本利益，體現了人民民主和社會主義原則。尊重憲法和法律，實際上就是維護人民的利益，實現人民的意志。有法不依、執法不嚴、違法不究以及以言代法、以權壓法、以權枉法等行爲都是同依法治國背道而馳的，是政治不文明的體現。 xx指出：“在整個改革開放和社會主義現代化的進程中，我們都必須堅持依法治國的基本方略。”這深刻地表明，實行依法治國基本方略，絕不是一時的權宜之計，而是建設社會主義政治文明的基本要求和戰略選擇。由此可見，在實施依法治國方略具體環節中，如何堅持黨的領導，則是我們必須深入研究的問題。 二、實施依法治國方略是中國共產黨執政方式的轉變 從執政黨的執政方式角度來看，依法治國這一方略的確立，是中國共產黨領導方式上的一次重大變革，是中國治國方略上的重大戰略選擇，是社會主義制度的創新，也是改革開放以來，中國政治形態發生的最具歷史意義的轉型。 中國共產黨執政的性質、任務和現代化建設跨世紀的發展，需要我們黨實現領導方式尤其是執政方式的變革，關鍵是實行依法行政。實施和堅持依法治國的第一步就是中國共產黨實行和堅持依法行政。政黨活動的法治化是現代民主政治的主要特徵，也是現代政治文明的重要內容。在我國，共產黨是法定執政黨，黨的各級領導機構從法理上講雖不是國家機構的組成部分，但是實際上黨的執政活動總是同國家機構管理活動緊密聯繫在一起的。作爲各級國家機構的政治中心和領導核心，黨始終擁有決定國家前途和命運的實質性權力，從這個意義上講，黨的執政方式科學化、標準化纔是保證社會主義事業成功的關鍵。 關於轉變黨的領導方式、實行依法行政這一思路最初形成於鄧小平同志關於十年～之後對黨當時的現狀的思考與總結中。鄧小平強調：“健全法制的同時，還要改善黨的領導制度。”隨着黨富國強民執政使命的不斷驅使，黨的領導方式與執政方式在實踐中已發生了巨大轉變，並不斷改善。今天，我們看到中國共產黨在解決自身領導方式與執政方式上的實踐性探索成果的同時，還要站在歷史選擇與發展進程的高度，敏銳洞悉中國政治體制變革面臨的重大實踐課題，在選擇與推進中國政治體制改革與發展的歷史抉擇面前，正確把握中國政治體制變革與發展的方向與原則，倡導法制文明，努力創建有中國特色，可以超越或與現代西方文明並駕齊驅的社會主義政治文明。 三、在立法工作中堅持黨的領導，確保法制建設基本目標正確 客觀地講，我國法治化首先指的是依法治國方略的落實過程，是指建立社會服從法律秩序的過程。在立法工作中，堅持黨的領導，目的是要使國家各項立法工作緊緊

圍繞黨的工作重心，進而使各項規範化的政策通過法的形式得以鞏固，確保立法的正確方向。同時，以法的形式來肯定黨的政策，不僅是執政黨政策實現的保證，也使憲法和法律得到了尊重。立法工作中堅持黨的領導，一方面是立法工作服從於服務於國家工作的大局，自覺使黨的主張通過法定程序成爲國家意志，進而成爲全社會一體化遵循的行爲規範和準則。另一面是黨必須正確對待自身在社會活動中的地位，黨是國家之中的執政黨不是國家之上的執政黨，所以黨不僅是立法的主體，也是法治的對象。黨的十二大將“黨必須在憲法和法律範圍內活動”“任何組織、個人都不享有超越憲法和法律的特權”寫入黨章，就是從黨對自身行爲規範的角度來完善在立法工作中作爲的成熟之舉。 在立法工作中，堅持黨的領導，建立社會服從法律秩序的社會狀態，還要正確對待黨的政策與法律的關係。黨的政策對我國各個時期完成國家各項工作具有至關重要的作用。