現行養老保險制度問題

現行養老金制度問題

養老金關乎每個老人的切身利益。然而，在我國養老金的管理體制還存在很多問題。在徵收上，存在着多頭徵收，資源浪費的問題;在管理中，養老基金雖然在急速增加，但如何保值增值仍是未解的難題;作爲養老金體制的重要補充———企業年金的普及也僅限於一些大型企業。

一問誰來收

10月份，中華人民共和國社會保險法將送交全國人大常委會進行第四次審議，養老的相關問題也將有所涉及。有業內人士預測，在養老費到底由誰來徵收這個問題上，雖歷經數次修法周折，但依然會成爲爭議焦點。

部門間執法尺度不一

養老費徵收是一個隨着時代的變遷而變遷的話題。

記者瞭解到，現行養老費的徵收主體有兩個———稅務部門和社會保障部門。

不過，在我國確立社會統籌與個人賬戶相結合的社保制度伊始，負責徵收養老費的只有社保部門一家。

之後，隨着國企改革的火熱進行，企業破產成爲不可避免的現實，部分企業的社保費徵收非常困難。自1995年開始，爲強化徵繳力度、完成徵繳任務，陸續有一些省市請稅務部門代徵社保費。

1999年1月，社保費徵繳暫行條例開始施行，該條例在實際上合法化了實踐中的這種模式，規定省、自治區、直轄市政府可自行決定徵繳機關，稅務、社保兩家均有資格。

這種局面一直持續到今天。據業內統計，目前，稅務、社保兩家在徵繳工作中各佔半壁江山。有的省養老費由稅務機關負責，有的省由社保機構負責，還有的省由稅務機關和社保保險機構共同負責。

不過，這一局面一直備受詬病。

據瞭解，實踐中，稅務、社保部門可爲徵收主體，而管理、審覈主體最終是社保部門。這種並存體制無疑造成部門間執法尺度不一、降低了工作效率、增加了徵收成本，也造成了人員浪費，更不利於養老基金的監管。

“似乎中國是一個例外。至今沒有發現哪個國家允許地方政府自定徵繳主體，而形成‘條條’與‘塊塊’組成‘雙重割據’的複雜制度現狀。”社保專家、中國社會科學院拉丁美洲研究所所長鄭秉文向《法治週末》記者直言。一直以來，這位社保專家都在倡言，應儘快對1999年實施的社保費徵繳暫行條例進行修訂，取消省級選擇權，這將有利於提高省級統籌水平，更有利於實行全國統籌。

究竟誰來當家

20多年來，改革養老費徵收體制的呼聲從未停止。

令人欣喜的是，2019年春節過後，社保法草案終於開始徵求意見。

不過，當手捧該草案時，一度對之寄予厚望的專業人士不免有些失望。

養老保險費到底誰來收?草案第五十七條第二款對該問題的回答竟是：“社會保險費的徵收機構和徵收辦法由國務院規定。”

在徵繳體制這個關鍵問題上改革的模糊性，被專家批評爲“在關鍵問題上試圖繞開矛盾”，“這個問題是多年博弈的一個焦點，或許反映了部門利益協調之難”。

“由國務院規定?這樣的規定等於沒有規定，再一次迴避了矛盾，又回到了1999年前暫行條例的那個‘原點’。”鄭秉文說。

而高層對該問題也有所迴應。全國人大法律委員會經同國務院法制辦、人力資源和社會保障部研究後，建議社保法草案關於徵收體制的條款修改爲：社會保險費實行統一徵收，實施步驟和具體辦法由國務院規定。

“這項改革確立了‘統一徵收’體制，終結了長久以來，社保部門與稅務部門的雙重徵收局面，是一大進步。”淮安社保處主任馮申軍評價說。

但究竟誰來擔當這個統一徵收人?

