淺析我國地方政府債務融資體制改革思路
摘要：地方政府投融資平臺的產生和發展，爲城市的基礎設施建設籌集了大量資金，促進了我國地方經濟的快速發展，但在實踐過程中也出現了很多問題。本文從理論和現實入手，深入分析我國地方政府現行融資模式和管理體制中存在的制度性問題，並從頂層設計的角度，闡述推進地方政府融資體制改革，實施地方政府直接債務融資的必要性和可行性，提出了與建立社會主義市場經濟體制相適應的改革思路。
關鍵詞：地方政府;債務融資;改革
一、國內外關於地方政府債務融資研究的情況
國外關於政府融資與負債的研究始於20世紀80年代，90年代開始有較多的成果。世界銀行高級經濟學家hanapolackovabrixi(1998)在題爲《政府或有負債：一種對財政穩定性構成威脅的風險》的論文中提出了著名的財政風險矩陣，將政府的負債風險來源劃分成四個方面，並系統地論述了政府或有負債對財政穩定性構成的巨大威脅。[1]williameasterly從傳統預算體制的角度，論述了許多國家政府所具有的財政機會主義特徵。政府在減少直接顯性債務的同時，往往是等量的隱性債務的增加。[2]allenschick也從政府預算的角度研究了財政風險的成因及對策。[3]majun對地方政府財政風險的監測問題進行了研究，從理論上提出了監測的原則與方法。[4]2017年，hanapolackovabrixi和allenschick收集了十多篇關於政府或有負債與財政風險問題的重要文獻，編輯出版了《風險中的政府：或有負債與財政風險》一書，從而奠定了財政風險理論的分析體系。[5]
國內的相關研究主要集中在地方政府債務融資模式、債務融資風險、債務融資創新等方面。在地方政府債務融資模式研究方面，有學者將我國地方政府融資模式分爲債務(債權)融資、股權融資、項目融資和資源融資四大類。[6]有學者指出，國內地方政府債務融資呈現以融資平臺爲主的多種融資模式並存的狀態，主要包括：與澳大利亞相同的中央政府代發地方債券模式，類似美國市政債券的城投類企業債券模式，類似於市政發展基金模式的“打捆貸款”模式和類似於抵押債券的市政資產支持證券模式。[7]在地方政府債務融資風險研究方面，張麗恆、[8]李俠、[9]何川[10]等專家學者分別從地方政府債務風險、銀行信貸風險管理、宏觀調控和經濟運行安全等不同角度，對地方政府債務融資風險進行了分析。在地方政府債務融資創新研究方面，衆多學者提出地方政府融資市場化發展的觀點，包括髮行地方政府債券的融資思路。其中賈康在2017年就對發展地方政府公債融資進行了開創性研究;[11]張理平認爲地方政府融資引入資產證券化具有較強的現實意義，並分析了資產證券化在地方政府融資中的應用優點;[12]陳敏等對ppp、bot、tot、boo等融資方式應用進行了深入探討。[13]
通過對國內外有關研究文獻的梳理和分析，我們發現國外對政府債務融資的相關研究已較爲深入，特別是國外政府直接債務融資已開展多年，已建立了較爲完善的相關法律制度。國內地方政府債務融資開展時間較短，相關研究主要集中在對地方平臺公司融資模式的風險控制和如何加強管理等問題上，真正從制度層面深入進行相關體制機制研究的還不多，特別是結合我國市場經濟體制改革目標，研究探索建立地方政府直接債務融資體制和相關制度安排的文章則更少。
二、地方政府債務融資的基本類型
本文所指的地方政府債務融資與“地方政府債務性融資”和“地方政府性債務融資”內涵基本相同，是指地方政府爲發揮政府職能而通過舉債(成爲法律意義上的債務人)向外部籌措資金的方式。如前所述，地方政府融資模式可分爲債務融資、股權融資、項目融資和資源融資四大類，王鐵軍又將其細分爲22種。[6]本文主要討論的是地方政府的債務融資方式，且從地方政府是否直接作爲債務人，將其分爲直接債務融資和間接債務融資。
