農村產權改革小革命

這種農村集體產權制度雖然有利於保障農民平等享有集體經濟成果，對維護農村社會公平發揮了積極作用，但也存在傳統公有產權的通病。正是基於集體經濟的基本特性，深化農村集體產權制度改革已經成爲破解農村衆多矛盾問題的“關節點”，成爲全面深化農村改革的“牛鼻子”。

在制度成效方面，明晰了每個村民在農村集體經濟組織中的產權份額，集體資產由共同共有變爲按份共有，產權制度發生了根本變化;在經濟成效方面，通過改制，集體資產產權得以明晰，建立起農民增收的長效機制;在社會成效方面，有效解決了長期存在的因土地徵佔、資產處置、財務管理和收益分配等問題引發的社會矛盾，維護了城鎮化快速發展地區的社會穩定

在深化改革的大背景下，如何創新農村集體經濟有效實現形式，直接關係到廣大農民的切身利益，關係農村基本經濟經營制度的發展方向和農村社會治理體系的現代化，也關係到國家的戰略全局。不少學者專家認爲，農村產權制度改革，是繼家庭聯產承包責任制後中國農村的又一重大改革，是一場靜悄悄的革命。

資產變股權、農民當股東

改革農村集體產權制度，首先要搞清楚什麼是農村集體經濟。從理論上講，集體經濟是集體成員利用共有資源和資產，通過合作與聯合實現共同發展的一種經濟形態。我國農村集體經濟，有明確的憲法地位，與其他經濟成份比，有三個基本特徵。

首先，農村集體經濟具有鮮明的中國特色。它既不同於馬克思恩格斯經典理論中所提的集體經濟，也不同於前蘇聯的集體農莊經濟，是我們在實踐中不斷探索、創造出來的。一些農業專家概括爲“三個性”：一是合作性(共有性)，集體資產由組織成員共同所有，資產收益和勞動成果歸成員共同分享，權利義務均等。二是區域性(封閉性)，集體經濟組織是指界定在一定區域範圍內，集體經濟組織與成員不可分割，成員是封閉的圈子，權利義務“進”則“與生俱來”， “退”則“自然棄失”，不對外開放。三是排他性，儘管集體經濟組織的層次不盡一樣，小到村組，大到鄉鎮，但每個集體經濟組織的資產、成員邊界是清晰的，上下左右不能侵權。

其次，農村集體經濟是社會主義公有制在農村的具體體現。農村集體經濟實行土地等生產資料成員集體所有，家庭經營與集體統一經營相結合，本質是農民的合作與聯合，是社會主義公有制經濟在農村的重要體現。

第三，農村集體經濟實現形式豐富多樣、與時俱進。從我國農村實踐看，由個人所有前提下的互助合作經營，到個人財產全部上交集體的“一大二公”體制，再到改革開放後實行的統分結合的雙層經營，農村集體經濟在不同時期有不同的實現形式，具有旺盛的生命力和很大的包容性。

這種農村集體產權制度雖然有利於保障農民平等享有集體經濟成果，對維護農村社會公平發揮了積極作用，但也存在傳統公有產權的通病。

一是歸屬不清。集體經濟組織成員是個集合概念、動態概念。集體成員人人有份，但有多少、在哪裏說不清楚，是個玻璃魚缸，“看得見、摸不着”。有些村莊外來人口大量增加，原來一體化的村莊社區與集體經濟組織日趨分離，新村民是不是集體經濟組織成員、能不能分享集體經濟好處成爲問題，新老村民的矛盾加劇。

二是權責不明。在絕大多數地方集體經濟組織與村社自治組織合二爲一，村幹部成爲集體資產運營管理的自然“代理人”，集體經濟常常成爲“幹部經濟”。

三是保護不力。農村集體資產監管是個老大難問題。一些村幹部把集體資產看作“唐僧肉”，導致集體資產流失，帶來幹羣矛盾，也成爲農民信訪的一大熱點。

四是流轉不暢。農村集體產權歸屬模糊，資產處置在村裏事難議、議難成，有好的開發機會往往錯失良機。

改變這種狀況，解決這些難題，出路唯有改革。中國農村產權制度改革最早始於上世紀90年代經濟發達地區。進入新世紀特別是2019年代後，隨着工業化和城鎮化進程的明顯加快，各地加大了改革的力度，明確集體資產的產權歸屬，改變集體資產名義上“人人有份”、實際上“人人無份”的狀態，真正做到“資產變股權、農民當股東”，農民開始分享現代化的成果。

據農業部統計，截至2019年底，全國已有2.8萬個村和5萬個組完成改革，量化資產4362.2億元，累計股金分紅1563.2億元，2019年當年分紅291.5億元。按省分析，上海、北京、廣東、江蘇和浙江5省(市)完成改制的村佔全國完成改制村數的80%左右。

從各地的實踐看，改制的主要做法是將農村集體經濟組織的經營性實物資產和貨幣資產，經過清產覈資和評估以後，按照勞動年限折成股份量化給本集體經濟組織成員，同時提取一定比例的公益金和公積金(集體股)，主要用於村委會或社區公共管理和村民公共福利事業支出，並實行按勞分配與按股分紅。