對這個問題的不同回答劃分了“社保派”和“稅務派”。

力挺社保部門的人士認爲，稅務部門徵收對正規企業較爲有效，但對個體戶、靈活就業人員等散戶和站點較多的情況，則社保部門更有優勢。比如，社保部門下設個人檔案的託管中心，個體戶和靈活就業者可在此繳養老費。在中國現階段，擴大參保人數覆蓋率爲當務之急，在企業參保人數幾乎達到全覆蓋的情況下，社保部門發揮作用的餘地更大。

倡導稅務機關獨大的一方則認爲，可藉助地稅徵管優勢確保養老費足額、及時發放。

爭議至今仍在繼續，社保部門和稅務部門爲此僵持不下。

4月1日財政部部長謝旭人撰文表示：“完善社會保障籌資形式與提高統籌級次相配合，研究開徵社會保障稅。”

“提出費改稅以後，徵繳體制的爭論又被擱置下來，迂迴地變成了一個稅費改革問題。”對此，鄭秉文頗感驚詫。

他對記者說，“費改稅”問題讓這個體制中的問題變得更復雜了，這帶來的一個新的問題是，“在目前統賬結合制度下即使要改成社保稅，也只能對社會統籌的部分改，對於個人的賬戶，產權屬於個人，不可能將其平均化”。

記者獲悉，如果社保法草案第四稿確實10月上會審議，該法年內有望出臺。鄭秉文建議高層借立法機會協調兩個部門，拿出辦法徹底解決這個問題。

二問怎麼管

數據顯示，2019年來，我國社保基金規模一直在以驚人的速度發展擴大。2019年，我國社保基金累計結餘爲1639億元，到2019年底，該數字就直逼2萬億元大關(1。96萬億元)。也就是說，9年間，社保基金規模增加了12倍，而2019至2019年社保基金的平均增長率更是高達41%。佔社保基金絕大部分的養老保險基金，其發展速度和規模無疑也是可喜的。

然而，鄭秉文卻在近日提出“兩萬億養命錢面臨貶值風險”的論調。

倍增的資產不能保值增值，這無疑是一大問題。如果鄭秉文的話果真盛世危言，那麼，涉及百姓的養命錢究竟應該怎麼管?怎麼管才能不貶值?

養命錢跑不贏CPI

“這些大規模的資金其收益率仍然跑不贏CPI。”在接受《法治週末》採訪時，鄭秉文一針見血地指出。

這位社保專家認爲：“一方面，養老基金實力的急劇增加改變了之前資金量短缺的局面;但另一方面，這些錢的投資收益率還不到2%，跑輸了2。2%的CPI(2019-2019年)，處於貶值狀態。”

而一個不容迴避的事實是，不到2%的名義收益率既低於國外任何一個實行國債投資的國家的收益率，也低於國外任何一個實行市場化投資的國家的收益率，幾乎是世界上收益率最低的。

“可以說，這是社保制度缺陷約束下的被動結果。”鄭秉文直言。目前，養老保險制度地方割據現象嚴重，難以制定一個統一的市場投資策略進行投資，只能通過財政專戶存入銀行和購買國債的方式將其卡住，“現在養老保險基金只能允許存銀行和買國債。”

他向記者進一步解釋，如今，養老金的投資管理層次多分佈在兩千多個縣市級統籌單位(只有北京和上海等四五個省市真正實現了大收大支的省級統籌)，這樣，全國的養老金在事實上就呈現出非常分散的狀態。在缺乏完善法人治理結構和專業人士的情況下，這種屬地化養老基金管理體制不可能具備實行市場化投資的基本條件。否則，一旦盲目放開，後果不堪設想。因此，十幾年來存銀行和買國債是沒有辦法的辦法。

此外，目前養老基金投資體制還缺乏完整的配套設計和細節規定，這導致基層政府有實幹精神卻無具體章法可循，甚至違法行事。“現在的收益率很低，但其實已經是各地基層政府努力的結果，只是他們在操作層面上太隨意，可謂呈各顯其能的‘放羊’狀態。”鄭秉文對記者說，個別基層政府爲儘量獲取較高收益率，在流動性過剩的大背景下不得不爲銀行協議存款而到處奔走，在國債難求的背景下四處拜佛，有時還冒公事私辦之不韙。