1.直接債務融資
直接債務融資是指地方政府(或財政部門)直接作爲債務人，通過一定的金融工具與債權人形成債權債務關係的融資形式，即地方政府作爲融資主體，直接向國內外金融機構借款、發行債券或設立基金等來獲取資金的方式。
第一，發行政府債券融資。是指地方政府直接作爲融資主體，通過金融市場發行用於當地基礎設施、公益性項目和土地開發的有價證券(有些國家和地區稱市政債券)。市政債券在英、美等國家已是一項成熟的資本市場融資工具，而我國1995年開始實施的《中華人民共和國預算法》第二十八條明文規定：“地方各級預算按照量入爲出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券。”
第二，向銀行借貸款。是指地方政府直接作爲貸款主體向銀行借款。雖然我國有關法律規定地方政府不能直接從銀行借款，但從全球現實情況看，地方政府從銀行借款是比較普遍的。向銀行借款可分爲向國外銀行借款和向國內銀行借款，如果借款數額巨大，還可以向多家銀行組成的銀團借款。向國外銀行借款也包括向國際金融機構借款，是指國際金融機構作爲貸款人向借款的政府機構以協議模式提供的一種具有非商業性質的優惠性貸款。國際金融機構包括全球性國際金融機構和地區性國際金融機構，如世界銀行、國際金融公司、亞洲開發銀行等。
第三，理論上講，只要地方政府的融資主體資格得到法律和市場的確認，可以作爲債務主體直接發行債券或直接向銀行貸款，地方政府也就可以開展任何市場主體都能夠實施的各種融資活動，包括委託信託機構或基金管理公司，以發行信託或設立基金等方式爲建設項目籌集資金。
2.間接債務融資
間接債務融資是指地方政府通過投融資平臺公司、所屬企事業單位或建設項目進行債務融資，以獲得用於公共設施建設和提供公共服務所需資金的融資方式，其中通過政府融資平臺公司融資是我國地方政府目前最主要的融資方式和建設資金來源。
所謂地方政府融資平臺(簡稱政府平臺、平臺公司、融資平臺或投融資平臺)，是指由地方政府出資設立，授權進行公共基礎設施類項目的建設開發、經營管理和對外融資活動，主要以經營收入、公共設施收費和財政資金補貼等作爲還款來源的企(事)業法人機構。上世紀90年代中期以來，由於受到國家現行法律法規和政策限制，我國地方政府難以直接進行債務融資，所以出現了很多間接債務融資的變通方式。地方政府爲解決城市基礎設施建設資金來源不足的問題，組建了一些政府投融資平臺，通過政府與市場的結合，廣泛地吸收社會資金，在很大程度上支持了城市基礎設施建設，爲我國城市化的推進起到了積極的作用。政府融資平臺最主要的表現形式是城投公司、區域開發公司或項目公司等，是在政府建設資金短缺而又融資無門的情況下的特殊產物。至2017年底，全國省、市、縣三級政府共設立融資平臺公司6576家，其中，省級165家，市級1648家，縣級4763家。①地方政府通過平臺公司向銀行借款、發行企業債券、設立信託計劃等方式從金融市場實現間接融資，在很大程度上解決了地方政府基礎設施建設資金不足的問題。
三、我國地方政府現行債務融資模式存在的主要制度性問題
目前，我國地方政府應用最多、最主要的變通融資方式是投融資平臺融資，地方政府融資平臺是在我國投融資體制改革的過程中產生的，是經濟轉型時期政府解決城市建設資金短缺問題、規避制度約束的一種變通手段。從宏觀層面看，地方政府通過平臺公司融資，在很大程度上解決了地方政府基礎設施建設和區域開發資金不足的問題，在促進地方經濟社會發展和增強政府履行職責能力等方面發揮了積極作用。但從中微觀和制度層面看，在實踐中也出現了一些亟須高度關注和急需解決的制度問題。由於變通方式涉及主體關係複雜、層次繁多、責權不清，法律風險很大;融資平臺公司功能定位不準確，運作不規範，監管難度大，系統風險難以避免;地方政府違規或變相提供擔保，舉債規模迅速膨脹，償債風險日益加大等等，已對地方財政、金融系統、宏觀調控等造成較大影響，危及我國經濟運行安全。