一潭春水被一顆石子所打破，泛起了陣陣漣漪，這場靜悄悄的革命引發了諸多根本性變化。

在制度成效方面：明晰了每個村民在農村集體經濟組織中的產權份額，集體資產由共同共有變爲按份共有，產權制度發生了根本變化;建立了農村集體經濟組織成員按股份(份額)分紅的制度，保障了集體經濟組織成員的集體資產收益權;改制村普遍建立了權力制衡機制，農民羣衆成爲集體經濟組織的投資主體、決策主體和受益主體，農村集體經濟組織的治理結構發生了根本變化。

在經濟成效方面：通過改制，爲新型農村集體經濟組織發展創造了良好的環境。通過改制，集體資產產權得以明晰，建立起農民增收的長效機制。以上海爲例，2019年，全市237家村級改制集體經濟組織中，有89家進行了收益分紅，比上年增加了28家;年分紅總額5.38億元，比上年增加了1.12億元;人均分紅3042元。全國農村改革試驗區閔行區城鄉居民可支配收入比由2019年的1.53∶1縮小到2019年的1.48∶1，財產性收入在農民可支配收入中的佔比由2019年的17.1%上升到2019年的18.3%。

通過“還權於民”式的產權制度改革，有效解決了長期存在的因土地徵佔、資產處置、財務管理和收益分配等問題引發的社會矛盾，維護了城鎮化快速發展地區的社會穩定。

正是基於集體經濟的基本特性，深化農村集體產權制度改革已經成爲破解農村衆多矛盾問題的“關節點”，成爲全面深化農村改革的“牛鼻子”。

守住集體所有制的底線

總結各地經驗，當前和今後一個時期，中國農村產權制度改革要以保護農村集體經濟組織及其成員的合法權益爲核心，以創新農村集體經濟組織產權制度改革形式爲手段，以建立農村集體資產、資金和資源運營管理新機制爲要求，建立“歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢”的農村集體經濟組織產權制度，賦予農民更多的財產權利。

歸屬清晰就是明確農村集體資產的產權歸誰所有，也就是要明確改革的組織層級、集體資產的範圍、集體成員的身份;權責明確就是確定成員的權利和責任，既要明確成員對集體資產股份佔有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權等經濟權益，又要明確集體成員行使對資產的決策、監督等民主管理權利;保護嚴格就是依法保護農村集體經濟組織及其成員的合法產權，使農民的合法權利不受侵害;流轉順暢就是促進農村集體資產有序進入流轉交易市場，實現平等交換。

需要強調的是，推進改革不是一分了之、吃集體經濟的“散夥飯”。推進改革就要守住集體所有制的底線，不能把集體經濟改弱了、改小了、改垮了;守住保護農民利益的底線，不能把農民的財產權利改虛了、改少了、改沒了。改革既要調動農民的積極性，又要體現農村集體經濟的優越性。農村產權制度改革不是要完全走公司化改制的路子，而是從農村實際出發，發展股份合作等多種聯合與合作，豐富農村集體經濟的實現形式。

在推進改革過程中，必須守住“一個堅持、二個防止、三個做到、四個有利於”的底線，即：堅持集體資產所有權，這是中國特色社會主義在農村的本質特徵，必須長期堅守;防止在改革中少數人對集體經濟的控制和佔用、防止集體經濟被社會資本所吞噬;做到公平公正、公開透明、程序嚴密;有利於城鄉要素資源均衡配置和平等交換，有利於激活農村資源要素和激發農村集體經濟活力，有利於保護農民財產權利，有利於形成農業經濟發展和農村社會穩定的內生動力。

在此基礎上，遵循以下原則：一是依法依規。推進農村產權制度改革應遵循《物權法》、《土地法》、《土地承包法》、《婚姻法》、《繼承法》等法律的相關規定，以及地方性法規和指導性意見的相關規定，同時要注意兼顧不同法律、政策之間的兼容性和關聯性。在改革過程中，各改制單位始終堅持改革必須依法依規，有政策的按政策要求辦，沒有政策依據的，由村民集體經濟組織成員代表大會討論通過。二是因地制宜。面對千差萬別、參差不齊的農村經濟和社會發展情況，推進農村產權制度改革不能搞“一刀切”，實踐中，各地應依據經濟社會發展情況，因地制宜地選擇符合自身實際的改革形式和路徑。三是因事制宜。推進農村產權制度改革可按照“一村一策”、“一事一策”的辦法，將權利交給村民自己，通過合法性、公開性、民主性相結合，做到“複雜問題民主化、民主問題程序化”。四是維護利益。在推進產權制度改革過程中，不僅要給羣衆看得見、摸得着的眼前實惠，更要考慮長遠，注重從根本上爲農民謀福利。圍繞保護農村集體經濟組織成員利益，一方面要更加註重體制和機制的創新，構建農民增收長效機制;另一方面要更加保護和激發農民羣衆的創新熱情和創造能力，保持推動改革發展的強大活力。