養老基金必須投資

“現在不足2%的投資收益率，實在是太低了。考慮到基金貶值的緊迫性，投資制度必須改革，養老基金必須得投資。”鄭秉文的立場鮮明，“如果不對現行制度進行實事求是的改革，即使再過2019年，上述令人尷尬的窘況將依然存在。到2020年，中國養老保險基金滾存將在10萬億元以上，這筆巨大的財富，應該想辦法保值增值。”

他的設想是：從現在開始應迅速啓動社保基金投資體制改革程序，可先易後難，分三步走：

第一步是臨時階段，在1至2年內爲滿足養老基金保值的需要，對基金全額發行特種定向國債，全部取消銀行商業存款，以保證較高利息收入和防止尋租行爲的發生。鑑於通脹預期大約爲4%，特種定向社保國債利率可暫定爲4%至5%左右。

第二步爲過渡階段，直指各地兩千多個統籌單位的“碎片化”狀態，改革養老基金的投資管理體制。可試行記賬式養老保險大賬戶模式，即將企業和職工的繳費全部劃入個人賬戶，這就相當於一個銀行賬戶，方便國家將養老基金集中起來變爲一個“資金池”，爲集中投資管理創造條件。在這個基礎上，應組建一個專門的全國養老保險基金投資管理機構，通過該機構進行集中投資也就是實行一攬子投資，施行多元化投資策略，以期達到投資體制的市場化與資產配置的多元化，提高整體收益率。國家可以把最好的項目分配給這些養老基金，比如機場高速類似的項目。至於回報，國家可以承諾一個固定的、較高的利率。

第三步爲深化改革階段。既然養老制度在實質上正在改弦更張，那麼就應進一步對這個制度進行全面反省。在制度層面上徹底解決收益率低的問題，養老金貶值的問題纔可能從根本上得以解決。

每位老人面對夕陽紅或許都有不同的選擇。無論怎樣，他們仍在消費。養老錢，國家究竟怎麼管好這筆養老錢，是每個人都關心的問題。

三問誰補充

企業年金，又稱“第二養老金”，是我國養老保險體制中的年輕身影。“企業年金制既能大幅提高退休人員的養老金水平，又能減輕國家的財政負擔，一舉兩得。”業內人士如此盛讚。

所謂企業年金，是指企業在參加基本養老保險的基礎上，根據自身經濟狀況建立的補充性養老保險，由企業和員工共同繳費構成，旨在爲企業職工提供一定程度的退休收入保障。而企業年金基金由企業繳費、職工個人繳費和企業年金基金投資運營收益3部分組成。企業爲職工提供的年金，可由企業按年、按季或按月繳納。職工個人繳納的費用，由企業代扣。職工達到國家法定退休年齡並辦理退休手續後，可以一次或分年逐月領取企業年金個人賬戶儲存額。

“城鎮職工基本養老保險是強制性的，任何企業都必須參加，具有公共產品的性質;但企業年金卻是自願的，有條件的企業才能建立，具有私人產品的性質，更注重效率原則，在企業內部人力資源戰略中是具有激勵機制的福利手段。”中國政法大學政治與公共管理學院教授胡繼曄向記者介紹，企業爲職工繳納年金，可在一定比例內享受稅前扣除。

發展紅紅火火

比起基本養老保險，企業年金基金的運營顯然具有極大的靈活性。

來自長江養老保險股份有限公司的李欣告訴記者，基本養老保險基金由政府機構管理和運營，保值增值的手段通常是銀行儲蓄和購買國債，而企業年金主要是通過資本市場，如各種金融機構來運作，投資手段更加多樣化。