1.地方政府與融資平臺公司之間的責權關係不清晰，償債責任和償債資金來源不落實，債務融資統籌管理機制難以建立
地方政府融資平臺公司通常是由政府或政府相關部門批准和出資成立的，承擔一定建設和融資任務的投融資公司，名義上爲獨立企業法人。在實踐中，平臺公司承擔的建設投資任務絕大多數是道路、排水、橋樑、鐵路、港口、城市公共交通等公益性基礎設施項目或準公共產品。這類項目都有一個共同特性就是沒有直接項目收益或收益不足，一般不符合金融市場和金融機構的融資條件，往往需要由政府部門給予補貼、擔保、承諾或回購的保證。然而，由於受到《擔保法》及相關政策法規的約束，政府部門、金融機構和平臺公司只能採取相應的變通方式操作，這就造成地方政府與融資平臺公司之間的責權關係不清晰，地方政府既不能把平臺債務納入預算，也無法對償債作出統一安排，平臺債務的償債責任和償債資金來源無法真正落實。平臺公司只能“拆東牆、補西牆”或“借新還舊”，長此以往，難以爲繼，平臺公司和金融機構都面臨較大風險。
2.償債和風險約束機制不健全，平臺公司債務規模難以有效控制，地方政府和金融機構的系統風險會越積越大
由於地方政府與投融資平臺公司之間的責權關係不清晰，融資操作不規範，在風險約束機制不健全的情況下，造成融資主體的投資職能和償債責任不明晰，不可避免造成投融資平臺爲獲取經濟利益而過分擴大融資總額。同時，近幾年各級地方政府通常採用加大固定資產投資拉動經濟增長的模式，造成了地方政府融資規模的迅速擴張，融資總量難以控制，融資規模難以量化，一些地方政府債務已經超過財政實際承受能力。據統計，到2017年底我國全部地方政府債務至少在10萬億元以上，②並且大多數都屬於隱性債務，爲了償還衆多隱性負債，地方政府往往被動“買單”，以增設收費項目、提高收費標準、收取土地出讓金，以及開徵各種基金等各種方式籌集償債資金，其中對土地出讓收入的依賴最大，嚴重扭曲了土地市場，由此帶來的財政風險和金融風險難以估計。
3.利用平臺公司進行項目投融資的方式，不可避免地存在影響項目投資效率和融資成本的問題
政府投融資平臺公司名爲獨立的企業法人，通常同時承擔投資、融資、建設、運營和管理多種職能，在決策與投融資主體間責、權、利界定模糊，決策、投資、融資、償債的主體責任不清晰。政府通過行政手段將部分公共設施和公益性項目的投資建設任務賦予平臺公司，在一定程度上將會影響項目投資效率，抑制了市場機制作用。另一方面，通過平臺公司融資，與政府直接通過金融市場和金融機構獲取建設資金相比，不僅多增加了一層管理成本，同時資金成本也相對較高。部分融資平臺還存在管理不規範，法人治理結構不完善，資本金到位率低，資源利用效率差，盈利能力較弱等問題。所以說，通過平臺公司融資建設，並不是一種科學有效的方式，而是在現有體制下的一種不得已的選擇。
4.平臺融資方式不規範，政府預算管理不到位，信用評級體系不健全，平臺債務處於政府和市場監管的“雙重失靈”狀態
