探究公共政策制定過程中參與公衆的發展
公衆參與公共政策制定過程中，參與公衆本身存在以下問題：參與公衆的參與水平發育不均衡;參與公衆本身整體上正處於發育階段;參與公衆的結構不合理;參與公衆的組織化程度較低且發展不平衡;參與公衆的參與需求旺盛但理性、能力不足;參與公衆參與過程中理性和情緒的失衡。至少在現階段，作爲參與主體的公衆仍然處於發育階段，其成熟程度還難以支撐充分有效有序大規模的政治參與。所以，不僅要促進公衆參與，更要促進公衆本身的發育和成熟。促進參與公衆本身發展的措施包括：推動社會階級—階層結構由金字塔形結構向菱形結構的轉變;普及政策參與的公民教育;促進非政府組織發展;深化政治體制改革。
關鍵詞：公共政策;參與公衆;政策參與;政策制定
abstract:in the process of public policy formulation the public who participate in the formulation show the following problems they are not at the same cognitive level in participation, and they are just in an immature phase as a whole the structural and organizational imbalance makes them not fully rational and qualified to do well in participation which is required more and they will view something sometimes in participation impetuously the facts reveal that their present maturity is hard to support the large?scale political participation orderly and efficiently so, the growth and maturity are important and necessary to the public who are encouraged to participate in policy formulation, of which some measures to be taken include fostering the transformation of pyramid?type social structure into rhombic?type one, propagating the civil education for participating in policy formulation, expediting the development of non?governmental organizations especially deepening the political reformkey words:public policy; the public; participation; policy formulation
擴大公衆參與，推動公衆參與公共政策制定不僅是整個政治文明建設的趨勢、潮流，而且已經是黨和政府明確的目標和價值導向。擴大公民有序的政治參與，推動公衆參與公共政策制定，就很有必要對作爲參與主體的公衆本身的發育和成熟程度進行分析，以此爲制定和推行相應的政策和策略奠定認識基礎。目前對公衆參與的研究大多集中在公衆參與的必要性、意義、渠道等方面，對參與公衆本身的發育和成熟程度缺乏深入的研究。但是，不深入認識和把握參與公衆本身的發育和成熟程度，就難以有效應對和引導公衆參與的潮流。本文集中分析公共政策制定過程中參與公衆的發育和成熟程度，並就促進參與公衆的發育和成熟提出若干建議。
一、公共政策制定過程中參與公衆的發展現狀