“企業年金基金財產的投資範圍主要是具有良好流動性的金融產品，包括短期債券回購、信用等級在投資級以上的金融債和企業債、可轉換債、投資性保險產品、證券投資基金、股票等。”李欣說。

無疑，比起基本養老保險求穩的特點，成功的企業年金基金的運行將帶來可觀的利潤，進而大幅提高退休職工收入水平，是企業吸引、留住人才的一個重要手段。

“有了企業年金後，我們的養老金替代率能達到80%，比原來提升二三十個百分點。”中國工商銀行某分行今年剛入職的員工王翰告訴記者。

他給記者舉了一個例子：我今年24歲，現在的月平均工資爲大概爲3000元，若我在退休前有31年的工作時間，那麼按每年5%的工資增長比例計算，我們企業給我繳費4%，我個人繳費1%，那麼我退休後，就可以領取39。876萬餘元的收入，差不多可以安度晚年啦。

記者從中國年金指數專家協會獲悉，2019年，我國企業年金規模僅191億元。到2019年底達到680億元。2019年，這一數字更是高達約2300億元。

而根據多家基金公司近期出爐的企業年金規模數據，6家公司的年金規模達到百億級，所佔比重達到基金企業年金總規模的80%。截至202019年底，博時公司已中標包括南方電網公司在內的23家央企年金管理項目，已簽約及中標的企業年金客戶總數逾240家，簽約規模預計超過170億元人民幣;海富通也擠進百億級年金梯隊，實際運作年金規模首次突破100億元大關。這種紅火的經營或從一個側面反映了企業年金的發展熱度。

如今，不少銀行、保險公司、諮詢公司等開始提供企業年金專業服務，幫助企業通過年金計劃解決一系列的員工福利問題，這既增強了員工對企業福利制度的認可，還將繁瑣的管理事務交由外部機構運行，使企業充分地享受到國家給予的額外稅收優惠，可謂雙贏。

難避投資風險

然而，企業年金的發展並非沒有約束。在企業年金逐漸走俏企業和職工的同時，國資委和相關法律的要求給企業年金的發展添加了一些別樣註腳。

國資委對央企推行企業年金有一個要求：企業效益較好、管理規範、職工有每月繳納相應份額的承受力，然後由職代會通過，報國資委審批。

據各家基金公司披露的資料顯示，目前基金公司簽約的年金客戶主要集中在大型國有企業，多爲傳統行業，包括石化、銀行、保險、電力、鋼鐵、煤炭和造船等央企和地方大國企，此外，一些效益較好的股份制企業、中小型民營企業也在陸續爲職工購買企業年金，但數字比例遠低於國有企業。

在一家公司“退休計劃和財務管理”部門任職的高級諮詢顧問孫帆告訴記者，在這種體制下，目前，企業年金的好處僅惠及不到1個億的職工。

另一個約束來自制度層面。

企業年金基金管理試行辦法規定，企業年金基金投資管理應當遵循謹慎、分散風險的原則，充分考慮企業年金基金財產的安全性和流動性，實行專業化管理。企業年金基金必須存入企業年金專戶。

捍衛企業年金進行最大程度市場化投資的人士對此提出批評：加上稅優政策和繳費渠道不夠明確、不夠透明、稅優比例不夠高等因素，中國的企業年金髮展面臨了太多條條框框的約束。

然而，從自身實踐出發，南方基金養老業務部執行總監張雪松卻認爲，在實際運作投資組合中，有些企業年金可能因市場下跌等風險而虧損，雖然企業年金是長期性資金，可以承受一定的短期風險，但“在企業年金起步時期，企業年金運作的安全性和穩健性要求非常高。的確要很謹慎地對風險進行事前控制，這樣企業和職工纔能有真正的投資回報”。

“在看到企業年金潛在的市場盛宴時，大家都開始力挺企業年金的投資，反而可能漠視投資中可能產生的隱性負債，這對中老年職工的權益是一種傷害。”孫帆說。