平臺公司債務融資形式上是企業融資，實際上是政府債務，由於制度的缺陷，政府和市場的監管都處於“失靈”狀態。一方面，平臺公司債務形式上是企業債務，無法納入政府預算管理，又沒有統一管理機構，缺乏有效的信息披露和風險約束機制。一些地方債務監管不到位，未建立風險預警和控制機制，長期存在債務規模底數不清、償債責任未落實等問題。一些平臺公司對自己作爲執行債務協議的直接義務人所應承擔的第一償債責任認識不到位，甚至有完全依賴於政府保護的傾向。統籌管理的體制機制未形成，中央政府對地方政府債務既無法準確掌握，又缺乏有效的約束和監督機制。另一方面，平臺債務實質上是政府債務，由於平臺融資方式不規範，融資主體的資產負債信息得不到及時充分的披露，導致對信用評級需求不足，方法不成熟，成果權威性差，造成金融市場及金融機構對政府平臺的信用認識和風險評價不客觀不充分，也就無法形成有效的市場約束。綜合來說，現行平臺融資模式處於政府監督和市場監管的真空地帶，存在嚴重的制度缺陷，系統風險巨大。
四、實施地方政府直接債務融資的必要性和可行性
綜上所述，我國地方政府通過組建平臺公司進行融資建設，是在現有體制和政策約束下的一種不得已選擇，存在很多制度性缺陷和系統性風險，實踐證明並不是一種科學有效的模式。
國家已經看到了上述風險，國務院及相關部委從2017年以來多次出臺政策文件，對加強地方政府融資平臺管理提出了一系列要求和規定：對只承擔公益性項目融資任務且主要依靠財政性資金償還債務的融資平臺公司，限定2017年7月1日後不得再承擔融資任務，其他融資平臺必須商業化運作，對承擔的公益性項目融資任務必須剝離。③按照上述政策要求，只承擔公益性項目融資任務且主要依靠財政性資金償還債務的融資平臺公司，將不得再承擔融資任務。但實際上，由於投資需求和資金供給的巨大差距，上述投融資平臺不可能在短期內完全消失，而且融資規模還有進一步擴大的趨勢。
在實踐中，能否找到一種既可滿足地方政府投資和發展需求，又可實施有效控制的投融資模式?答案是肯定的，就是在本文前述的地方政府債務融資兩種基本模式“直接債務融資和間接債務融資”中做出選擇，捨棄已在實踐中證明是不科學的間接債務融資方式，即利用平臺公司的融資方式，而選擇直接債務融資方式，即地方政府(或財政部門)直接作爲融資主體，通過金融市場或金融機構獲取資金的方式。
1.推進融資體制改革，實施地方政府直接債務融資的必要性
第一，是規範地方政府舉債行爲，有效控制債務規模的需要。依託金融市場，建立市場約束機制，明確主體責任，量入爲出，增強監管和調控的有效性，最大限度降低系統風險。
第二，是拓寬地方財政收入來源渠道，有效解決地方投資資金供給與需求矛盾的需要。爲地方政府建立一種長期穩定、制度化和市場化的籌資機制，有利於形成良性循環機制，有效增強地方政府基礎設施建設和自我發展的能力。
第三，是履行政府職能，更好地提供公共產品和服務的需要。可以顯著增強地方政府的履行職責能力，更好地貫徹落實經濟發展目標和宏觀調控政策，促進財政政策和貨幣政策的有效性。有效彌補地方財政赤字，從而減輕中央政府財政負擔。
第四，是加快發展我國金融市場體系，豐富和完善資本市場的需要。資本市場有股票和債券兩大類基礎產品，以及由此派生出的各種各樣的衍生產品，這些產品相互補充，使資本市場保持活力，協調發展。無論從市場的深度、廣度與彈性看，我國的債券市場發展嚴重滯後，債券品種少，結構不合理，債券市場基本上是國債和金融債，企業債券微乎其微，地方政府債券尚屬空白。
第五，是完善分稅分級財政體制，推進市場化改革的需要。推動分稅制改革進一步深化，有利於促進我國社會主義市場經濟體制改革目標的早日實現。財稅體制改革是我國市場化改革的關鍵環節，關係到政府職能轉變、轉變發展方式、政府和市場的關係等多個領域。
由於地方財政收支責任不對稱，投融資和財稅體制改革滯後，一些長期積累的問題使得地方政府面臨嚴重的財政困境，財政收支缺口不斷擴大。因此，允許地方政府直接舉債並加以嚴格約束，是當前我國經濟形勢下緩解地方財政困境的有效途徑。正如賈康等學者所指出的，舉債權是規範化的分稅制體制下各級政府應有的財權，這是所有實行分稅制財政體制的國家長期實踐得出的經驗。地方政府通過發行債券來籌集資金是世界上很多國家的通行做法，中國建立劃分事權、財權的分稅分級財政體制，賦予地方政府舉債權也就是必然的。[14]