因地制宜選擇改革形式

農村產權制度改革，要突出重點，分類推進。

關於農村集體資產量化範圍問題。農村集體資產的量化，是對被認定爲屬於現有集體經濟組織成員的共有資產，按照一定標準、採取股份的形式在本集體經濟組織成員之間明晰產權的過程。因此，農村集體經濟組織產權制度改革不能突破原有集體經濟組織的範圍，這是推進改革、制定政策的底線。目前，各地對於集體資產量化範圍的認識還不盡相同。當前應將集體資產量化的重點放在非資源性集體資產資金，其理由是土地等資源性資產的價值一時難以評估，價值尚未顯現，因而可以不量化，但集體經濟組織因土地被徵收而獲得的土地補償費和因集體資產置換增值而增加的收益，則應及時足額予以追加，以保障集體經濟組織成員的集體收益分配權。當然，如果農村基層幹部、農村集體經濟組織成員一致要求對土地等資源性資產進行量化，則應允許農村基層組織進行探索。當前，對土地等資源性資產，重點要做好確權登記頒證;對非經營性資產，重點是探索有利於提高公共服務能力的集體統一運營管理的有效機制;而經營性資產，則是推進產權制度改革的主戰場。

關於農村集體經濟組織成員資格認定問題。目前農村集體經濟組織成員身份的認定無法可依，多數處於鄉村自我管理的狀態，受當地鄉規民約、傳統觀念和歷史習慣等因素影響較大，“鄉土”色彩較濃。在具體實踐中，各地對農村集體經濟組織成員身份的認定方法各不相同。對這一問題，各地可根據實際情況出臺規範性文件，規定認定標準，制定操作細則。總體考量是：農村集體經濟組織成員資格應基於由該組織較爲固定的成員所組成的具有延續性的共同體，其成員原則上應該在該組織所在地長期固定地生產、生活，形成事實上與該組織的權利義務關係及管理關係，並結合是否具有依法登記的該組織所在地常住戶口來認定。在此大前提下，對一些特殊或者疑難問題，可充分尊重農村集體經濟組織的自主權。在具體操作過程中，可把握以下幾個關鍵：一是涵蓋不同羣體;二是權利義務對等;三是防止政策“翻燒餅”;四是堅持程序公開;五是杜絕侵犯權益。

對改制過程中是否設置集體股，目前大部分地方都主張不設集體股，主要是因爲如果改制時保留集體股，隨着城鎮化進程的急劇推進，集體積累逐漸增加，會再次出現集體股權屬關係不清晰的問題，需要進行二次改制;集體股在集體經濟組織變更或重組時還將面臨再分配、再確權的問題，極易產生新的矛盾。因此，上海、江蘇、浙江等地在改制時原則上不提倡設置集體股。對於城鎮化進程較快、已實現“村改居”的地方，應明確不設置集體股，其日常公共事業支出，可以通過在集體收益分配中提取公積金、公益金的方式來解決，其具體比例或數額由改制後的新型農村集體經濟組織成員(代表)會議在討論年度預決算時決定。未撤制的村(鎮)可設立一定比例的集體股，主要用於公益事業等開支，原則上集體股按總股本的20%左右掌握。

關於改制形式問題。各地主要採取了三種形式：一是有限責任公司，二是社區股份合作社，三是經濟合作社。這三種形式中，有限責任公司是按照《公司法》進行工商登記的公司法人，但其股東只能在50人以下，與鄉鎮、村集體經濟組織成員成千上萬的特點不相適應，因此，改制的農村集體經濟組織只能採取隱性股東的做法，大部分集體經濟組織成員的權利難以得到法律的認可和保護。社區股份合作社在工商部門登記的，主要是參照《農民專業合作社法》登記的法人，它有效解決了股東人數限制的問題，但由於社區股份合作社是較特殊的法人，對它沒有專門的稅收、財務制度，因此，在稅收、財務方面所執行的是適用於公司法人的相關制度，在運營中社區股份合作社要繳納各項稅賦，稅費負擔較重。無論是有限責任公司還是社區股份合作社，它們都對股東(集體經濟組織成員)進行收益分配，而股東都要繳納20%的紅利稅(個人所得稅)，這在很大程度上增加了新型農村集體經濟組織的負擔，影響了改制的積極性。經濟合作社是一種組織創新，由縣級以上人民政府頒發證明書，並可憑此證明書申領組織機構代碼證，到金融機關開設賬戶，建立會計制度，實行收益分配製度。但是，經濟合作社不是法人主體，這在一定程度上影響了經濟合作社的持續發展。

這三種形式，各改革的村(鎮)可依據經濟社會發展情況，因地制宜地作出選擇。近郊等經濟發展水平較高以及撤村改制的主要宜採取具有法人地位的有限責任公司和社區股份合作社的改革形式。中遠郊經濟發展水平較一般以及未撤村改制的主要可採取經濟合作社這一改革形式。因爲這些集體經濟組織目前重點是要健全治理結構和加強監督機制，並逐步發展壯大經濟。如果今後發展水平提高了，也可以探索建立其他形式的市場主體。