1 參與公衆的參與水平發育不均衡首先，參與主體權利—利益意識的不均衡。一般而言，大城市的公衆權利意識要強一些，農村和小城鎮的公衆權利意識要弱些;教育程度高的公衆權利意識要強一些，教育程度低的公衆要相對弱些;涉及直接利益的公衆參與意識要強些，不涉及直接利益的公衆參與意識要弱些。大中城市的文教科研、黨政機關的從業者因其工作性質、文化素質和政治信息接受程度等原因，參與意識較強;而工人、農民、個體勞動者的大多數，尤其是不發達地區的工人、農民、個體勞動者的參與意識相對弱一些。由於經濟社會文化發展的高度不平衡所導致的公衆參與意識的不均衡將在我國長期存在並影響着公衆參與的發育[1]。
其次，公衆的政策影響能力不均衡。由於教育水準、參與能力、組織程度，以及與政策制定體系的關係密切程度不同等原因，不同的公衆對公共政策的影響能力是存在巨大差異的。某些壟斷行業能夠強有力地施加影響以阻礙某些不合理制度的修訂，而大多數弱勢羣體自身對政策制定的影響能力是相當有限的，他們更多依靠有正義感的記者、學者、官員來間接影響政策制定。一般認爲，在權利意識、組織水平和政策影響能力之間是有正相關關係的;但從權利意識到組織水平，再從組織水平到政策影響能力，顯然已經融入了更多也更復雜的政治、經濟和社會因素。
2 參與公衆本身整體上正處於發育階段在時間維度上，參與公衆還處於轉型過渡期，由於多種歷史和現實因素的影響，作爲政策參與主體的公衆在一段時期內將不可能作爲成熟的參與者出現在政策制定的政治舞臺上。這就意味着無論是政策制定主體還是相對中立的觀察者都不能期望公衆的政策參與行爲規範成熟，也意味着不恰當、不適合、不規範的行爲都是可能經常出現的;而這也更需要寬容和引導，而不是封殺和遏制。歷史發展過程中的參與公衆恰恰好似一個正在發育的少年，魯莽、偏執往往都是難免的。
3 參與公衆的結構不合理在政治學和社會學理論中，中等收入階層是社會穩定的基礎，也是公衆政治參與的主導力量。我國目前的社會階級—階層結構是金字塔形結構，而不是菱形結構，這就意味着在我國現階段，精英階層是少數，中間階層也大大發育不足，中下層佔絕對多數。而這種社會結構進一步轉換到政策影響能力上，差距更大。首先需要注意的是社會精英集團對政策的影響過大。“十幾年的改革過程中出現了一個掌握文化資本、政治資本和經濟資本的總體性資本精英集團。”“目前尤其應當注意的是總體性資本對政治和社會決策的影響和左右。總體性資本的精英集團雖然人數很少，但對於社會決策的影響力頗大。……總體性資本影響決策是對於中間層參與決策的最大的威脅。”[2]其次，社會中間層雖然快速發育，但是政策影響能力很低，因爲中間階層是一個很鬆散的集合[3]。再次，龐大的中下階層對於公共政策制定影響力更弱。現階段，由於社會精英集團影響過大、中等收入階層發育嚴重不足、中下階層規模過大所導致的社會階級—階層結構不合理必然不利於形成健康有序良性的公衆公共政策參與。
4 參與公衆的組織化程度較低且發展不平衡首先，正式組織和非正式組織並存。從表面上看，我國公衆參與公共政策制定的渠道發達完善，組織健全完備：工人有工會、職工代表大會，婦女有婦女聯合會，青年有共青團、青聯、學生會，工商業從業者有工商聯，消費者有消費者權益保護協會……，似乎除了農民沒有相應的組織之外，其他社會羣體都有相應的正式組織。但是，至少在現階段，這些組織更多的只是動員性、執行性參與，在表達自己所代表羣體的利益、參與和影響公共政策制定方面的功能還發揮得遠遠不夠。正式組織的參與功能發揮不足，非正式組織同時大量存在。例如，農民集體上訪時的組織就是典型的爲表達羣體利益的非正式的、臨時性的組織。很大程度上，正是因爲正式組織的參與功能發揮不夠，才導致了非正式組織出現，並補充甚至代替正式組織發揮參與功能。
其次，無論正式組織還是非正式組織，在內部自我整合機制、程序，外部的政策參與程序、規則方面建設都還很不規範、很不健全。這一方面影響到組織的自治能力，另一方面影響參與的規範性和有序性，兩者合成就直接影響公衆參與的質量和效益。原子化的公衆個體是不可能有序有效地參與到公共政策制定過程中來的;沒有發達的社團參與就沒有民主的公共政策制定，公衆必須組織起來;公衆的組織程度直接決定公衆參與公共政策制定的層次。