2.推進融資體制改革，實施地方政府直接債務融資的可行性
在我國實施地方政府直接債務融資，一方面要看我國金融市場發展階段，能否具備實施地方政府直接債務融資的條件;另一方面要看我國市場化改革的進程，要看相關法律法規是否具有改革調整的空間，也就是說，地方政府能否直接作爲合格的融資主體，滿足金融市場的基本要求。
第一，我國政府在公債的發行和統籌管理方面已具備較成熟的經驗。我國已有多年發行國債、企業債、金融債的經驗，特別是通過近20年的國債發行實踐在債券的發行方式、品種結構、期限結構、利率結構等方面都積累了豐富的經驗，市場的監督、管理手段和能力逐步完善和增強。2017年起地方政府開始利用城投類企業債券、市政資產信託計劃和資產證券化等多種債券融資方式解決地方政府建設資金不足問題。2017年財政部代地方政府發行2017億債券。2017年和2017年，國家批准上海市、浙江省、廣東省和深圳市等4個省市作爲自行發行債券試點。
第二，經過多年的發展，我國的金融體系日趨完善，資本市場發展迅速。目前，我國金融市場健康穩定，銀行體系和資本市場規模位居世界前列。相關的法律法規逐步完善，開放程度日益提高。市場中介機構，如投資銀行、信用評級機構、會計審計機構等的發展以及專業人員充足，爲地方公債的順利發行提供了技術上的支持和保證，並能對地方公債發行主體進行有效的監督和管理。[15]
第三，市場需求空間大，有充足的資金供給來源。一方面，近年來我國的機構投資者發展迅速，證券投資基金、保險基金、社會保障基金和商業銀行等對於地方政府債券有很大的投資需求和承購能力，都希望獲得更多的資本市場投資品種。另一方面，地方公債本身所具有的政府擔保、收益穩定的優勢，加上社會閒散資金的大量存在及其對穩定投資渠道的需求，表明發行地方公債有足夠的操作空間，更有助於實現儲蓄向投資的轉化以及國民經濟的平穩運行。
第四，當前，要啓動實施地方政府直接債務融資，還存在兩方面制度性障礙：一是我國現行的法律法規和相關政策，限制了地方政府直接債務融資模式的實施。比如《預算法》規定“除法規和國務院另有規定外，我國地方政府不得發行地方政府債券”;《貸款通則》對貸款人的規定，明確把地方政府排除在外，使得地方政府不能直接向銀行借款;《擔保法》規定“國家機關不得作爲保證人”，因此地方政府不能爲借款和舉債提供擔保。二是我國地方政府(或地方財政)還無法完全滿足金融市場對融資主體的要求。我國地方政府雖然是獨立的法人主體，獨立編制財政預算，但還無法編制清晰完備的資產負債表，也就無法進行科學準確的信用評級。因此，只有深入推進財稅和投融資體制改革，逐步消除和解決上述制度性障礙和問題，才能爲儘早實施地方政府直接債務融資創造條件。
五、推進地方政府融資體制改革的基本思路
推進地方政府融資體制改革的基本思路是：修改完善相關法律法規，改革地方財政體制，授予地方政府直接債務融資的權利，逐步取消利用平臺公司融資建設的間接債務融資模式，構建地方政府直接債務融資制度體系。
1.修改完善相關法律法規，爲啓動實施地方政府直接債務融資創造條件
修改《預算法》，增加編制地方政府債務預算科目，允許地方政府直接作爲融資主體進行融資活動，將政府融資活動納入預算管理;修改《貸款通則》，允許地方政府根據自身需要和償債能力，直接向國內外銀行機構進行借款;修改《擔保法》，允許國家機關作爲保證人，爲地方政府借款和舉債提供擔保。制定和出臺一系列實施地方政府直接債務融資的相關法律法規和配套政策。