法律是政策的上升，是國家意志的體現，政策與法律都決定並服務於社會主義經濟基礎，都是社會主義制度中的有益組成部分。但只有法律纔對全社會具有普遍的約束力，公佈的法律纔有最大權威性。這就要求在具體的立法工作中，黨組織及黨員要建立憲法至上的觀念，深刻理解憲法精神，明確區分作爲一個黨員與國家幹部、人民代表三者之間的職責與義務，用法律來作爲判斷是非的標準，避免用黨的政策干涉太多法律事務。同時也要求黨組織在制定和實施政策時，應當與憲法和法律的基本原則和規定相一致，要有利於法律的實施，不能與現行憲法和法律相牴觸。 四、在依法行政中堅持黨的領導，重在對權力的制約與監督 我國當前政治發展的突出問題大多集中在黨對幹部任命權與重大事務決策權的壟斷，以及黨對權力監督不力所帶來的權力～和黨對用人、決策中失誤問題的處理不力等。這些問題的解決與否直接影響現行黨的領導方式與執政方式的合理性，也是關係到“以黨統政”與“依法治國”的政治秩序與治國方略的實際績效與歷史命運。筆者以爲，加強權力制約監督，防止～的滋生，改變高度集權的現狀，要注意如下事項： （一）正確對待黨政關係 在共產黨作爲執政黨的我國，黨政關係體現在兩部分：一是黨與政府的行政權之間的關係；二是黨與人民之間的關係。前者從政治層面上講，指的是與政協中的各個政黨各人民團體以及各界代表或組織的關係；後者從國家組織層面上講指的是黨與政權中的權力機關-------人民代表大會之間的關係。按照我國權力結構模式，政府是從人大產生並向人大負責，向人大彙報工作，接受人大的監督。人大與政府之間的關係纔是權力機關與執政機關的關係。因此，黨如何正確處理同人大的關係纔是中國黨政關係首要問題。黨與人大的位置擺正了，黨同政府的關係就自然易於處理了。顯然，近年來，來自中央到地方的實踐都有跡象表明人大的地位已下降到了黨委及政府之下，進人大工作被認爲是領導幹部的退居二線。人大更是被中外學者形象地稱之爲“橡皮圖章”，這就是黨委和政府權力不斷擴張，人大權力逐漸縮小的必然結果。 （二）制約權力濫用 理清了黨政關係，我們就要採取具體措施來制約權力濫用。制約權力濫用是一項非常複雜，難度很大的系統工程。必須全方位多層次構建，既要立足於體制、機制、制度的改革和完善，又要致力於黨員幹部隊伍的培養與教育爲一體的建設，這樣方能取得成效。一要改革當前人大制度，提高辦事效率，使各級人大真正成爲人民參政議政的活動場所。科學合理嚴格規範民主程序，擴大民主範圍，提高公衆集體議事決策度，以集體權力來制約個～力，爲擴張人大權力，限制黨委越權辦事提供良好的外部環境。二要着力調整權力配置，對領導幹部權力的合理分解，明確界定。具體包括：明確權力內容，明確權力運作規則，明確用權規則。真正實現權力運行法規化、程序化與權責一體化，保證權力行爲的嚴肅性，減少隨意性。另外，按照政府體制改革步驟與方式推行政府權力下放，精簡機構，嚴格限制領導幹部權力，防止權力“越位”等，要在全黨範圍內，要求各級黨委尤其是領導幹部自覺規範自己的行爲，杜絕以黨代政，以黨代法，以權壓法等現象的出現。三要努力培養，精心選拔，創造出適應並能夠促進法治化進程的政治領導層。同時，對在職的黨員幹部還要大力加強其權力觀教育，法制觀念教育，特別是憲法觀教育，通過提高行政工作人員法律意識，形成作爲一個具體行政活動執行者的從政道德觀念來抵制私慾的膨脹，阻斷公權與私利的結合，杜絕權力異化現象的發生。 （三）加強權力監督 監督權力的實施是另一個至觀重要的問題，針對當前執法監督機制不健全問題，努力加強權力機關監督、專門機關監督的法律制度建設，是當前促進我國法制監督體制構成的主要目標。一方面要繼續完善公示制，聽證制，承諾制，質詢制，問責制，讓儘可能多的人瞭解權力運作全過程，疏通人民羣衆向權力機關提出意見的渠道，維護公共權力，從外部有效抑制濫用權力行爲的發生。另一方面，要完善黨內監督機制，增強黨內監督實效。黨內監督的重點是黨的各級領導幹部，核心問題是保證領導幹部行使和運用權力。其中最重要的是讓廣大黨員幹部真正作爲主體參與黨內監督，形成一種良好監督氛圍。黨內各項事業都應在黨內公開，都要經過黨內討論，民主評議。對黨員中權力的持有者，執行者，嚴格按照德、能、勤、績、廉多層次多角度評議，確立其升、降、懲、罰.獎等。通過經常召開民主生活會的形成開展批評與自我批評，實行相互監督。機制上，要強化紀檢機關監督職能，擴大紀檢權限，減少紀檢過程中其他人爲因素的干擾等。充分發揮黨內紀檢監督謹戒性作用。對嚴重違紀的國家工作人員，嚴肅處理，以鐵的紀紀律和法律告誡當權者依法行使職責。 五、司法工作中改革和完善黨的領導，確保司法獨立和公正 依法治國需要司法公正，司法公正是法治最重要的內容。法治意味着法律的普遍適用和至高無上，法律平等地約束社會一切成員的法治原則，必須經由公正的

司法活動來貫徹實施。公正的司法，不僅在於懲惡揚善，弘揚法治；同時也是對民衆遵紀守法的法治觀念的教化，是對經濟活動當事人高效有序地從事合法交易的規制。在法治國家建設中，司法公正具有更重要的意義：首先，司法公正是司法的最本質要求。司法就是要公正地解決一定社會矛盾及其相應的法律衝突。它是國家這一公共權力因衝突着的各方無法自主地解決糾紛，而爲其設定的由國家專門機關予以裁決的糾紛解決機制。其次，司法公正是司法贏得羣衆的最基本保證。司法權力是國家權力的構成部分，它的直接來源是國家權力的分配與賦予；它的最終來源則是民衆權力的讓渡。司法機關的繼續存在，離不開人民的繼續信賴和支持。而枉法的裁判、不公的裁判，不僅扭曲了是非，混淆了正義與～，而且會造成民衆對法律的權威性的懷疑、不信任甚至蔑視，社會主義法制建設的成果，將因此而遭受毀滅性的摧殘。司法不公，已經成爲非法治國家的普遍存在的重大社會問題。這是法治國家決不能允許的。我們要建設社會主義法治國家必須確保司法公正。 在我國司法工作堅持黨對的領導是社會主義國家不可動搖的基本原則，也是社會主義司法的一大特色。黨對司法機關的領導主要通過組織領導和政治領導來維護司法機關的分工合作，互相配合，相互制約，爲其提供秉公辦事，獨立司法的外部環境。爲此，各級黨的組織都應把保證法律的有效實施，保障司法機關獨立行使職權作爲自己的重要工作。相信隨着黨領導方式的不斷改善，審判司法制度和檢察監督制度的大力改革和完善，司法機關所體現出來的監督作用和法律對全社會的教育警戒作用將愈加明顯，中國司法體制將愈加完善。 在我國實施依法治國方略各個環節中，堅持中國共產黨的領導，不僅是黨的主張，更是人民的整體意志。只有靠擁有科學的世界觀、方法論作指導，捻熟人類社會發展規律，既善於集中羣衆的智慧和力量，又具有豐富的組織經驗和崇高的政治威望，能夠率領和團結全國各族人民統一行動的中國共產黨的領導，才能保證社會主義法治國家這一目標的順利實現。中國共產黨當之無愧成爲我國立法的政治設計者，執法的組織協調者，守法的行動帶頭者，普法的思想引導者。中國共產黨當之無愧爲我國法治建設的最大政治資源。