公衆參與的組織化程度不均衡。公衆參與和影響公共政策制定，可以以個體的身份參與和影響，但更多也更需要組織起來整體地參與和表達。公衆參與的組織程度直接影響到參與的秩序、成本和參與的質量。但在這個方面，公衆內部也是高度不平衡的。代表強勢集體的公衆組織比較發達、活躍，而越是弱勢羣體其組織程度也越低，甚至只能依靠秉持社會正義、學術良心的學者專家的呼籲才能引起注意和重視，而難以自己發出自己的聲音。
5 參與公衆的參與需求旺盛但理性、能力不足公衆整體的參與需求上升，不同的參與需求彙集成爲推動公衆參與的社會潛流，但是與需求相對應的是參與能力和參與理性不足。從邏輯上說，需求是一回事，相應的能力和理性又是一回事，缺乏能力支持和理性導向的需求是令人擔憂的;從經驗上說，需求旺盛，而能力、理性不匹配必然導致參與的低劣無序。
首先是個體的理性和能力不足。傅達林指出，憲政意義上的公民必須具備以下四種意識要素：主體意識，權利意識，程序意識，責任意識[4]。很顯然，這幾種意識目前在我國仍然是很欠缺的，而這就意味着公衆個體參與理性和能力的不足。
其次，團體的理性和能力不足。托克維爾專門比較了歐洲和美國政治結社的不同，並指出這種結社的不同極大地影響政治。歐洲的社團“總把自己看成是無法發表意見的人民的立法機構和執行機構，並憑着這種想法去行動和發號施令”，“主要目的是行動而不是空談，是戰鬥而不是說服”，“這些社團的成員，要像戰場上的士兵一樣服從命令。他們信奉盲目服從的理論，或者更確切地說，他們一旦聯合起來，就立刻放棄了自己的判斷和自由意志”;美國的社團“人人都認爲社團只代表人民中的少數”，社團內部“沒有人放棄自己的意志和理性，但要用自己的意志和理性去成就共同的事業”[5]。對比之下，我們的社團離理想的標準還有相當的距離。6 參與公衆在參與過程中理性和情緒的失衡政策制定和政策參與都是一項建設性的事業，只有建設性的參與纔是有效的持久的政策參與，非理性的、對抗性的、破壞性的政策參與即使一時能夠有力地影響政策制定，從長遠看來也只能侵蝕、削弱和破壞公衆參與大廈的地基。在某種程度上，政策參與應該是和風細雨，而不是狂風暴雨。至少有兩種因素影響公衆參與者理性和情緒的平衡。一是非理性參與的深厚傳統;二是底層羣衆比較廣泛的失衡心理。以至於有的學者說，由於比較嚴重廣泛的腐敗、社會分配差距過大、失去土地的農民數量增加、城鎮下崗失業工人難以消化、大學生失業率增加等原因的複合交織，中國社會底層醞釀着“毛澤東情結”[6]。情緒是不講理的，只要情緒的累積達到了一定程度，它就自發地尋求發泄渠道;假如這種分析有道理，那麼這種社會情緒的醞釀和積累能夠沖垮最堅固的理性堤防;如果不予以有力有效地引導消解的話，那麼我們所確定的“有序擴大參與”的目標就很難實現了。
對這些因素區別開來分析僅僅是爲了更好地把握參與公衆的發育和成熟程度，在實踐中這些因素是相互交織、滲透、轉換的;不僅它們自身相互聯繫非常密切，它們還進一步與公衆參與公共政策制定過程中的其他因素，如政策制定主體、參與渠道和方式等因素相互影響。
二、促進參與公衆的發展和成熟
作爲參與主體的公衆本身並不是一個純淨、高度勻質化、不可分割的有機整體。一旦具體到現實的社會政治生活，公衆這個概念蘊涵着深刻的內在分裂、矛盾、衝突和錯綜的複雜性;至少在現階段，作爲參與主體的公衆仍然處於發育階段，其成熟程度還難以支撐充分有效有序大規模的政治參與。由實踐到理性，只有充分認識和把握參與公衆的發展狀況和成熟程度才能更好地貫徹執行“擴大公民有序的政治參與”的政治目標;由理性到實踐，深入認識和把握參與公衆的發展和成熟程度是爲了更好地引導和促進公衆公共政策參與，而不是相反。所以，現階段我們既要在可能的情況下大力促進公衆有序地參與到公共政策制定過程中來，又要通過各種綜合的政治、經濟、社會和文化教育措施大力促進公衆本身的發展和成熟，爲未來更大規模的公衆參與奠定堅實的基礎。
(1) 繼續擴大中等收入階層規模，推動社會階級—階層結構由金字塔形結構向菱形結構的轉變，爲持久地促進公衆參與奠定堅實的社會基礎。社會階級—階層結構由金字塔形結構向菱形結構的轉變並不能直接提高公衆參與的質量，但是根據西方政治學理論以及西方發達國家政治發展實踐，菱形社會結構是最穩定的社會結構，也是最有利於公衆參與的社會結構;社會階級—階層結構由金字塔形結構向菱形結構的轉變能夠直接擴大中等收入階層的社會規模，並間接有利於參與公衆素質和層次的提高，從而爲促進公衆參與奠定堅實的社會基礎。