2.深入推進財稅體制改革，建立公共財政體制，編制地方債務預算，合理確定地方政府融資項目和支出範圍
按照政府基本職能，建立公共財政體制。根據公共產品理論和效率原則，合理界定各級政府的支出範圍和責任。按照構建公共財政的要求，嚴格規範財政的供給範圍，堅持“有所爲、有所不爲”的原則，對一般競爭性、經營性領域和可以利用社會資金髮展的事業，財政資金要逐步退出，從根本上減輕財政支出壓力，集中資金保證公共支出的需要。按照實際需求和償債能力編制地方債務預算，合理確定地方政府融資項目、融資規模和支出範圍。強化財政在地方政府融資管理中的主體地位，加大對地方政府債務集中統一管理的力度，要建立嚴格規範的債務融資的決策機制和評價制度，建立地方財政償債機制和債務融資的預警系統。健全債務監管體系，建立債務信息公開、審計、監察和效能評價制度，將債務“借、管、用、還”等情況作爲考覈地方政府績效和任期經濟責任的重要內容，明確和落實責任，防止違規和過度舉債，提高資金使用效率。
3.明確中央和地方的事權、財權劃分，規範財政收入和支出結構，編制地方政府資產負債表
加快推進分稅分級財政體制改革，進一步明確中央和地方的事權、財權劃分，是衆多學者和社會各界多年來的呼聲。要按照事權與財權相一致原則，重新審視併合理調整各級政府的支出範圍，賦予各級政府具有與其履行支出職能相一致的收入範圍，各級財政都應有稅源較穩定的主體稅種，並以法律或規章形式固定下來，建立各級財政穩定增長的收入機制。防止再出現收入往上集中，支出往下轉移的現象。嘗試賦予地方一定的稅收管理權限，使省、市地方政府對地方稅種具有一定的調整稅率、徵收範圍及減免稅收的權限，可以根據自身實際稅源情況和支出需要來適當調整財政收入。同時，要按照法定責權和財政體制，編制地方政府的資產負債表，以使評級機構可以據此科學準確地開展信用評級。
4.加快我國信用評級機構和行業發展，創新我國地方政府信用評價方法
由於我國地方政府財政體制和資產狀況的特殊性，既要學習借鑑國外政府的信用評級方法，又要結合我國的實際，制定出一套適應我國國情的地方政府信用評價的方法。在地方政府融資信用評價研究方面，除專家學者進行研究外，大公國際、聯合資信等國內外評級機構都對地方政府融資信用評價進行過深入的研究，提出了自己的評級思路、方法論、評級模型和操作程序，並且已經在我國地方政府融資平臺公司的信用評級和地方政府的信用評級中使用。
5.完善轉移支付制度，爲邊遠地區和財力較弱的地方政府提供擔保及轉移支付支持，提升其信用等級
通過市場化的方式推動地方政府直接債務融資，必然會出現經濟發達地區和財力較強的地方政府信用評級較高，在金融市場獲取資金的能力較強，而一些欠發達地區和財力較弱的地方政府信用評級會較低，在金融市場獲取資金的能力就較弱，或者無法開展持續的融資活動。這就需要中央財政在現行財政轉移支付制度的基礎上，建立專項轉移支付制度，爲欠發達地區和財力較弱的地方政府提供專項償債補助資金，併爲其提供融資擔保，提升其信用等級，使其能夠在金融市場中獲取所需的資金。同時要推進上述轉移支付制度的法制化，增強政策的連續性和穩定性，逐步建立具有中國特色的符合市場化改革方向的地方政府融資體制。
註釋：
①《國家審計署審計結果公告》2017年第35號。
②《國家審計署審計結果公告》2017年第35號。
③《國務院關於加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》(國發[2017]19號)。
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